新常態(tài)下治理“三不為”之道

江 渝　劉 超

新常態(tài)下治理“三不為”之道

江 渝劉 超

“為官不為”既是新時期社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中行政改革的一種并發(fā)癥，又是傳統(tǒng)行政干部層面的一種“慢性病”。新常態(tài)下“為官不為”主要表現(xiàn)為：“不能為”、“不想為”和“不敢為”。治理“三不為”已成為新時期加強黨的建設(shè)，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力，建設(shè)全面小康社會必須邁過去的一道坎。

新時期；為官不為；體制機制

習(xí)近平總書記于2016年1月18日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上指出“受成長經(jīng)歷、社會環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當(dāng)前干部隊伍也存在種種復(fù)雜情況，一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為’。當(dāng)前為官不為的情況主要體現(xiàn)為“三不為”，一是能力不足而‘不能為’，二是動力不足而‘不想為’，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為’?！雹?/p>

“不能為”本質(zhì)上是當(dāng)前我國部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在自身能力素質(zhì)不足的問題，能力與發(fā)展形勢不匹配的不作為現(xiàn)象，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟與社會發(fā)展的智力支撐不足，干起事來瞻前顧后，或者貽誤戰(zhàn)機或受騙上當(dāng)，造成直接的經(jīng)濟損失。一些干部不學(xué)無術(shù)或?qū)W習(xí)不積極不認(rèn)真，對發(fā)展新階段認(rèn)識不到位，對新常態(tài)缺乏正確認(rèn)識。當(dāng)下的新常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展方式正在轉(zhuǎn)變，改革正在進(jìn)入攻堅克難的深水區(qū)，各種矛盾凸顯，種種復(fù)雜情況考驗著領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)。然而不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然在沿用老辦法，面對新情況、新問題，既不加強理論學(xué)習(xí)，也不調(diào)研，結(jié)果政府的治理能力難以適應(yīng)復(fù)雜形勢，使部分領(lǐng)導(dǎo)干部駕馭經(jīng)濟社會的新情況力不從心。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前簡政放權(quán)的背景下，很多以往的前置行政審批事項取消以后，不少監(jiān)管措施改為了事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，但是放開審批以后，如何監(jiān)管卻成了擺在政府官員面前的難題。很多領(lǐng)導(dǎo)干部束手無策，于是選擇“不為”。以四川某縣為例，政府放開民間金融本來可以盤活資金，擴寬融資渠道，是一件利國利民的好事，政府官員前往參加開業(yè)典禮也是對這種新生事物的充分肯定，但是放開事前審批后的管理卻顯得明顯不足，結(jié)果部分民間金融機構(gòu)以借貸為名，行詐騙之實，受到經(jīng)濟損失的群眾往往把矛頭指向政府。官員因為自身能力不足導(dǎo)致的“不能為”造成了群眾的財產(chǎn)損失，更損傷政府公信力，讓新生事物的發(fā)展遇到了信任危機。

“不想為”即官員缺乏作為的動力，在崗不在狀態(tài)，在其位卻不謀其事。部分黨員干部理想信念缺失，精神缺鈣，忘卻了自己應(yīng)當(dāng)為人民服務(wù)的宗旨。從官員的個體角度講，職位晉升和物質(zhì)激勵是最為現(xiàn)實的激勵，當(dāng)前社會財富的快速增長與自身工資增長不成比例，自從八項規(guī)定、整頓四風(fēng)工作開展以來，有的地方采取一刀切的做法，基層工作繁重、待遇偏低、權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)狀更是讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部傾向于不作為。當(dāng)前部分領(lǐng)導(dǎo)干部難以應(yīng)對“權(quán)力瘦身”帶來的“剝奪感”，故出現(xiàn)了“實權(quán)不放手，履職不到位”，不作為、懶作為。一些原先可以辦成的事，現(xiàn)在以政策、原則為由不辦或緩辦。新常態(tài)下出現(xiàn)這種現(xiàn)象，激勵和懲處標(biāo)準(zhǔn)機制的模糊甚至缺失是根本原因，導(dǎo)致有的干部對有利益的事情才作為，對無利益的事情不作為也不會受到相應(yīng)的懲處。從制度層面講“領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式缺乏民主性和科學(xué)性,尚未形成競爭擇優(yōu)的管理機制,特別是未能真正做到干部能上能下?！雹谖覈壳盎鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用方式，要么是任人唯親，要么是唯票取人、唯分取人，其結(jié)果是不少政府的工作人員，往往是把精力放在準(zhǔn)備考試參加遴選或忙于拉關(guān)系以便得到提拔，而踏踏實實做工作的反而獲利較少，于是采取消極怠工的做法。我國受計劃經(jīng)濟的影響，存在著行政機關(guān)職能重疊，導(dǎo)致政出多門，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，多頭管理的結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)。這種情況自然是滋生懶政的溫床。我國目前并沒有將行政不作為納入到國家賠償?shù)姆秶?，對為官不為沒有完善的法律制度約束，即便不作為也沒有相應(yīng)的處罰依據(jù)。

“不敢為”即反映的是干部的擔(dān)當(dāng)問題，一些干部改革時代不敢沖，創(chuàng)新時代不敢進(jìn)，缺乏主動擔(dān)當(dāng)、積極作為的勇氣，擔(dān)心冒風(fēng)險、得罪人，把不出錯作為準(zhǔn)則，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。究其原因，一是干部個人因素。部分干部理想信念缺失，黨性意識滑坡，責(zé)任意識下降，二是體制機制因素。我國正處于轉(zhuǎn)型期，舊體制沒有完全廢除而新體制尚未完全建立起來，致使一些干部思想迷茫，行動上缺少遵循。三是社會因素，負(fù)面輿論和惡意炒作使一些干部模糊了視線，增加了困惑。懶政甚至成為了拒絕提供公共服務(wù)的借口，如2015年元旦上海外灘踩踏事件后，北京、上海、杭州、鄭州、武漢等地以“安全”為由取消或限制了元宵燈會、演唱會等大型活動。

“三不為”既是新時期社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中行政改革的一種并發(fā)癥，又是傳統(tǒng)行政干部層面的一種“慢性病”。既有我國政治和行政體制改革相對滯后的深層原因，又有激勵機制相對弱化的現(xiàn)實原因，還與當(dāng)前深入反腐、向依法行政轉(zhuǎn)變的政治生態(tài)有關(guān)。因此，治理“三不為”是一項行政體制改革的系統(tǒng)工程，必須堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、預(yù)防為主原則，多措并舉加以解決。

第一，加強干部自身的學(xué)習(xí)，建立常態(tài)學(xué)習(xí)機制。

面對新情況新問題，加強領(lǐng)導(dǎo)干部自身的學(xué)習(xí)尤為迫切。提升領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)學(xué)習(xí)機制，各級黨校學(xué)習(xí)應(yīng)受重視。

第二，應(yīng)當(dāng)拓寬干部選拔的范圍，適當(dāng)引進(jìn)專業(yè)人才到領(lǐng)導(dǎo)崗位。長久以來，我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔渠道非常有限，往往僅限于黨政機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)、國企事業(yè)單位、人民團(tuán)體?；鶎庸珓?wù)員受層級提拔制度的硬性規(guī)定，一般很難進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)層，而社會人員基本與從政無緣。領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身的專業(yè)背景，不一定具有應(yīng)對復(fù)雜的新常態(tài)的知識和能力。因此，大膽地放寬領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔范圍，采用聘用制等形式向高校、社會選聘懂經(jīng)濟懂管理等專業(yè)的人才到領(lǐng)導(dǎo)崗位，從根本上解決領(lǐng)導(dǎo)干部“不能為”的問題。

第三，完善激勵和懲處機制，建立完善相關(guān)法律法規(guī)。多年來，我國強調(diào)的是干部的奉獻(xiàn)，忽視了對干部個人利益的正面重視，我國的干部待遇往往跟職務(wù)級別掛鉤，這導(dǎo)致了基層領(lǐng)導(dǎo)的工資待遇偏低，加上有些地方僵化地理解八項規(guī)定和整頓四風(fēng)，導(dǎo)致基層干部原本正常的福利受到打折扣，加之基層的晉升空間不大，導(dǎo)致有些干部的工作積極性受到了壓抑。因此，正視領(lǐng)導(dǎo)干部合理的個人經(jīng)濟利益，建立工資福利待遇增長機制，否則政府難以吸引并留住優(yōu)秀人才。要建立清晰的科學(xué)的評價機制。當(dāng)前我國對領(lǐng)導(dǎo)干部的考評標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，缺乏可操作性，“現(xiàn)行的干部考核往往體現(xiàn)在年終的本人述職上。一個干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,只要不做太出格的事情,往往很容易通過群眾和組織的測評和考核?！雹勰壳?，“亂作為”會受到黨紀(jì)國法的懲處，但是對“懶政”卻缺乏相應(yīng)的處罰措施，導(dǎo)致有的領(lǐng)導(dǎo)干部不求有功，但求無過，對不作為沒有絲毫的畏懼之心。眼下已有不少地方政府開展了針對不作為的專項整治，比如2014年，海南省啟動整治懶散奢貪“不干事、不擔(dān)事”突出問題專項監(jiān)督檢查以來，陸續(xù)查處系列案件，其中萬寧市15名“不干事、不擔(dān)事”公職人員被立案查處。2015年4月，廣東佛山擬將“不作為”納入信息數(shù)據(jù)庫，作為干部選用的重要參考。但是要想真正起到根治的作用，單純地依靠不定期的專項整治還不夠，需要在省級政府層面制定相應(yīng)的行政法規(guī)，將“不作為”的情形制成清單，從而解決治理“不作為”現(xiàn)象無法可依的現(xiàn)象。

第四，完善干部選拔任用辦法，讓干部敢于擔(dān)當(dāng)。

長久以來，我國干部選拔任用機制存在的問題，嚴(yán)重影響了干部素質(zhì)的整體提高，不利于干部人才的合理利用和優(yōu)化配置。最突出的表現(xiàn)為“唯分取人” “唯票取人”“唯年齡取人”“唯GDP選人”，這種選拔干部方式本質(zhì)上既是懶政的一種表現(xiàn)形式，也是諸多懶政的根源。以“唯票取人”為例，民主推薦本來是一件好事，是彰顯民主作風(fēng)的一種方式，但是當(dāng)前民主推薦存在片面化、極端化的問題，一些黨組織被票“綁架”，簡單以票取人。踏實工作的人不一定擅長人際交往，敢于創(chuàng)新的人往往會得罪人，因此單純地唯票取人有時候可能選出不干實事、懶政無為的庸官。因此，在選拔干部的過程中，一方面要重視民主推薦，將選票作為用人選人的重要參考依據(jù)，另一方面防止將主要的精力轉(zhuǎn)移在搞關(guān)系、跑門路上，對干部的考核要采取綜合考察的方法，讓有能力的干部得到應(yīng)有的提拔。我國當(dāng)前干部選拔中存在求全責(zé)備的問題，結(jié)果導(dǎo)致政府工作人員心存恐懼，很少有創(chuàng)新精神。新常態(tài)下，沒有容錯機制，干部將會趨于保守，害怕承擔(dān)責(zé)任，擔(dān)心前途被毀，其結(jié)果必然會貽誤改革時機。想當(dāng)年，如果沒有鄧小平同志“要大膽地闖” “沒有一點闖的精神……走不出一條新路，就干不出新的事業(yè)”⑥的鼓勵， 改革不會有今天這樣的成就。因此，解決懶政的問題，必須要讓領(lǐng)導(dǎo)干部敢于作為，制定容錯清單，讓干部創(chuàng)新試驗。

領(lǐng)導(dǎo)干部“三不為”已是當(dāng)下官場的流行病，必須及時采取措施，全方位治理，否則新常態(tài)下，政府難以提升服務(wù)質(zhì)量，各種改革的頂層設(shè)計都終將難以落實。

①習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。

②杜曉、谷艷東：《治理庸官懶政需向“隱性失職”亮劍》，《法制日報》2011年4月18日（第4版）。

③孫忠法《學(xué)深悟透明方向 凝心聚力抓落實——各地各部門學(xué)習(xí)貫徹〈干部任用條例〉綜述》，《中國組織人事報》2014年6月9日

④《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第372頁。

（本文作者：中共四川省委黨校公共管理教研部教授；中共四川省委黨校政治學(xué)研究生）

責(zé)任編輯：江生亮

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