實現(xiàn)程序正義之我見

文/季衛(wèi)東

實現(xiàn)程序正義之我見

文/季衛(wèi)東

程序正義被視為“看得見的正義”。這源于一句人所共知的法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”。所謂“看得見的正義”，實質(zhì)上就是拒絕暗箱操作，要使法官的心證過程可以在一定程度上可視化，以便追蹤監(jiān)控或者復(fù)盤問責(zé)。主要體現(xiàn)為加強當(dāng)事人抗辯和論證活動，以確保裁判過程的公平、正當(dāng)、合理。程序正義原則重視法律的目的，但更重視實現(xiàn)目的之手段是否穩(wěn)妥；重視辦案的結(jié)果，但更重視形成結(jié)果之過程是否經(jīng)得起檢驗。

怎樣在當(dāng)今中國堅持程序正義原則，這是一個很有挑戰(zhàn)性的難題，需要找一個在中國能夠普遍接受、穩(wěn)健、有共識的方式來推進，也就是要考慮出一個既符合理想，又符合國情的機制設(shè)計。我曾經(jīng)提出了“三審制”的主張。有些人沒有細讀我的文章就產(chǎn)生了誤解，把這個“三審制”與訴訟上的三審制混為一談。其實，我說的“三審制”具有完全不同的意思。我認為，這樣的“三審制”就是在中國實現(xiàn)程序正義的現(xiàn)實可行的方式。

第一個“審”是指預(yù)算審議。這是我國立法機關(guān)、人民代表大會制度改革和政治生活有序民主化的一條最重要的路徑。就是說，我們要有步驟地把各級人大轉(zhuǎn)化成財稅民主的論壇。首先，我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這個層次上全面推廣的話，是沒有任何制度上的障礙的，既符合中央的利益，也符合地方的利益，更符合老百姓的利益。問題只是我們在什么時候、以什么方式逐漸擴大到省、市、自治區(qū)乃至全國層面上。最重要的是，預(yù)算審議沒有把政治的對抗軸設(shè)在敏感的政治問題上，不會涉及到其他非常容易引起情緒化反應(yīng)的問題，而是民生問題。它使得政治改革與經(jīng)濟改革無縫對接。經(jīng)濟改革的成果是做大了中國的餡餅，下一步的政治改革，就是如何分勻這張餡餅。分餡餅的工作就是中國今后政治改革的核心任務(wù)，而預(yù)算審議的宗旨就是如何把這張餡餅分得更好、分得皆大歡喜，此時此刻特別需要強調(diào)程序正義原則，否則就會分配不公。

如果把預(yù)算審議作為政治改革的主軸，將有利于推進人大代表的專業(yè)化，因為看懂各種數(shù)字報表和計算結(jié)果，需要專業(yè)知識和洞察力；也有利于群眾的參與，因為財政預(yù)算牽涉到老百姓的切身利益。在不同利益的權(quán)衡中，進行選擇、決定，有利于培養(yǎng)公民的政治商談能力。當(dāng)預(yù)算審議一旦產(chǎn)生實質(zhì)性效應(yīng)，公民就會更關(guān)注人大的活動，更重視討論和決定的結(jié)果，更進一步追問誰真正代表納稅人的利益、誰真正代表我的訴求之類的問題，這就會促進選舉制度改革。也就是說，公民會對法定權(quán)利更較真。一旦較真，制度邏輯的連鎖反應(yīng)就會出現(xiàn)，政治改革就會波瀾不驚地逐步推進。

第二個“審”是指問責(zé)審計，涉及行政權(quán)的重新定位。20世紀(jì)80年代，在中國經(jīng)濟學(xué)界最風(fēng)行的是匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈提出來的“企業(yè)預(yù)算制約軟化理論”，認為在政府的父愛主義氛圍里，無論經(jīng)營得好壞，政府都會兜底，都會在困難時伸出援手，所以企業(yè)效率無法提高。當(dāng)時，經(jīng)濟改革的基本思路就是加強企業(yè)的預(yù)算制約，讓經(jīng)營者感受到經(jīng)營失敗的風(fēng)險、工人失業(yè)的壓力、倒閉清算的責(zé)任，以提高效率。破產(chǎn)制度的導(dǎo)入，引起那么廣泛的關(guān)注，和預(yù)算制約的剛性化主張有關(guān)系。其實，中國預(yù)算制約的軟化，不僅可以在企業(yè)中看到，也可以在政府中看到。地方政府之所以敢盲目上大工程，是因為它知道出事之后中央政府會埋單、會救濟。這種對中央幫忙收尾的期待，造成了極大的浪費，使地方政府的經(jīng)濟決策和管理失去合理性和效率。

為此，我們需要通過問責(zé)審計的方式來防止行政的預(yù)算制約軟化，通過財務(wù)報表等技術(shù)性手段的法制化來限制行政權(quán)力。這種行政改革是波瀾不驚的，是溫水煮青蛙，不會引起強烈的反彈，但實際上很有力量、很有長效。更重要的是，我們要達到的目的不是簡單的限制行政權(quán)力，因為大變局和打破既得利益格局的徹底改革要求比較強大、有效的權(quán)力。問責(zé)審計的好處是既可以限制行政權(quán)力，又可以提高行政效率。通過問責(zé)審計，可以把政治鑲嵌到行政中，再把行政鑲嵌到財政中，把對政策目標(biāo)的命令式調(diào)整轉(zhuǎn)變成間接的調(diào)節(jié)或者財稅資源的分配。這樣一來，政治資源和行政權(quán)力就都變成可計算的了。既然它是可計算的，那它就可問責(zé)、可預(yù)測。從這個意義上來說，問責(zé)審計這項改革是非常重要的。特別是目前我們面臨地方政府債務(wù)危機，不弄清資產(chǎn)負債表就無法作出正確的判斷，進而采取對癥的舉措。所以，清理地方債是一項緊迫的任務(wù)。要完成這項任務(wù)，必須以審計為抓手。通過審計來問責(zé)，就能有效地推動行政改革，精簡機構(gòu)、裁減冗員、懲治腐敗、清除浪費等一系列動作都會更加有的放矢。

還有一點，問責(zé)審計如果和預(yù)算審議互補、互動，就更有效果了。在這里，對行政部門的問責(zé)審計，使得人大代表的預(yù)算審議更有抓手，有的放矢，有具體的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。反過來，人大代表的預(yù)算審議，又使得對政府的問責(zé)審計變得更有壓力、更有效力。這兩者是互補、互動的，而這種互補、互動的舞臺就在人民代表大會。由此，人民代表大會的功能得以強化；將預(yù)算審議和問責(zé)審計結(jié)合起來，會形成一種基于信息和數(shù)據(jù)的統(tǒng)治，使得治理方式更合理、更合法。

第三個“審”是指司法審查。通過司法審查，可以實現(xiàn)法律的一元化，保證法治的統(tǒng)一性、正當(dāng)性。通過司法審查，可以加強審判權(quán)，可以在法院激活憲法，激活公民依法維權(quán)的行為，可以樹立法治的權(quán)威。司法審查還有一個重要的功能，就是把我們的法律體系變成可以預(yù)測、可以計算的。也就是說，通過法律概念的計算，使不同利益的權(quán)衡成為可能。沒有司法審查，微觀層面的具體的違法、違憲行為就無法發(fā)現(xiàn)和糾正，法律體系的內(nèi)在矛盾就無法化解，因此就會產(chǎn)生混沌現(xiàn)象。司法審議的結(jié)果，使法律規(guī)范之間的邏輯關(guān)系變得嚴(yán)密、清晰，法律推理就可以做到一環(huán)扣一環(huán)。所以，司法審查對中國的法制改革也是非常重要的。但在這里，我們會碰到一個很大的障礙。因為司法審查制度的有效運作是需要前提條件的，對整個法律系統(tǒng)的信任，對法官的信任，這兩點缺一不可，但目前這樣的前提條件還不完全具備。當(dāng)然，這個問題也不是無法解決的，只要我們認識到了，并且希望解決。

此外，由于程序正義最典型的表現(xiàn)在司法制度之中，所以司法改革就是落實現(xiàn)代法治構(gòu)想和程序正義的關(guān)鍵。中國既有司法體制最根本的問題是什么呢？答案是審判沒有獨立。當(dāng)然，我們談審判獨立、司法獨立的時候，總是碰到一些很敏感的問題：向誰要獨立？獨立了干什么？還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？還有，既然司法腐敗這么嚴(yán)重，還能讓司法獨立嗎？獨立了豈不是更容易腐敗？其實，這些也是很多普通民眾抱有的疑問。別的不多說，就說對司法的問責(zé)吧，即使從對冤假錯案追究責(zé)任的角度來看司法改革，也繞不開司法獨立的意義。因為審判不獨立，審判主體就必然多層多樣化，結(jié)果究竟是誰作的決定、根據(jù)什么作的決定，就會變得曖昧不清。也就是說，司法獨立了，司法責(zé)任的所在也就清楚了，問責(zé)也就容易了。反過來，司法不獨立，司法的責(zé)任也就無法弄清楚，渾水摸魚、逃避責(zé)任的機會也就層出不窮，司法腐敗隨之蔓延而無從防止。這幾年，有很多冤假錯案被發(fā)現(xiàn)了，但糾正起來都困難重重，人們覺得不可思議。其實，就是因為責(zé)任主體不清楚，無法問責(zé)。

司法改革看起來很難，但與政治體制改革比起來，司法改革還是相對容易的。司法改革千頭萬緒，到底抓什么，才能立竿見影？司法腐敗似乎成了不敢承認司法獨立的主要理由之一。其實，正因為司法不獨立，所以司法公正很難有保障，這是我們面臨的最大困境。

那么，怎樣才能在承認司法獨立的同時防止司法腐敗呢？其實，有一個措施是低成本、高收益的，但我們沒有做，或者做得很不夠。這就是加強判決的理由說明，并讓所有的判例都公開。判例公開是無從拒絕的，這項工作基本上不需要花什么錢。但這件事一旦做成，就使得司法腐敗的余地大幅度縮小，而司法監(jiān)督的成本會大幅度下降。判例公開之后，誰都可以監(jiān)督。從理論上講，有十三億雙眼睛不斷審視判決內(nèi)容，看過了以后還可以回放，可以反復(fù)推敲。不僅本案當(dāng)事人和律師，而且其他律師以及法學(xué)研究者都會對判決進行研究、批評以及詮釋。于是，根本不需要再設(shè)那些疊床架屋的監(jiān)督機構(gòu)了。在其他法治國家，司法權(quán)之所以被認為是最不容易腐敗的權(quán)力，除了其他制度條件外，判例公開也是非常關(guān)鍵的一招。

另外，還有一個重要措施，就是加強律師在審判中的作用，鼓勵行家里手在事實認定和法律推理上挑刺。律師在雞蛋里挑骨頭是有些讓人煩，甚至可能讓檢察官和法官很丟面子。但正因為有律師老在那兒挑毛病，在法庭技術(shù)上跟你較真兒，所以你不太容易犯錯誤。打個比喻說，檢察院、法院在辦案時要習(xí)慣并且善于進行“跨欄賽跑”，而不要總想乘坐暢通無阻的“兒童滑梯”。有能干的律師不斷提出反駁和抗辯，必然產(chǎn)生更能干的檢察官和法官不斷進行適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)、判斷以及選擇。如果判決到了律師挑不出毛病時才宣布，那這個判決就真正具有了權(quán)威性。所謂辦成鐵案，就是跨越律師設(shè)置的各種合理的障礙，讓律師也服氣?？繅褐坡蓭焷黼S心所欲地辦案，結(jié)果必然是紕漏百出。

總之，推進的重點，一個是判例公開，另一個是律師較真兒，有了這兩條，司法改革何愁不能推進？程序正義又何愁不能實現(xiàn)？

（本文作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院院長）