在法治下推進改革 在改革中完善法治

廉素

在法治下推進改革 在改革中完善法治

廉素

黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署，這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平為總書記的黨中央對改革和法制的高度自覺和遠見卓識。改革是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，兩者有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，要厘清相互關(guān)系，糾正認(rèn)識上的誤區(qū)。

完善法制；推進改革；厘清關(guān)系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，成為新時期我們黨治國理政的總方略。這其中，全面建成小康社會是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上強調(diào)，要在法治下推進改革，在改革中完善法治。我們要深刻理解、準(zhǔn)確把握這一要求的思想內(nèi)涵,堅持全面深化改革和全面依法治國的有機統(tǒng)一,自覺做到重大改革于法有據(jù)、法治建設(shè)主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確保到2020年如期全面建成小康社會。

一、協(xié)調(diào)推進全面深化改革和全面依法治國有著重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上講話中指出，“改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，是我們黨在新的歷史時期最鮮明的旗幟”。“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！雹僭谌娼ǔ尚】瞪鐣崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的征程中，發(fā)揮好改革與法治的雙輪驅(qū)動作用，協(xié)調(diào)推進全面深化改革和全面依法治國，具有十分重要的意義。

（一）堅持和發(fā)展中國特色社會主義的客觀需要。中國特色社會主義道路，是在改革開放的偉大實踐中逐步開辟拓展的，也是在法治建設(shè)的進程中不斷豐富發(fā)展的。中國特色社會主義之所以具有蓬勃的生命力，就在于它堅持改革開放，之所以能夠經(jīng)受住各種挑戰(zhàn)和考驗，就在于它有強有力的法治作保障。就整個社會主義發(fā)展歷程看，從空想到科學(xué)，從理論到實踐，都是改革推動的結(jié)果。一部社會主義發(fā)展史就是一部改革開放的歷史。習(xí)近平總書記指出，改革開放是我們黨的歷史上一次偉大覺醒，正是這次偉大覺醒孕育了新時期從理論到實踐的偉大創(chuàng)造；強調(diào)要更加深刻地認(rèn)識改革開放的歷史必然性，更加自覺地把握改革開放的規(guī)律性，更加堅定地肩負(fù)起深化改革開放的重大責(zé)任。而依法治國則是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，建設(shè)有中國特色的社會主義，沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的；必須把民主和集中、民主和法制、民主和紀(jì)律、民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來。當(dāng)前，我們要全面深化改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。所以，我們要落實好習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會講話中要求的“不忘初心，繼續(xù)前進”，必須牢牢抓住改革和法治這兩個關(guān)鍵，齊頭并進，協(xié)調(diào)推進。

（二）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中改革是基本路徑，法治是基本方式。推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先要改革不適應(yīng)發(fā)展要求的體制機制，加快構(gòu)建新的體制機制，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。同時要強化法治精神和法治思維，增強依法辦事意識，善于運用法律治理國家，實現(xiàn)國家各項工作的法治化?？v觀世界近現(xiàn)代發(fā)展歷史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，都較好地解決了法治和革新的問題，都在改革和法治的雙輪有效驅(qū)動下實現(xiàn)了持續(xù)健康發(fā)展。相反，一些國家陷入這樣那樣的“陷阱”，沒有順利邁進現(xiàn)代化門檻，很大程度上與制度僵化、法治不彰有關(guān)，改革與法治的作用沒有很好地發(fā)揮出來。

（三）全面建成小康社會的動力和保障。習(xí)近平總書記指出，“改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一招”②，強調(diào)推進依法治國是經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我們黨正在團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民奮力向全面建成小康社會的目標(biāo)沖刺。我國改革發(fā)展穩(wěn)定形勢總體是好的，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，人民內(nèi)部矛盾凸顯，黨風(fēng)政風(fēng)也存在一些不容忽視的問題。解決這些問題，主要還是靠改革，靠法治。只有全面深化改革，才能破除制約發(fā)展的體制機制弊端，進一步激發(fā)各方面的發(fā)展活力，不斷增加發(fā)展新動能；只有全面推進依法治國，才能更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，保障全面小康社會建設(shè)順利推進。

歷史深刻啟示我們，在我國這樣一個13億多人口、56個民族的大國，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須全面深化改革，全面推進依法治國,只有這樣，才能為黨和國家事業(yè)發(fā)展注入持久動力，提供根本性、全局性、長期性的制度保障。

二、正確理解和把握改革與法治二者之間的關(guān)系

（一）要正確理解和把握改革與法治的辯證統(tǒng)一關(guān)系。改革與法治是一枚硬幣的兩面，二者相伴而生。改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統(tǒng)一。法治的實現(xiàn)離不開改革的推動，改革的深化也必然要求法治的保障。我國歷史上的歷次變法，都是改革與法治緊密結(jié)合的過程，變舊法的同時也建立起了新法。新加坡前總理李光耀在立國之初就堅持創(chuàng)新立國、重典治國，改革與法治并舉，把新加坡建設(shè)成了一個高度文明的現(xiàn)代化國家。我國從黨的十一屆三中全會以來，進行了中華民族歷史上最偉大的改革實踐和最偉大的法治建設(shè)，取得了巨大的歷史性成績。實踐證明，改革與法治相互交織、交融、交匯，統(tǒng)一于社會發(fā)展的實踐中。

（二）要正確理解和把握改革與法治相對的差異性。改革與法治雖然在本質(zhì)上是完全一致的，但就外在形式而言，二者的差異又是十分明顯的。從思維特征看，改革表現(xiàn)得更為主動和活躍，要突破一些條條框框的約束；而法治則表現(xiàn)得更為審慎和穩(wěn)定，要求在規(guī)則之下思考和解決問題。從行為特征看，改革更強調(diào)創(chuàng)新性和突破性，要求敢闖敢干；法治則更強調(diào)確定性和規(guī)范性，強調(diào)依法決策和依法辦事。從功能特征看，改革主要表現(xiàn)為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的動力功能；而法治則主要表現(xiàn)為維護經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的保障功能。從評價特征看，對改革更加重視從促進經(jīng)濟社會發(fā)展和提高人民生活水平的角度評價其成效；對法治則更加重視從維護國家社會穩(wěn)定和保障公平正義、人民權(quán)益的角度去評價其成效。這種形式上的差異，也正是一種互補，統(tǒng)一于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐之中。

（三）要正確理解和把握改革與法治相對的時滯性。法律制度的一個重要特征就是穩(wěn)定性，而改革的一個重要特征就是變動性。相對于快速推進的改革，法治往往具有一定的滯后性，這是世界發(fā)展史上一個普遍現(xiàn)象。19世紀(jì)英國法制史學(xué)家梅因曾經(jīng)說到：社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在“法律”的前面的。我國歷史上的一些有識之士早已看到了法律與時俱進的重要性，即所謂“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”。所以，改革一方面要強調(diào)于法有據(jù)，同時也要提倡在法治的框架下大膽創(chuàng)新、敢于突破；法治既要保持相對穩(wěn)定，也要積極地與時俱進，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

三、切實厘清和糾正深化改革與推進依法治國過程中的一些認(rèn)識誤區(qū)

當(dāng)前，在全面深化改革和全面依法治國的實踐中，還存在一些認(rèn)識上的偏差和誤區(qū)，突出有三個方面：

一是“改革上路，法治讓路”。有人認(rèn)為，改革就是要沖破法律禁區(qū)。在他們看來，改革開放以來我國之所以能夠取得今天這樣的成就，靠的就是打擦邊球、踩法律紅線，今后發(fā)展仍需要靠這種“良性違法”來推動。也有人把“依法辦事”與“敢闖敢試”對立起來，認(rèn)為制度細(xì)了、規(guī)矩多了，事情不好辦、工作不好干，把“改革創(chuàng)新” “跨越發(fā)展” “目的正確”“動機合理”等作為突破法治的“借口”和“特例”。還有人法治意識十分淡薄，有的甚至完全無視法律的存在，“什么法不法的，先干起來再說”，甚至借改革之名行違法亂紀(jì)之實。

二是“改革為主，法治為輔”。一些人把法治當(dāng)成工具，有利則用、沒利則不用，認(rèn)為改革是第一位的、法治是第二位的，當(dāng)法治有利于推動改革時就重視法治，當(dāng)法治要規(guī)范改革時就規(guī)避甚至拋開法治。也有人名義上要依法改革，但對重大改革事項的合法性審查，卻要求只能“開路條”，不能“設(shè)關(guān)卡”。還有一些人片面強調(diào)所謂的“地方特色” “部門實際”，遇到改革與法律規(guī)定不符時，違背法治原則講局部利益，搞所謂的“變通執(zhí)行” “便宜行事”，把“實事求是”當(dāng)成不依法辦事的“盾牌”。

三是“改革領(lǐng)先，法治靠后”。有些人雖然認(rèn)識到法治的重要性，但是只重視法治對改革成果的確認(rèn)、保障作用，不重視法治對改革的引領(lǐng)、推動作用，認(rèn)為法治工作只能當(dāng)“后勤”，不善于運用法治思維和法治方式引領(lǐng)、規(guī)范改革。這些錯誤認(rèn)識，容易混淆人們的思想，影響改革推進和法治進程，貽誤事業(yè)發(fā)展，需要及時糾正。

四、實現(xiàn)改革與法治雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)推進需要把握的幾個重點

（一）運用法治思維和法治方式來推動改革。具體講做到五個堅持：一是堅持立法引領(lǐng)改革。習(xí)近平總書記明確要求，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。這就要求堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計，引領(lǐng)和推動改革。比如,上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、‘單獨’二胎政策的實施、廢止勞教制度等，都是以立法來引領(lǐng)和推動改革的。二是堅持立法授權(quán)改革。主要是為局部地區(qū)或者特定領(lǐng)域先行推進改革提供必要的法律依據(jù)。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革，按照立法程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)為由，否定改革或遲滯改革。比如，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)、33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院開展刑事案件速裁程序試點、開展人民陪審員制度改革試點、開展公益訴訟試點等，就是立法授權(quán)改革的成功實踐。三是堅持立法確認(rèn)改革成果。這是我國改革成功推進的一條經(jīng)驗。在新形勢下，通過立法確認(rèn)改革成果，就是要升華認(rèn)識、凝聚共識、完善制度，最終形成具有普遍規(guī)范性和約束力的國家意志。當(dāng)前，各方面的改革正在深入推進，一大批改革成果已經(jīng)形成，急需盡快用法律的形式進行確認(rèn)，把成熟的改革經(jīng)驗和有效的改革舉措上升為法律法規(guī)，固化為制度。四是堅持立法預(yù)留改革空間。對一些正在探索推進的改革，雖然方向已經(jīng)確定，但某些具體改革措施和制度設(shè)計還不成熟，認(rèn)識也不盡一致，這時立法就要有一定的前瞻性，為將來進一步改革預(yù)留空間。五是堅持立法消除改革障礙。對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，及時修改和廢止，不能讓一些過時僵化的法律條款成為改革的“攔路虎”。

（二）依靠改革創(chuàng)新推進法治建設(shè)。改革創(chuàng)新是法治建設(shè)的本質(zhì)要求，法治建設(shè)的過程就是改革創(chuàng)新的過程。在新形勢下推進法治建設(shè)，必須依靠改革創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會堅持改革創(chuàng)新，堅持問題導(dǎo)向，就法治建設(shè)作出了總體安排。落實中央要求，具體要抓住四個關(guān)鍵：一是科學(xué)立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提?？茖W(xué)立法是法治建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)?？茖W(xué)立法離不開民主立法。在實踐中，就是要進一步完善立法程序，加強立法調(diào)研，抓好立法項目論證，動員各方面力量積極參與，增強立法工作的協(xié)調(diào)性、及時性、系統(tǒng)性，提高立法質(zhì)量，真正使法律反映客觀事實，符合時代要求和人民意愿，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。二是嚴(yán)格執(zhí)法?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行?！狈傻纳谟趯嵤２荒苡行嵤?，再好的法律也會是一紙空文。當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，法治工作的重點就是保證這些法律有效實施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三是公正司法。公平正義是法治工作的生命線。司法機關(guān)是維護社會公平正義的最后一道防線。公正司法，就是要求司法隊伍肩扛公正天平、手持正義之劍，解決好損害群眾利益的突出問題，讓人民群眾切實感受到公平正義。四是全民守法。法治社會建設(shè)需要每一個社會成員積極參與，遵從憲法和法律的權(quán)威，形成良好的守法意識和法治意識，讓法治精神滲透到社會生活的每一個領(lǐng)域，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。同時還要大力弘揚“法律面前人人平等”的精神，堅決反對各種破壞法治的特權(quán)現(xiàn)象。

（三）強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部的改革意識和法治思維。

實現(xiàn)改革與法治雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)推進，最關(guān)鍵需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動擔(dān)當(dāng)，積極作為。首先是當(dāng)好改革的促進派和實干家。把全面深化改革作為重大的政治責(zé)任，不斷增強貫徹落實中央決策部署的自覺性、堅定性，敢于觸及矛盾，善于啃“硬骨頭”，自覺承擔(dān)抓改革落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以“釘子”精神抓好改革落實。其次是提高運用法治思維和法治方式推動發(fā)展的能力。帶頭學(xué)法、知法、用法、守法、護法，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰。自覺運用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)社會關(guān)系、協(xié)調(diào)各種利益沖突、化解社會矛盾、維護公平正義。

總之，只要正確把握改革與法治的辯證關(guān)系，始終堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，就一定能夠如期全面建成小康社會，早日實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

①習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日。

②習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第494頁。

（本文作者：內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會副主任）

責(zé)任編輯：張穎智

對公眾輿論的偏見才是真正的危險

《論語》中有句話：“邦有道，危言危行；邦無道，危行言孫”。這里的“?！笔菄?yán)厲、正直的意思，這里的“孫”是謙順、謹(jǐn)慎之意。所謂“危行”指的是不隨波逐流的高潔品行，“危言”則是指正直的言論和真話，而“言孫”意為言論應(yīng)當(dāng)變得謙順。這句話的大致意思是：當(dāng)國家有一個好制度時，人們要講真話，行為正直；而當(dāng)國家制度變得不好時，人們?nèi)皂毿袨檎?，但言語須謹(jǐn)慎。

公眾輿論是這個世界上的法庭，所以它會沒日沒夜地討論它認(rèn)為重要的事情。敬畏輿論會使權(quán)力學(xué)會小心謹(jǐn)慎，卻也因此變得安全穩(wěn)妥。而在有些輿論工程師們看來，公眾輿論是不值得信任的，公眾輿論似乎總是代表了謬誤，而很少有真理，透露的也總是負(fù)面信息。

正是這種對公眾輿論的偏見，導(dǎo)致了某些官員對此類事件總是用“堵”的戰(zhàn)術(shù)，好像只要把這些言論刪除了隱藏了，就天下太平了，其實這些言論仍然在人們心中。等到人們真的認(rèn)為只能秘密傳播這些言論時，對于整個社會來說，才是一種真正的危險。

（《深圳特區(qū)報》2016年8月23日 葉匡政/文）