中國社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)：動力、挑戰(zhàn)與對策

董克用 張 棟

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872

·社會辦醫(yī)·

中國社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)：動力、挑戰(zhàn)與對策

董克用*張 棟

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872

開展社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)是堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)、實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重要途徑。在一系列政策支持下，目前中國社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)取得了一系列成效。但由于公立醫(yī)院的絕對主導(dǎo)地位，社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)在準入門檻、發(fā)展空間以及政策執(zhí)行等方面仍然存在諸多限制。必須充分認清鼓勵社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的意義，通過落實政策優(yōu)惠、完善監(jiān)督機制、探索多點執(zhí)業(yè)、優(yōu)化資源配置等方式，保障社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展能力、人才建設(shè)和發(fā)展空間，推動社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的健康發(fā)展。

社會辦醫(yī)； 非營利； 動力； 挑戰(zhàn)； 對策

近幾十年來，美國、歐洲以及亞洲一些國家和地區(qū)掀起了一場以醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革為主要內(nèi)容，利用社會力量發(fā)展醫(yī)療機構(gòu)，實現(xiàn)多元辦醫(yī)的改革浪潮。[1]這些改革的基本原則是充分發(fā)揮市場機制在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的作用，引入競爭機制，從而激發(fā)公立醫(yī)院活力，促進公共服務(wù)公私合作伙伴關(guān)系的形成，實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)多樣化和多層次供給，從而提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平性和效率。

隨著我國新一輪醫(yī)改的啟動，醫(yī)療市場的開放性明顯提高，大量社會力量參與到醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)。近年來，各相關(guān)部門出臺了一系列鼓勵社會辦醫(yī)的政策措施，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號)和國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部等《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的意見》(國辦發(fā)〔2010〕58號)等系列文件都對社會力量辦醫(yī)做了具體規(guī)定，并明確要求制定和完善鼓勵引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的實施細則和配套文件，消除阻礙非公立醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的政策障礙。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確提出“鼓勵社會辦醫(yī)，優(yōu)先支持舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)”，從公共政策的角度明確了社會辦醫(yī)的方向是優(yōu)先舉辦非營利醫(yī)療機構(gòu)，這是符合公共事業(yè)發(fā)展目標的。在一系列政策文件的支持和推動下，社會力量辦醫(yī)取得了較快發(fā)展，但是，由于公立醫(yī)院在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場中占絕對主導(dǎo)地位，社會辦醫(yī)仍存在“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”等一系列問題，社會辦醫(yī)療機構(gòu)的平等競爭機制尚未建立，其作用也遠未體現(xiàn)出來。

本文在探討社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)必要性的基礎(chǔ)上，進一步研究分析當前我國社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)所面臨的挑戰(zhàn)，探討如何破除社會辦醫(yī)的阻力，明確社會辦醫(yī)的形式及一系列配套措施，在進行政策研究的基礎(chǔ)上，充分借鑒國際經(jīng)驗，構(gòu)建適合我國國情的社會辦醫(yī)制度體系。

1 社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的必要性及動力

1.1 必要性

吸引社會力量進入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，引入市場機制對于減輕政府負擔、形成良好的醫(yī)療服務(wù)競爭環(huán)境具有重要意義，而發(fā)展非營利醫(yī)療機構(gòu)則是社會辦醫(yī)的優(yōu)先選擇和主體方向。這是由于：一方面，堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標決定了非營利性醫(yī)療機構(gòu)的主體地位，在這方面要以政府為主導(dǎo)，同時也要廣泛動員社會參與；另一方面，營利性醫(yī)療機構(gòu)往往會以利潤最大化為目標，對普通患者特別是貧困患者醫(yī)療服務(wù)的獲取產(chǎn)生不利影響，并且營利性醫(yī)療機構(gòu)還可能利用醫(yī)療服務(wù)存在的信息不對稱謀取暴利，也會損害患者的利益，而非營利醫(yī)療機構(gòu)則可以較好地避免這些逐利行為，從而更好地保障患者的利益；此外，根據(jù)國際經(jīng)驗，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的民辦機構(gòu)一般都以非營利的形態(tài)存在，例如美國的醫(yī)院以私立醫(yī)院為主體，公立醫(yī)院的數(shù)量極其有限，而私立醫(yī)院中大多數(shù)為非營利性(non-profit)，占美國醫(yī)院總數(shù)的85%[2]，同樣，日本的私立醫(yī)療機構(gòu)也占整個醫(yī)療衛(wèi)生體系的主體，其主要原則也是非營利。在公立醫(yī)院要回歸公益性以及鼓勵社會辦醫(yī)的背景下，也需要進一步明確社會辦醫(yī)公益性的重要作用，而公益性的實質(zhì)就是非營利的運行機制。必須保證公立或社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的主導(dǎo)地位，才可能有效制約醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的非道德行為，從而保障人人享有基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

1.2 動力

近年來，由于我國公立醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)供給與廣大居民醫(yī)療服務(wù)需求之間存在矛盾以及公立醫(yī)院體制下巨大的財政負擔，政府出臺了一系列政策和優(yōu)惠措施鼓勵社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)，使得社會辦醫(yī)有其發(fā)展空間和可行性。與此同時，社會力量舉辦非營利醫(yī)療機構(gòu)有其自身的動力。首先，企業(yè)或個人通過非營利醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)樹立了良好的社會公益形象，投資人可以贏得社會尊重并因此形成品牌效應(yīng)和強大的社會資本，在其資本投入的其他領(lǐng)域可獲得相應(yīng)補償。[3]第二，企業(yè)還可以向集團化發(fā)展，在舉辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的同時，發(fā)展相關(guān)的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，從而獲得相應(yīng)的收益。第三，履行社會責任是許多企業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容，政府通過稅收優(yōu)惠支持企業(yè)舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)是企業(yè)履行社會責任的重要動力。因此，社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)在政策優(yōu)惠和社會力量自身考量的基礎(chǔ)上有著相應(yīng)的發(fā)展動力。

2 我國社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)面臨的問題與挑戰(zhàn)

2.1 非營利界定不清：實際運行難以辨別

第一，何為非營利在政策和實際運行中并不明晰。根據(jù)《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》的定義，非營利醫(yī)療機構(gòu)一般是指為社會公眾利益服務(wù)而設(shè)立運營的醫(yī)療機構(gòu)，不以營利為目的，其收入用于彌補醫(yī)療服務(wù)成本。但在實際發(fā)展過程中，無論是政策細節(jié)還是具體執(zhí)行，都沒有對非營利醫(yī)療機構(gòu)進行具體的界定，其與營利性醫(yī)療機構(gòu)的顯著差別只是非營利性醫(yī)療機構(gòu)需要在民政部門注冊，而營利性醫(yī)療機構(gòu)在工商部門注冊，而對于非營利性醫(yī)療機構(gòu)運營過程中如盈余分配、收支用途、財政補貼等方面的具體界定不明確，從而導(dǎo)致非營利醫(yī)療機構(gòu)在實際運行過程中難以發(fā)揮其有效作用。

第二，非營利性醫(yī)療機構(gòu)的非營利性質(zhì)無法保證。非營利醫(yī)療機構(gòu)的本質(zhì)是不以營利為目的、為社會公眾提供多元化的醫(yī)療服務(wù)，根據(jù)國家關(guān)于醫(yī)療機構(gòu)分類管理的規(guī)定，非營利性醫(yī)療機構(gòu)必須滿足社會公益性和剩余非分配性兩個基本條件。[4]但由于目前我國非營利性醫(yī)療機構(gòu)的政策界定不明晰、監(jiān)管機制不健全等因素的存在，非營利醫(yī)療機構(gòu)依然存在相應(yīng)的營利性行為。一方面，非營利性醫(yī)療機構(gòu)可能在經(jīng)營過程中通過誘導(dǎo)需求、違反醫(yī)療服務(wù)價格政策和選擇性醫(yī)療服務(wù)等方式，在經(jīng)營過程中獲利，違背其本該具備的公益性原則；另一方面，非營利醫(yī)療機構(gòu)并非不能有盈余，這些盈余本應(yīng)用于醫(yī)療機構(gòu)再生產(chǎn)，但由于目前的政策標準不確定以及監(jiān)管不力，許多非營利性醫(yī)療機構(gòu)出資人或管理者將醫(yī)院的經(jīng)營收入用于分紅或變相分紅，這就違背了非營利醫(yī)療機構(gòu)的非營利原則。因此，如何保證非營利醫(yī)療機構(gòu)的非營利性質(zhì)是當前規(guī)范非營利醫(yī)療機構(gòu)的重要內(nèi)容。

2.2 所有者權(quán)責不明：責任邊界不確定

一方面，非營利醫(yī)療機構(gòu)利益相關(guān)者角色尚未界定。社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)一般是由社會出資興辦，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而一般來講，醫(yī)院的所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)及相聯(lián)系的權(quán)責界定是否清晰，影響到醫(yī)院的管理體制和運行機制，進而影響到管理行為和醫(yī)療行為。[5]我國目前社會辦醫(yī)政策中沒有明確提出產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問題，產(chǎn)權(quán)不明將帶來權(quán)責不明、承擔責任和獲得收益的主體不明等問題。[6]這就不能保證社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的非營利性和公益性，因為只要醫(yī)院有獨立的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)，組織具備收益分配權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，就意味著投資者可以通過分配收益或出售資產(chǎn)而獲益，目前我國大多數(shù)民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的董事會由投資方構(gòu)成，很多醫(yī)院并沒有正式的監(jiān)事會，缺乏內(nèi)部監(jiān)督，醫(yī)院董事會即出資方享有醫(yī)院資產(chǎn)的所有權(quán)和處置權(quán)，往往缺乏對決策失誤、經(jīng)營管理失控的有效監(jiān)督，難以從制度上保障非營利醫(yī)療機構(gòu)的良性運行。因此，目前我國非營利醫(yī)療機構(gòu)由于利益相關(guān)者之間的監(jiān)督機制并未形成，各自的角色界定尚不清楚，導(dǎo)致我國非營利醫(yī)療機構(gòu)存在一系列的問題。

另一方面，非營利醫(yī)療機構(gòu)盈余處置問題存在隱憂。從非營利醫(yī)療機構(gòu)的界定上來看，非營利醫(yī)療機構(gòu)的盈余只能用于自身發(fā)展，不能用于分紅，但對于非營利組織投入人是否可享有合理回報，目前政策中并沒有明確說明，而各地區(qū)之間的政策規(guī)定也存在較大差異。正是由于政策模糊以及監(jiān)管機制不到位，目前我國非營利性醫(yī)療機構(gòu)出資人或醫(yī)療機構(gòu)管理者存在將經(jīng)營收入通過發(fā)放高額獎金和福利等方式進行變相分紅的現(xiàn)象，這違背了非營利醫(yī)療機構(gòu)將盈余用于自身發(fā)展和公益事業(yè)的初衷，違背了其非營利的性質(zhì)。

2.3 準入門檻陷阱：“玻璃門”、“彈簧門”

盡管近年來國家通過一系列的政策措施鼓勵社會力量開辦醫(yī)療機構(gòu)，而且諸多的社會力量也有著強大的動力參與醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，以此承擔社會責任并直接或間接獲得強大的社會資本。然而，目前社會力量進入醫(yī)療領(lǐng)域，仍須面對各種嚴苛的審核和行政監(jiān)管，同時，受到現(xiàn)行投資制度的影響，社會資本投資醫(yī)療行業(yè)存在門檻過高、審批程序繁多、審批耗時過長等問題，此外，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃對社會辦醫(yī)的預(yù)留空間不足；衛(wèi)生部門對非公立醫(yī)院的大型醫(yī)療設(shè)備購置設(shè)立了更為嚴格的審批制度；非公立醫(yī)院融資政策約束等都在很大程度上增加了社會力量舉辦醫(yī)療機構(gòu)的進入成本和運營成本，從而令社會力量知難而退，直接導(dǎo)致了社會資本辦醫(yī)發(fā)展道路不暢的情形，這成為擋在社會辦醫(yī)面前的“玻璃門”。與此同時，從目前的政策來看，國家鼓勵和引導(dǎo)大量社會力量進入醫(yī)療領(lǐng)域，優(yōu)先鼓勵社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)，但由于醫(yī)療人才流動機制、醫(yī)保定點政策、監(jiān)管制度等政策落實不到位，導(dǎo)致社會力量辦理的醫(yī)療機構(gòu)面臨著巨大的發(fā)展困境，使得其不得不在這一系列非市場因素干擾下被迫退出來，形成影響社會辦醫(yī)的“彈簧門”。

2.4 體制機制瓶頸：配套政策不完善

第一，政策銜接不暢。目前由于社會力量辦醫(yī)相關(guān)政策之間的銜接不暢，部分政策之間甚至相互矛盾，嚴重制約了社會力量辦醫(yī)的發(fā)展。在機構(gòu)審批方面，許多地方社會辦醫(yī)申請醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證需要先獲得用地批準，而申請衛(wèi)生用地則需要先獲得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，導(dǎo)致存在“循環(huán)審批”的情況[7]；在價格政策方面，盡管國家已經(jīng)放開非公立醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)價格，但醫(yī)保支付要求“嚴格執(zhí)行國家、省(自治區(qū)、直轄市)物價部門規(guī)定的醫(yī)療服務(wù)和藥品的價格政策”，這使得非公立醫(yī)療機構(gòu)自主定價成為一紙空文；在醫(yī)保政策方面，雖然國家政策明確要求“各地不得將投資主體性質(zhì)作為醫(yī)療機構(gòu)申請成為醫(yī)保定點機構(gòu)的審核條件”，但一些市、縣對“營利性”醫(yī)院不給予醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合定點醫(yī)院資格等。

第二，社會力量動力不足。盡管國家出臺了各項政策鼓勵社會辦醫(yī)，但社會力量的動力依然不足。一方面，政府給社會辦醫(yī)提出的一系列優(yōu)惠政策落實不到位，影響了社會力量參與醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)的積極性；另一方面，社會力量舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的優(yōu)惠政策與政府舉辦的非營利性機構(gòu)差異較大，由于投資主體不同，接受的投入來源也不同，前者不享受財政補助，后者接受同級政府的補助，加之公立醫(yī)院長期積累的公信力和需求量，使得社會辦醫(yī)很難與之抗衡。因此，現(xiàn)有的政策優(yōu)惠和實施力度遠遠不夠，也導(dǎo)致一些民營企業(yè)家還處于觀望狀態(tài)，不敢盲目投資。[7]

第三，人才引進和培養(yǎng)機制缺乏。人才匱乏是我國社會辦醫(yī)療機構(gòu)長期面臨困境的重要原因之一，雖然在新醫(yī)改之后社會辦醫(yī)無論是從機構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)上都呈現(xiàn)出增長趨勢，但其衛(wèi)生人員基本保持不變，醫(yī)生人數(shù)占比甚至略微下降。[8]現(xiàn)階段我國的醫(yī)療人才特別是高層次醫(yī)療人才大都集中在大型公立醫(yī)院，社會辦醫(yī)療機構(gòu)的人才發(fā)展依然面臨著諸多瓶頸。一方面，現(xiàn)有制度不利于醫(yī)療人才向社會辦醫(yī)療機構(gòu)流動，盡管在政策上國家鼓勵醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)，但實際操作起來還面臨著現(xiàn)實困境，醫(yī)師申請多點執(zhí)業(yè)時需要工作單位批準，而公立醫(yī)院掌握著人財物等多方面的優(yōu)勢，出于自身利益考慮會設(shè)置不同障礙限制醫(yī)務(wù)人員自由流動；另一方面，社會辦醫(yī)療機構(gòu)缺乏人才培養(yǎng)的長效機制，不僅資金有限，而且同公立醫(yī)院相比缺乏財政與科研項目支持，難以培養(yǎng)出自己的衛(wèi)生人才。[9]

2.5 政策執(zhí)行障礙：發(fā)展機會受阻

首先，辦醫(yī)空間大大受到限制。近年來國家為鼓勵社會力量參與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，連續(xù)出臺多項政策措施控制公立醫(yī)院的數(shù)量和規(guī)模，將社會辦醫(yī)療機構(gòu)統(tǒng)一納入規(guī)劃并給予合理的發(fā)展空間，要在調(diào)整和新增醫(yī)療衛(wèi)生資源時優(yōu)先考慮由社會資本舉辦等，使得社會力量辦醫(yī)有所發(fā)展，但實際上受到公立醫(yī)院的“擠出效應(yīng)”等因素的影響，社會辦醫(yī)發(fā)展空間極其有限。一方面，我國各地公立醫(yī)療機構(gòu)特別是城市大醫(yī)院仍普遍進行規(guī)模擴張，且其服務(wù)領(lǐng)域涵蓋了基本和高端醫(yī)療服務(wù)，社會力量辦醫(yī)的發(fā)展空間十分有限；另一方面，各地區(qū)衛(wèi)生規(guī)劃為非公立醫(yī)院預(yù)留發(fā)展空間的同時并沒有完善相應(yīng)的配套措施，使得社會力量對非公立醫(yī)院發(fā)展空間難以充分利用。

其次，優(yōu)惠政策落實不到位。在政策規(guī)定方面，國家相關(guān)的政策措施明確規(guī)定社會辦醫(yī)在醫(yī)保定點、土地使用、政府購買服務(wù)、學(xué)術(shù)地位、技術(shù)準入、融資政策和技術(shù)職稱評審等方面享受與公立醫(yī)療機構(gòu)同等待遇，但由于缺乏對相應(yīng)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，在實際落實過程中還存在諸多的問題，社會辦醫(yī)療機構(gòu)及其人員很難獲得，主要表現(xiàn)在醫(yī)保定點難、用地政策在基層政府落實難、享受與公立醫(yī)院相同的融資政策難、科研課題申請立項難等方面。[10]

第三，與公立醫(yī)院競爭機會不平等?，F(xiàn)有的政策是鼓勵社會辦醫(yī)院同公立醫(yī)院形成有效的競爭，但實際上社會辦醫(yī)院由于人才、設(shè)備等方面的限制，無法與公立醫(yī)院形成競爭格局，很大程度上是由于二者競爭機會不平等。在待遇方面，公立醫(yī)院享受土地劃撥、基本建設(shè)、設(shè)備購置、人員支出以及政策性虧損等方面的財政補助，而社會辦醫(yī)療機構(gòu)則享受不到這一待遇，同時由于社會辦醫(yī)療機構(gòu)的職工不具備事業(yè)單位身份，在社會保障待遇方面也與公立醫(yī)院職工存在巨大差距；在醫(yī)保政策方面，雖然政策規(guī)定非公立醫(yī)療機構(gòu)享有自主定價權(quán)，但在全民醫(yī)保的背景下，非公立醫(yī)療機構(gòu)不但不能享受政府補助，基本醫(yī)療服務(wù)還不得不執(zhí)行與公共醫(yī)療機構(gòu)相同的價格，而這一價格是按照公立醫(yī)療機構(gòu)扣除財政補助和藥品差價收入后的成本制定，因此非公立醫(yī)療機構(gòu)的基本醫(yī)療服務(wù)收費難以彌補成本，明顯處于競爭的劣勢地位；在發(fā)展機會方面，由于醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的限制較多，高水平的醫(yī)療技術(shù)人員很難進入到社會辦醫(yī)療機構(gòu)，同時，科研教學(xué)重點均系公立醫(yī)院，民營醫(yī)院爭取到的項目數(shù)量少且層級低，從而更加限制了社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展機會。

3 我國發(fā)展社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的政策建議

3.1 健全醫(yī)療服務(wù)體系，認清鼓勵社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)意義

發(fā)展社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)就必須首先認清鼓勵其發(fā)展的意義?？床‰y、看病貴是我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重要動因，其成因主要是醫(yī)療資源供給不足、配置不合理。解決看病難、看病貴的問題，不僅需要充分發(fā)揮公立醫(yī)院的作用，還需要鼓勵社會力量參與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)，形成多元化的辦醫(yī)體制。一方面，發(fā)展社會辦醫(yī)可以有效拓展醫(yī)療衛(wèi)生資源，增加醫(yī)療服務(wù)供給；另一方面，社會辦醫(yī)作為公立醫(yī)院的補充，由此形成的多元化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可以滿足廣大群眾不同層次的醫(yī)療需求；同時，發(fā)展社會辦醫(yī)，形成與公立醫(yī)院競爭的機制，可以倒逼公立醫(yī)院改革，從而提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的運作效率。社會辦醫(yī)包括營利性和非營利性醫(yī)療機構(gòu)，目前我國政府主要政策導(dǎo)向是鼓勵社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。社會辦營利性機構(gòu)的趨利行為往往會在選址和業(yè)務(wù)服務(wù)等方面表現(xiàn)出來，而社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)更可能以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源配置需求為導(dǎo)向，可以有效配置有限的公共資源，促進公立和私立醫(yī)療機構(gòu)的競爭，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和效率，從而更好地滿足醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。因此各級政府應(yīng)重視社會辦醫(yī)發(fā)展，特別是要認清鼓勵社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)意義，出臺實質(zhì)性的鼓勵和扶持政策，推動社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)平穩(wěn)健康發(fā)展。

3.2 落實政策優(yōu)惠，提高社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展能力

要更好地吸引社會力量舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)，就必須創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，制定和落實好相關(guān)的優(yōu)惠措施，只有啟動相應(yīng)的優(yōu)惠政策，才能夠讓社會力量有信心、有動力參與非營利醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)。一方面，社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)作為公益性、社會性的組織，需要有規(guī)范化、透明化和安全化的發(fā)展環(huán)境，才能安心投資于社會公益事業(yè)；另一方面，社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展也離不開政府相關(guān)政策的支持，落實社會資本舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)按國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的規(guī)定，并完善人才、醫(yī)保、土地等配套政策優(yōu)惠，為社會辦醫(yī)發(fā)展提供公平規(guī)范的政策環(huán)境；同時，還需要明確社會辦醫(yī)的產(chǎn)權(quán)歸屬，社會力量舉辦的非營利醫(yī)療機構(gòu)屬于實體性公共服務(wù)機構(gòu)，非營利性醫(yī)療機構(gòu)的盈利不能用于分紅，因此就解決社會力量投資非營利醫(yī)療機構(gòu)的動力問題，參照其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，國家可以對投資者的投資行為給予一定的獎勵，例如通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，讓投資者獲得高于銀行利息的收入等，在綜合經(jīng)濟利益和社會效益的因素下，社會資本投資的積極性會有所提高。[6]只有不斷完善相關(guān)的優(yōu)惠政策，才能使社會力量更有動力參與舉辦非營利醫(yī)療機構(gòu)，增強社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展能力。

3.3 完善監(jiān)督機制，保證社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的非營利性

對于社會力量舉辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的動力一般有以下兩個方面：一是投資者自身承擔社會責任的體現(xiàn)；二是可以樹立良好的社會公益形象，形成品牌效應(yīng)和強大的社會資本，為投資者投資其他領(lǐng)域提供幫助；在其資本投入的其他領(lǐng)域可獲得相應(yīng)補償。但是，在非營利醫(yī)療機構(gòu)的運行過程中，出于逐利的目的，許多非營利醫(yī)療機構(gòu)或多或少可能會采取一些隱性的手段產(chǎn)生營利性活動，這不僅損害了患者的利益，也不利于社會辦非營利機構(gòu)本身的持續(xù)發(fā)展，還浪費了公共資源。因此必須通過一系列監(jiān)督機制的完善，防止社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的營利行為，從而維護多方權(quán)益。首先，需要明確權(quán)責。對于私立非營利性醫(yī)療機構(gòu)，有效的管理體制和運行機制只能保證其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和效率卻不能保證其非營利性和公益性，必須實現(xiàn)決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立制衡，形成權(quán)責明確、經(jīng)營自主的管理體系以及合理的約束、激勵與監(jiān)督機制。[11]其次，需要徹底切斷出資者與醫(yī)療機構(gòu)之間的經(jīng)濟利益關(guān)聯(lián)。目前我國大多數(shù)地區(qū)雖然規(guī)定社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)不能有收益分配權(quán)，但卻保留了出資者的資產(chǎn)所有權(quán)，一般是根據(jù)出資多少成立董事會來制定發(fā)展方向和發(fā)展策略，可能存在營利行為。[4]只有徹底切斷出資者與醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)濟聯(lián)系，使其喪失資產(chǎn)處置權(quán)，才能保證機構(gòu)的非營利性。[11]

3.4 探索多點執(zhí)業(yè)，強化社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)人才建設(shè)

醫(yī)療衛(wèi)生人才匱乏是我國社會辦醫(yī)療機構(gòu)長期存在困局的重要原因之一。近年來雖然我國社會辦醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)在不斷上漲，但其職工數(shù)特別是醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才數(shù)量卻呈略微下降的趨勢。[8]因此，破解社會辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展困局，必須要完善其人才建設(shè)。首先，需要優(yōu)化社會辦醫(yī)療機構(gòu)用人環(huán)境，要按規(guī)定落實社會辦醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)務(wù)人員合同簽署、社會保險實施、人員合理流動等方面的需求。[12]第二，要出臺相關(guān)細則落實多點執(zhí)業(yè)政策，鑒于中國基本國情，多點執(zhí)業(yè)改革應(yīng)當從完善法律保障、調(diào)整衛(wèi)生人事制度、建設(shè)信息平臺等方面綜合入手，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)師資源自由流動，為社會辦醫(yī)創(chuàng)造必要的人才流動市場。[13]同時，還需要使社會辦醫(yī)人才培養(yǎng)享受與公立醫(yī)院相同的待遇，加強醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才繼續(xù)教育、技能培訓(xùn)、全科醫(yī)生培訓(xùn)和住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)等，提高社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)的人才建設(shè)。

3.5 優(yōu)化資源配置，留足社會辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展空間

目前我國政策上明確規(guī)定各地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃需要給非公立醫(yī)療機構(gòu)留有合理空間，需要調(diào)整和新增的醫(yī)療衛(wèi)生資源在符合條件的情況下優(yōu)先考慮社會力量舉辦醫(yī)療機構(gòu)，然而各地區(qū)在落實過程中仍存在著一系列諸如土地政策限制等隱形“玻璃門”。因此，要實現(xiàn)社會辦非營利醫(yī)療機構(gòu)取得長遠發(fā)展，就必須真正落實國家的鼓勵政策，優(yōu)化資源配置。首先，需要切實落實相關(guān)政策規(guī)定，在進行區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃時應(yīng)以滿足居民健康需求為核心，合理配置不同的醫(yī)療衛(wèi)生資源，科學(xué)核定所需的衛(wèi)生資源總量，將社會辦醫(yī)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃時應(yīng)與公立醫(yī)療機構(gòu)持相同標準，避免公立醫(yī)院規(guī)模的無序擴張，給社會辦醫(yī)留下足夠的發(fā)展空間。第二，要采取強有力的措施逐步控制公立醫(yī)院的擴張態(tài)勢，既要防止公立醫(yī)院蠶食為社會辦醫(yī)預(yù)留的發(fā)展空間，又要安排好公立醫(yī)院從適宜社會資本辦醫(yī)的領(lǐng)域有計劃、有步驟地退出，為社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展讓渡必要的空間。[10]

[1] 朱煒. 社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu):發(fā)展與挑戰(zhàn)[D]. 杭州: 浙江大學(xué)， 2012.

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(編輯 劉博)

China’s social non-profit medical institutions: Motivations, challenges and countermeasures

DONGKe-yong,ZHANGDong

SchoolofPublicAdministrationandPolicy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China

Social forces participating in non-profit medical institutions will help to insist on the commonweal of public medical and health care and realize the goal of access to basic medical and health services for everyone. At present, social forces participating in non-profit medical institutions have made some prominent improvements under a series of policy support. However, due to the absolute dominance of public hospitals, social forces participating in non-profit medical institutions are still potting a lot of restrictions on access threshold of basic medical services, development space and policy implementation. In order to promote the healthy development of social forces participating in non-profit medical institutions, we should first recognize its significance and guarantee its development potential, talents construction and development space through implementing preferential policies, improving supervision mechanisms, exploring multi-sited license, optimizing allocation of resources and so on.

Social-medical institutions; Non-profit; Motivation; Challenge; Countermeasure

中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助)(16XNH020)

董克用，男(1953年—)，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為社會保障政策、人力資源管理。 E-mail:dongk@ruc.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.09.001

2016-06-06

2016-06-26