穩(wěn)步推進我國公共信息資源開放共享

石友康

（中國信息通信研究院 技術(shù)與標準研究所，北京 100191）

穩(wěn)步推進我國公共信息資源開放共享

石友康

（中國信息通信研究院 技術(shù)與標準研究所，北京 100191）

公共信息資源開放就是要把分散、封閉、沉睡在各級政務部門和公共企事業(yè)單位中的信息資源向社會開放，通過再次開發(fā)利用，發(fā)揮其潛在的社會和經(jīng)濟價值。目前，信息資源日益成為重要的生產(chǎn)要素和社會財富，信息掌握的多寡成為國家軟實力和競爭力的重要標志。要穩(wěn)步推進我國的公共信息資源開放共享，一是提高認識，統(tǒng)一思路。二是制定公共信息資源開放共享政策。三是推進數(shù)據(jù)開放，研究構(gòu)建公共信息資源開放共享平臺。四是建立數(shù)據(jù)需求互動機制。五是研究建立標準體系。六是適時開展評估。

電子政務；公共信息資源；開放共享；網(wǎng)站系統(tǒng)

公共信息資源是指政務部門和公共企事業(yè)單位所產(chǎn)生或管理的，具有原始性、可機器讀取、可供社會化再利用等特征的數(shù)據(jù)集。公共信息資源開放，就是要把分散、封閉、沉睡在各級政務部門和公共企事業(yè)單位中的信息資源向社會開放。通過再次開發(fā)利用，發(fā)揮其潛在的社會和經(jīng)濟價值。目前，信息資源日益成為重要生產(chǎn)要素和社會財富，信息掌握的多寡，成為國家軟實力和競爭力的重要標志。2011年以來，美國、英國等國家在全球掀起了政府開放數(shù)據(jù)熱潮，至今全球超過65個國家已加入公共信息資源開放的世界性運動，普遍建立了依托互聯(lián)網(wǎng)面向社會提供開放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一網(wǎng)站系統(tǒng)，政務部門和公共機構(gòu)依托數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站實施公共信息資源開放。2014年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進電子政務協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求進一步加快人口、法人單位、空間地理、宏觀經(jīng)濟等國家基礎(chǔ)信息資源庫共建共享，推動其分別在國家電子政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)平臺上部署；促進各地區(qū)各部門可開放的信息資源分別在國家電子政務內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)平臺上普遍共享；研究建設(shè)國家公共信息資源開放平臺，有序推進政府數(shù)據(jù)開放和社會化利用，逐步推動部門信息資源按需共享。因此，穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享，進一步落實好《指導意見》精神，是當前十分重要而又緊迫的任務。

一、穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享的重要性與緊迫性

（一）盤活信息資源，繁榮網(wǎng)絡(luò)文化

從建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國，實現(xiàn)信息內(nèi)容要強的必然要求看：穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享，是實現(xiàn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國目標的重要保障之一，也是我們今后的努力方向。公共信息資源開放共享，有利于破除部門間、行業(yè)間信息壁壘，加速信息流動，提高服務水平；有利于加強網(wǎng)絡(luò)空間健康向上信息內(nèi)容供給，補齊內(nèi)容短板，增強正能量，是實現(xiàn)信息服務豐富全面，網(wǎng)絡(luò)文化繁榮發(fā)展的重要途徑。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，促進信息經(jīng)濟發(fā)展

從發(fā)展信息經(jīng)濟，創(chuàng)造信息服務業(yè)發(fā)展機遇的基本前提看：穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享，將公共信息資源作為全社會重要生產(chǎn)要素和社會財富，充分發(fā)揮信息資源作為重要生產(chǎn)要素的核心作用，能夠有效釋放信息資源特有的可共享、可循環(huán)利用潛能，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的資源結(jié)構(gòu)，促進以物質(zhì)生產(chǎn)、物質(zhì)服務為主的經(jīng)濟發(fā)展模式向以信息生產(chǎn)、信息服務為主的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，形成實力雄厚的信息經(jīng)濟。

（三）優(yōu)化公共信息資源配置，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力

從實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，增強自主創(chuàng)新能力的關(guān)鍵支撐看：建立國家公共信息資源開放共享統(tǒng)一平臺，開展公共信息資源開放利用，促進社會高效便捷的加工、分析和挖掘公共信息資源，發(fā)揮數(shù)據(jù)價值和市場主體優(yōu)勢，促進互聯(lián)網(wǎng)與公共服務融合，優(yōu)化資源配置，第一，可以使社會公眾享受到更公平高效和優(yōu)質(zhì)便捷的服務，推動“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”。第二，可以使企業(yè)能夠充分整合信息資源，增強自主創(chuàng)新能力，形成一批競爭力強大的民族企業(yè)，推動國家掌握新一輪全球科技競爭戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵資源，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，帶動核心技術(shù)自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升信息采集、處理、傳播、利用、安全能力。

二、當前國際領(lǐng)先國家數(shù)據(jù)開放的經(jīng)驗

早在2009年，美國已經(jīng)開始了數(shù)據(jù)開放的進程。近年來，世界領(lǐng)先國家在政府、產(chǎn)業(yè)和社會各界的共同努力下，推動了數(shù)據(jù)開放從無到有、從小到大的健康持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，法律環(huán)境持續(xù)完善，創(chuàng)新能力不斷提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速壯大，網(wǎng)絡(luò)應用日益豐富，網(wǎng)絡(luò)文化繁榮發(fā)展，初步形成了具有一定國際競爭力和影響力的數(shù)據(jù)開放產(chǎn)業(yè)格局。

（一）高度重視信息資源的開放共享與開發(fā)利用，充分釋放公共信息資源蘊含的巨大經(jīng)濟價值和社會效益

1.數(shù)據(jù)開放內(nèi)容逐步做大做強。第一，數(shù)據(jù)開放范圍不斷擴大。圍繞民生，逐步覆蓋了交通、氣象、農(nóng)業(yè)、健康、能源、金融、消費、教育、商務等眾多領(lǐng)域。第二，開放數(shù)據(jù)集數(shù)量不斷上升。截至2015年底，美國開放數(shù)據(jù)集近20萬個，英國、法國、德國、日本、韓國、印度、新加坡2萬以上。第三，開放數(shù)據(jù)主體不斷增多。截至2015年底，美國有40多個州參與了數(shù)據(jù)開放，英國有近30個政府部門和近400個社會機構(gòu)參與。

2.基于開放數(shù)據(jù)的業(yè)務創(chuàng)新帶來新的經(jīng)濟增長點。第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長。2013年，美國在政府管理、醫(yī)療服務、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務領(lǐng)域產(chǎn)生的潛在價值達到2萬億美元。第二，信息服務企業(yè)由小做大。英國一家公司基于開放數(shù)據(jù)創(chuàng)建了在線房產(chǎn)交易平臺，市值達到10億英鎊；美國一家公司基于開放數(shù)據(jù)提供優(yōu)化導航服務，2013年被谷歌以13億美金收購。第三，行業(yè)投資收購活動增加。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2013年上半年在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域共有22筆并購交易，3家公司上市在該領(lǐng)域投入了12.8億美金，127個項目。

3.數(shù)據(jù)開放在社會發(fā)展中的重要作用進一步凸顯。第一，提高了社會公眾生活質(zhì)量。英國開放醫(yī)療質(zhì)量數(shù)據(jù)，為患者就醫(yī)提供幫助；法國開放鐵路數(shù)據(jù)，幫助游客選擇出行路線。第二，以新型模式提升政府部門效能，幫助政府節(jié)約財政支出、改善行政效率，提高公民對公共部門服務管理的滿意度。第三，帶動了信息服務業(yè)就業(yè)。加拿大的“空間地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”項目，一年可創(chuàng)造16000個職位。

（二）完善管理體系，強化財政支持和開發(fā)利用

1.健全法規(guī)體系，完善體制機制。通過修訂法律、出臺政策文件、發(fā)布國家行動計劃和國家戰(zhàn)略等舉措，促進數(shù)據(jù)開放。目前，全球共提交了超過1000項關(guān)于開放政府的承諾。第一，美國、澳大利亞、英國修訂了《信息自由法》。第二，美國先后發(fā)布了《開放和透明的政府》總統(tǒng)備忘錄、《政府信息公開和機器可讀總統(tǒng)行政令》、預算管理辦公室《開放政府指令》和《開放政府數(shù)據(jù)政策》。第三，美國、英國、日本均發(fā)布了數(shù)據(jù)開放的國家行動計劃。

2.加大支持力度，推動數(shù)據(jù)開放進程。加大財政支持力度，保證數(shù)據(jù)開放所必需的經(jīng)費。美國行政管理預算局于2009年底通過了《開放政府的指令》，命令各聯(lián)邦部門必須在45天之內(nèi)至少再開放3項高價值的數(shù)據(jù)；英國要求各部門各自制定并執(zhí)行數(shù)據(jù)開放計劃。

3.規(guī)定數(shù)據(jù)開放的格式，方便數(shù)據(jù)再利用。美國《開放數(shù)據(jù)政策》備忘錄規(guī)定，信息收集和創(chuàng)建信息格式必須支持信息處理和傳播；建立信息系統(tǒng)，支撐互操作和信息接入。

4.加大個人信息保護力度。將減少用戶信息采集作為國際通例，除為提供更好的用戶服務外，不要求用戶注冊。根據(jù)英國1998年《數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定，其數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站有法律義務保護收集的用戶信息。

（三）加強安全管理，構(gòu)建密切配合的監(jiān)管體系

第一，建立規(guī)章制度和標準體系。以信息自由法案、信息處理標準等在內(nèi)的法律框架，保護國家安全信息、個人隱私信息、商業(yè)秘密信息，保證數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性要求。第二，安全保障工作機制有效推進?；窘⒘撕w網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、終端、應用的網(wǎng)絡(luò)安全防護體系，加強網(wǎng)絡(luò)信息安全管理。第三，落實數(shù)據(jù)網(wǎng)站安全管理責任。通過強化網(wǎng)站安全防護管理，加強網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)能力建設(shè)，有效保護了網(wǎng)站和數(shù)據(jù)安全，防范損害網(wǎng)站的行為。

三、推進我國公共信息資源開放共享的思路

（一）我國公共信息資源開放共享面臨的問題

目前，從整體上看，我國已具備統(tǒng)籌推進公共信息資源開放共享的前提條件，上海和北京等地已率先開展先行探索，積累了大量有益經(jīng)驗。與此同時，我國還面臨著4大制約。第一，政策制約。無規(guī)可循，缺乏開放共享與信息安全統(tǒng)籌指導，各地政府或因缺少上位指引而推行力量不夠，或因怕?lián)熑味鴮嵤﹦恿Σ蛔?。第二，觀念與利益制約。各地方和部門已將信息資源作為各自的重要資產(chǎn)，但尚未形成公共信息資源開放共享的服務觀念，一些部門和單位存在著本位主義，重取輕予。第三，技術(shù)制約。網(wǎng)站需新建，滿足上傳更新、查找下載、大量用戶同時在線。第四，基礎(chǔ)制約。部分基層、貧困地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，信息資源數(shù)字化不足，數(shù)字化信息更新不及時，信息分散存儲，且處于無序狀態(tài)。即是說，我國現(xiàn)有政策尚不能適應公共信息資源開放共享的新需要，有利于創(chuàng)新應用開放數(shù)據(jù)的環(huán)境尚未形成，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量有待提升，技術(shù)標準體系和安全管理制度亟須健全。

（二）穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享的策略

1.提高認識，統(tǒng)一思路。既要高度重視公共信息資源開放共享的核心問題，又要充分認識公共信息資源開放共享的基本屬性。第一，堅持開放共享與保障安全相協(xié)調(diào)，趨利避害、科學發(fā)展，統(tǒng)籌解決好網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略問題，確保開放與安全協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。第二，堅持政府引導與社會參與相促進，鼓勵社會化信息再利用，更多釋放市場活力，更好地服務人民群眾，穩(wěn)步推進公共信息資源開放共享。第三，堅持深化應用與發(fā)展產(chǎn)業(yè)兩手抓，著力建立信息資源的資產(chǎn)化管理、社會化應用和市場化開發(fā)的制度環(huán)境。第四，開放共享的主體是：政務部門和公共服務企事業(yè)單位；開放共享的對象是：企業(yè)、科研機構(gòu)、政務部門和社會公眾；開放共享的形式是：通過集中的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站開放原始、初級、可機讀、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集，允許公眾和企業(yè)再利用開放數(shù)據(jù)。

2.制定公共信息資源開放共享政策。我國公共信息資源開放共享政策應包括以下內(nèi)容：第一，開放共享和保障安全相協(xié)調(diào)，政府主導和社會參與相促進，深化應用，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第二，以政務部門、承擔公共事務職能的市政公用企事業(yè)單位、公共服務事業(yè)單位和經(jīng)政府部門授權(quán)實施公共服務的企業(yè)單位作為開放主體。第三，規(guī)范編制開放共享目錄，依照目錄穩(wěn)步實施開放共享。第四，建立統(tǒng)一服務渠道，規(guī)范發(fā)布管理。第五，營造全社會深度應用氛圍，建立公眾互動參與機制，支持公共信息資源再利用，同時推動政務部門深度應用。第六，提升數(shù)據(jù)安全保障能力，加強再利用安全管理，健全安全管理制度。

3.推進數(shù)據(jù)開放，研究構(gòu)建公共信息資源開放共享平臺。目前，世界推進數(shù)據(jù)開放的重要載體是數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。從網(wǎng)站形式上看：一是版面簡潔。二是專欄鮮明。三是域名中含有數(shù)據(jù)（data）和政府（gov）字樣，契合主旨。為此，開放網(wǎng)站應體現(xiàn)透明、合作、參與精神理念，具備方便用戶再利用（檢索、下載）的基礎(chǔ)功能，應提供豐富的開發(fā)工具和技術(shù)服務。公共信息資源開放共享平臺建議實行國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)門戶和國家——省兩級系統(tǒng)部署。

4.建立數(shù)據(jù)需求互動機制。以制定和完善目錄、形成清單為過程和手段，建立起公眾、企業(yè)和數(shù)據(jù)開放部門之間的信息互動渠道，將數(shù)據(jù)開放需求傳遞到數(shù)據(jù)開放部門，通過不斷地、滾動地響應用戶需求，擴大數(shù)據(jù)開放范圍，形成數(shù)據(jù)開放調(diào)整、動態(tài)、良好的開放機制。

5.研究建立標準體系。我國政府及公共事業(yè)部門采集和管理的公共信息資源具有種類繁多、數(shù)據(jù)類型各異，體積大、增速高、價值大、部門壟斷等特點。在進行信息資源開放共享時，需要對其進行規(guī)范化、標準化、信息化、數(shù)字化等基礎(chǔ)性工作。只有建立開放共享標準體系，才能按照標準要求，加強管理；才能在遵循法律的基礎(chǔ)上，進一步清晰劃定參與主體的權(quán)利義務關(guān)系，維護各類主體的合法權(quán)益；才能形成建立長效機制，對編制數(shù)據(jù)開放目錄、建立運維開放共享網(wǎng)站系統(tǒng)等方面做出科學指引。

6.適時開展評估。開展評估工作是考察現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗、進一步推進我國公共信息資源開放共享的重要環(huán)節(jié)。要做到以評估促進建設(shè)、以評估促進開放、以評估促進利用、以評估促進發(fā)展。

責任編輯：劉建文

G255

A

1671-2994（2016）06-0158-03

2016-05-13

石友康（1965-），男，江西上饒人，中國信息通信研究院技術(shù)與標準研究所副所長，教授級高工。研究方向：電子政務技術(shù)與標準。

*本文系2016年國家行政學院科研項目《網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的國家戰(zhàn)略研究》（16ZBXM004）的階段性成果。