鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作：?jiǎn)栴}·原因·對(duì)策
——以祿勸縣則黑鄉(xiāng)人大為例

楊晗 劉雄

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作：?jiǎn)栴}·原因·對(duì)策
——以祿勸縣則黑鄉(xiāng)人大為例

楊晗 劉雄

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作對(duì)于鞏固基層政權(quán)，加快基層民主法治進(jìn)程，建設(shè)社會(huì)主義政治文明具有不可替代的地位和作用。加強(qiáng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，應(yīng)立足問題導(dǎo)向，始終堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作法律規(guī)章制度，依法保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權(quán)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作；影響因素；作用發(fā)揮；個(gè)案分析

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作，特別是對(duì)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作作出了頂層制度安排和具體路徑設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是地方國家政權(quán)的重要組成部分。本文基于對(duì)云南省祿勸彝族苗族自治縣則黑鄉(xiāng)人大工作文獻(xiàn)資料的實(shí)證分析研究，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要意義和現(xiàn)實(shí)狀況，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的不足和原因，進(jìn)而提出加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的對(duì)策。

一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職能力和工作情況，關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系國家根本政治制度的根基，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)穩(wěn)定，在人大制度和人大工作中具有基礎(chǔ)性地位和作用。

（一）從基層民主政治維度看：有利于保障實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是中國社會(huì)主義民主政治制度的重要組成，是人民行使國家權(quán)力的根本途徑和制度形式，是人民當(dāng)家作主的最好實(shí)現(xiàn)形式。目前，我國有全國、省市區(qū)、州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)人大。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉產(chǎn)生，是黨和國家聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁，是基層群眾行使民主權(quán)利的基本形式。憲法、地方組織法以及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相應(yīng)的法律地位、職能職權(quán)和權(quán)威。加強(qiáng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)憲法明確的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，鞏固黨的執(zhí)政地位，健全基層國家政權(quán)體系，保證廣大人民群眾依法實(shí)行和充分享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)利具有重大意義。

（二）從全面深化改革維度看：有利于全面系統(tǒng)協(xié)調(diào)地推進(jìn)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作屬于政治體制范疇，理所應(yīng)當(dāng)?shù)厥侨嫔罨母锏闹匾獌?nèi)容。習(xí)近平總書記在關(guān)于《全面深化改革若干重大問題的決定的說明》中指出：“任何一個(gè)領(lǐng)域的改革都會(huì)牽動(dòng)其他領(lǐng)域，同時(shí)也需要其他領(lǐng)域改革密切配合。如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進(jìn)下去?！保?］當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的問題，已經(jīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的創(chuàng)新完善發(fā)展形成了制約束縛。加強(qiáng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對(duì)于破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的短板和問題，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展、水平提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)具有極端重要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性。

（三）從創(chuàng)新治理方式維度看：有利于推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”［2］鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。加強(qiáng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，有利于保證憲法和法律在農(nóng)村的實(shí)施，廣泛吸引群眾深度參與社會(huì)主義民主政治生活；有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府依靠法治理念和法治方式開展工作，推動(dòng)傳統(tǒng)治理向依法治理轉(zhuǎn)變。

二、則黑鄉(xiāng)人大工作面臨的問題

祿勸彝族苗族自治縣是云南省昆明市下轄的遠(yuǎn)郊縣，轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），總?cè)丝?1.37萬人，國土面積3669.18平方公里。則黑鄉(xiāng)地處該縣東北部，轄13個(gè)村委會(huì)、209個(gè)村小組，有7507戶、3.1萬人，居住有漢族、彝族、苗族等8個(gè)少數(shù)民族，國土面積341平方公里。從則黑鄉(xiāng)第十二屆人民代表大會(huì)工作情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得了較好成績(jī)，憲法、地方組織法、代表法等法律法規(guī)賦予的人大職權(quán)、代表職權(quán)等都得到了較好落實(shí)。但與法律法規(guī)的要求相比，則黑鄉(xiāng)人大工作的地位、功能和作用等方面都有一定程度的弱化。工作開展中還存在不容忽視的問題。

（一）機(jī)構(gòu)困境：組織機(jī)構(gòu)不夠健全

則黑鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)不夠完備，實(shí)際只設(shè)人大主席，沒有人大副主席，也沒有日常辦事機(jī)構(gòu)，沒有專職或兼職的工作人員。則黑鄉(xiāng)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間活動(dòng)得不到正常開展、作用得不到充分發(fā)揮，相關(guān)工作經(jīng)常處于“休眠”狀態(tài)。

（二）質(zhì)量困境：會(huì)議質(zhì)量不夠高

截至2016年1月，則黑鄉(xiāng)十二屆人大共召開了四次會(huì)議。從會(huì)議時(shí)間看：四次會(huì)議分別召開了2.5天、1.5天、1.5天、1天；每次會(huì)議中，全體會(huì)議和主席團(tuán)會(huì)議占據(jù)了絕大部分時(shí)間。每次會(huì)議代表討論次數(shù)均未超過2次、討論時(shí)長(zhǎng)未超過2小時(shí)。從議題設(shè)置看：四次會(huì)議都審議了鄉(xiāng)政府工作報(bào)告、鄉(xiāng)人大主席團(tuán)工作報(bào)告，沒有審議財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告。其中，第一次會(huì)議、第三次會(huì)議有選舉任務(wù)，討論醞釀了人事議題、選舉辦法，進(jìn)行了大會(huì)選舉。從總體看，會(huì)期偏緊，且程序性發(fā)言和聽報(bào)告用時(shí)較多，安排討論重要議題的時(shí)間偏少，代表沒能深入研究報(bào)告就匆忙表決，提出的建設(shè)性和有質(zhì)量的意見建議少，形式大于內(nèi)容本身。

（三）結(jié)構(gòu)困境：代表結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

2013年，則黑鄉(xiāng)選舉出的本級(jí)第十二屆人大代表共62名，其中：按黨派分，中共黨員占76%、非黨占24%；按性別分，男性占71%、女性占29%；按職業(yè)分，農(nóng)民占52%、黨政干部占11%、村“兩委”代表占19%；按文化程度分，大專文化以上占21%、中學(xué)和中專文化占77%；按年齡分，50歲以下占92%；按民族分，漢族占67.7%、彝族占30.6%。代表構(gòu)成考慮了政黨、性別、界別、知識(shí)、年齡、民族等因素，但真正的農(nóng)民群眾比例不高，鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)干部，村黨支部、村委會(huì)主要干部，鄉(xiāng)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人在代表中所占比例較高。

（四）履職困境：代表作用發(fā)揮不充分

則黑鄉(xiāng)人大代表深入群眾聽取意見訴求不夠，渠道單一，僅有視察、調(diào)研、檢查等形式，且開展次數(shù)較少。鄉(xiāng)人大代表所提建議局限性較為明顯。比如，鄉(xiāng)人大十二屆二次會(huì)議期間，共收到代表建議22件，其中：道路交通建設(shè)6件、水利建設(shè)8件、教育類4件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1件、林業(yè)類1件、集鎮(zhèn)整治2件。這些建議中，基本反映的都是鄉(xiāng)人大代表居住地所在的行政村、村民小組的具體問題，缺少事關(guān)全鄉(xiāng)全局性、長(zhǎng)期性、根本性的建議，本位主義較為濃厚。與此同時(shí)，部分代表針對(duì)本鄉(xiāng)政府作出的決策部署和工作計(jì)劃，所提意見建議無關(guān)痛癢，更多地表現(xiàn)為“幫腔”和“吹捧”，沒有實(shí)質(zhì)性的批評(píng)或意見建議；對(duì)鄉(xiāng)政府工作中存在的不足和疏漏，往往不善于、不敢于監(jiān)督批評(píng)。

（五）監(jiān)督困境：依法行使職權(quán)弱化

則黑鄉(xiāng)人大主要通過每年一次的人民代表大會(huì)行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，每次會(huì)議，除有選舉事項(xiàng)外，基本只局限于審議政府工作報(bào)告和人大主席團(tuán)工作報(bào)告，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不充分。同時(shí)，決定決議事項(xiàng)也極為有限，僅在2013年批準(zhǔn)辦法1項(xiàng)。監(jiān)督工作虛化，鄉(xiāng)人大組織開展的監(jiān)督活動(dòng)較少，監(jiān)督方式單一，制約了監(jiān)督效果。同時(shí)，對(duì)部分管轄權(quán)上移的站所，基本沒有也無法實(shí)施監(jiān)督。

三、則黑鄉(xiāng)人大工作中存在問題的原因

（一）法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的規(guī)范缺失

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)沒有明細(xì)法律法規(guī)依據(jù)。地方組織法雖然明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的13項(xiàng)職權(quán)，但對(duì)如何行使職權(quán)卻沒有規(guī)定。同時(shí)，也沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的工作內(nèi)容。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展監(jiān)督工作無法可依。目前，關(guān)于明確人大及其常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)的法律，僅有各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法。但這部法律適用對(duì)象僅僅是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展監(jiān)督?jīng)]有更為明確的法律予以保證，意味著則黑鄉(xiāng)人大不能像縣級(jí)以上人大常委會(huì)，對(duì)同級(jí)政府工作實(shí)施硬性監(jiān)督。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒有明確法律法規(guī)依據(jù)。法律對(duì)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu)、配備專職工作人員沒有明確規(guī)定。則黑鄉(xiāng)人大只設(shè)了人大主席，卻不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有專門的人大辦公機(jī)構(gòu)，工作有且只有人大主席去推進(jìn)實(shí)施。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作明確具體的操作辦法尚未健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題與程序運(yùn)行規(guī)范不健全有很大的關(guān)系。第一，在會(huì)議材料發(fā)放方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表往往是在報(bào)到的時(shí)候，才能看到要審議的報(bào)告等文件，以至于不能認(rèn)真仔細(xì)深入地閱讀理解。這與文件材料應(yīng)在什么時(shí)間之前發(fā)放給代表的規(guī)定缺失有關(guān)。第二，在審議事項(xiàng)方面，法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)就本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)作出決定決議，但什么事項(xiàng)可以列為重大事項(xiàng)，這方面還沒有具體明確的認(rèn)定辦法。第三，在職權(quán)履行方面，地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)和區(qū)域重大事項(xiàng)決定權(quán)，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間如何履行好這些權(quán)力，缺乏具體的、明確的、便于執(zhí)行的制度規(guī)定。

（三）職責(zé)職權(quán)往往錯(cuò)位失位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定地位、職責(zé)職權(quán)、地位作用等，盡管都有法律法規(guī)的明確規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除了履行好法定職權(quán)外，還面臨著當(dāng)?shù)攸h委、政府與選民的多重主體期待。面對(duì)多重角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難在工作中履行與職權(quán)相稱、與地位相符的工作，甚至部分職能被虛化或弱化。第一，經(jīng)常被同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)常面臨“上面千根針、下面一條線”的狀況，導(dǎo)致人手緊缺、工作繁重。在此狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也就在所難免被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排迎接檢查、陪同考察等與本職工作關(guān)聯(lián)性不大的事項(xiàng)，存在“耕了別人的地、荒了自己的田”的現(xiàn)象。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身定位沒有回歸本職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用主要體現(xiàn)在每年例行會(huì)議期間，開好一年一次的代表會(huì)議就基本完成了一年的工作任務(wù)。如何開展閉會(huì)期間的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大往往沒有認(rèn)真地去探索、研究、總結(jié)、提高，甚至法律法規(guī)明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須開展的工作也未能得到有效開展。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表自身能力素質(zhì)不夠過硬

履行好法定職權(quán)，需要人大代表具有較高的法律意識(shí)、文化素質(zhì)、思想認(rèn)識(shí)等。但從實(shí)際情況看，部分人大代表與此要求還有一定差距。第一，部分人大代表意識(shí)不到人大代表所肩負(fù)的政治和法律責(zé)任。有的代表認(rèn)為，人大代表僅僅是一種榮譽(yù)，而沒有上升到政治和法律的高度，去認(rèn)識(shí)所承擔(dān)的代表工作是法律賦予的責(zé)任，去履行法律賦予人大代表的法定職權(quán)。第二，部分人大代表自身能力素質(zhì)有所欠缺。部分人大代表缺乏與履行代表職權(quán)相匹配的法律素質(zhì)和專業(yè)能力，有的甚至不知道怎么提意見建議，有的提出的意見建議價(jià)值不大、質(zhì)量不高，有的提出的意見建議具有明顯的局限性、狹隘性。第三，部分人大代表履職能力較為欠缺。有的人大代表認(rèn)為主要職責(zé)就是開會(huì)、舉手，僅僅在形式上履職。有的人大代表尤其是農(nóng)民群眾代表履職往往局限于會(huì)議期間，在平時(shí)很少認(rèn)識(shí)到自己是一名人大代表，也就更不能認(rèn)識(shí)到自己需要以人大代表的身份與所在選區(qū)的選民開展經(jīng)常性聯(lián)系。

四、新形勢(shì)下加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的對(duì)策

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”可以說，在中央的高度重視下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作迎來了新的重大歷史機(jī)遇。加強(qiáng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，必須認(rèn)真貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于人大工作的決策部署，堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，必然要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正確的政治方向。第一，各級(jí)黨委要發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，支持和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)，幫助解決實(shí)際問題。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要正確處理與同級(jí)人大的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委既要通過聽取同級(jí)人大工作匯報(bào)、出臺(tái)指導(dǎo)性文件、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)等形式，為同級(jí)人大履職行權(quán)提供保障；又要充分尊重同級(jí)人大法律地位，支持人大工作而不能代替人大工作、幫助人大工作而不能干涉人大工作。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要自覺接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要圍繞同級(jí)黨委中心工作發(fā)揮作用，工作中遇到的重大問題和重要事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

（二）支持保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)是法律賦予的，具有權(quán)威性。第一，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要制定年度監(jiān)督計(jì)劃，組織代表視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的監(jiān)督，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)施政、依法行政，確保行政權(quán)得到正確行使。第二，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。制定討論決定重大事項(xiàng)的具體辦法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目、重大改革措施等納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定的范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。第三，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行人事任免權(quán)。要保證候選人提名、代表醞釀?dòng)懻?、投票等環(huán)節(jié)依照法定程序組織實(shí)施，確保代表選舉權(quán)得到依法履行。

（三）健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的法律規(guī)章制度

張德江委員長(zhǎng)指出：“有些問題在法律上還不明確、有缺項(xiàng)，需要通過立法作出必要的規(guī)定；已有的法律規(guī)定，有些需要及時(shí)修改完善，有些需要進(jìn)一步配套、解釋?！保?］針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有關(guān)法律法規(guī)的缺失，推動(dòng)完善形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作法律法規(guī)體系顯得尤為緊迫。第一，推動(dòng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上位法律法規(guī)。省級(jí)層面應(yīng)積極向中央建議適時(shí)出臺(tái)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的專門法律法規(guī)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)予以細(xì)化，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督范圍、形式及程序等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作于法有據(jù)、有章可循。第二，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作地方性法規(guī)探索。立足于對(duì)上位法律法規(guī)的完善細(xì)化，充分運(yùn)用省級(jí)、設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議制度、工作規(guī)則、閉會(huì)期間人大主席團(tuán)例會(huì)制度等規(guī)定辦法的探索。第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)在會(huì)議組織、視察檢查、工作評(píng)議、代表活動(dòng)、聯(lián)系選民、建議辦理等方面加強(qiáng)制度探索，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作在制度化、規(guī)范化軌道上推進(jìn)。

（四）依法落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作政策和法律規(guī)定

張德江委員長(zhǎng)指出：“法律的生命力在于實(shí)施。法律不能光印在本上、掛在墻上，而是要實(shí)施的、執(zhí)行的。法律如果得不到有效實(shí)施、得不到堅(jiān)決執(zhí)行，就是一紙空文?！保?］中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》以及十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過的地方組織法、選舉法、代表法修改決定，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供了政策依據(jù)和法律依據(jù)，必須抓好相關(guān)政策和法律規(guī)定的落實(shí)。第一，依法依規(guī)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格按照規(guī)定，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席、配備專職副主席，并明確其不擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職務(wù)，實(shí)現(xiàn)人大主席專職化。同時(shí)，按規(guī)定明確專門工作人員從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。第二，依法依規(guī)開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議。嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開2次會(huì)議、每次不少于1天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間每3個(gè)月召開1次會(huì)議的規(guī)定，并依據(jù)會(huì)議內(nèi)容適當(dāng)增加會(huì)期。要從健全議事規(guī)則、創(chuàng)新議事形式、完善審議程序等方面著力提高會(huì)議質(zhì)量。同時(shí)應(yīng)提前將會(huì)議文件送達(dá)代表、提前告知審議議題，便于代表做好充分準(zhǔn)備。

（五）切實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作

人大代表是人民代表大會(huì)的主體。張德江委員長(zhǎng)指出：“要支持和保障代表依法執(zhí)行代表職務(wù)，充分發(fā)揮人大代表參與管理國家事務(wù)的作用。”［6］這就要求必須做好人大代表工作，充分尊重代表的主體地位。第一，依照法定程序選好代表。嚴(yán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”、資格“審查關(guān)”、選舉“監(jiān)督關(guān)”，保障選民知情權(quán)，確保選舉出的人大代表能夠依法履職行權(quán)。第二，認(rèn)真辦理代表議案建議。把議案建議辦理作為支持代表依法履職、發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力提高辦理質(zhì)量，切實(shí)解決重答復(fù)、輕落實(shí)的問題。第三，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表培訓(xùn)工作。堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合，采取培訓(xùn)班、專題講座等方式，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話、憲法、地方組織法、代表法、人大工作基本知識(shí)等，加強(qiáng)代表思想政治建設(shè)、法律素質(zhì)建設(shè)，提升代表履職能力。第四，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民之間的聯(lián)系。通過建立代表活動(dòng)室、代表工作站、運(yùn)用微信等現(xiàn)代溝通工具等，暢通代表與群眾之間的溝通聯(lián)系渠道，促進(jìn)代表與選民之間保持經(jīng)常性聯(lián)系。

［1］［2］［3］習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-09-05.

［4］［5］張德江.在全國人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話.［EB/OL］.中國人民網(wǎng)，2013-11-05.

［6］張德江.在第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-03-18.

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2016）06-0164-04

2016-11-01

楊晗（1982-），男，湖北咸豐人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，中共云南省委辦公廳綜合調(diào)研二處副主任科員。研究方向：行政法治。劉雄（1993-），男，湖北監(jiān)利人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。研究方向：行政法治。