農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易衍生機制分析

彭　涌，趙　勤

(1.黑龍江省人民檢察院 干部教育培訓處，哈爾濱 150090；2.黑龍江省社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，哈爾濱 150027)

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文明建設(shè)研究

農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易衍生機制分析

彭涌1，趙勤2

(1.黑龍江省人民檢察院 干部教育培訓處，哈爾濱 150090；2.黑龍江省社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，哈爾濱 150027)

[摘要]經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會進步會導致一系列環(huán)境污染問題，農(nóng)業(yè)面源污染已逐漸成為主要的污染源。對農(nóng)業(yè)面源污染治理研究中，排污權(quán)交易在農(nóng)業(yè)面源污染中的應用得到國內(nèi)外學者的論證，建立有效的農(nóng)業(yè)面源排污權(quán)交易機制能更好地解決農(nóng)業(yè)面源污染問題。保障農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易運行的衍生機制主要包括3個方面：一是建立政府干預和公眾監(jiān)督的監(jiān)管機制，發(fā)揮政府對農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的宏觀調(diào)控功能，提高公眾在農(nóng)業(yè)面源排污權(quán)交易中的參與度；二是建立有效的政策優(yōu)惠、稅收調(diào)節(jié)和資金技術(shù)支持激勵機制，增強農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的熱情；三是建立排放跟蹤、交易跟蹤、許可后監(jiān)測跟蹤機制，保證農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的有效實施，達到農(nóng)業(yè)面源減排效果。我國提倡綠色農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)面源污染是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)過程中的一個難題，因此建立有效的農(nóng)業(yè)面源排污權(quán)交易衍生機制有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)面源污染；排污權(quán)交易；衍生機制

農(nóng)業(yè)面源是指農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活過程中涉及到的各個領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)面源污染是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中由于農(nóng)藥化肥、牲畜養(yǎng)殖在降水或灌溉過程中對水體造成的污染以及居民生活中的廢棄物造成的污染。農(nóng)業(yè)面源已經(jīng)逐漸成為水環(huán)境的一大污染源，且在一段時間內(nèi)將成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。對農(nóng)業(yè)面源污染的治理，單靠常規(guī)的工程措施，并不能取得良好的效果，還需要采取經(jīng)濟管理措施，其中排污權(quán)交易是當前備受關(guān)注的一項措施。

國外對農(nóng)業(yè)面源污染的研究已經(jīng)非常成熟，研究方向逐漸轉(zhuǎn)移到了污染控制方法與管理政策方面。國外控制農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)濟管理措施主要有3種：命令控制型措施、激勵型措施和農(nóng)村綜合發(fā)展政策等，其中最主要的是利用經(jīng)濟激勵措施來實現(xiàn)對污染的控制，目前主要包括投入稅、環(huán)境稅或環(huán)境補貼、政府經(jīng)濟資助、排污權(quán)交易等。國內(nèi)近年來對排污權(quán)交易的理論也有了一定的研究，工業(yè)點源之間的排污權(quán)交易已經(jīng)成熟，但是關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易機制仍有待進一步深入研究，本文提出以下促進農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易政策運行的衍生機制：

一、農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易監(jiān)管機制

在農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易中，交易雙方出于節(jié)省成本考慮，容易出現(xiàn)交易不規(guī)范甚至觸犯法律法規(guī)的情形。需要政府對排污權(quán)交易進行干預，通過建立健全法律制度、加強環(huán)境污染監(jiān)測等措施加強宏觀控制。另外，應重視公眾對農(nóng)業(yè)面源排污權(quán)交易的監(jiān)督，讓公眾了解交易成本，提高公眾參與度。

(一)政府干預

農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易實質(zhì)是運用市場機制來調(diào)節(jié)污染物排放權(quán)利在交易雙方之間的配置，涉及整個污染區(qū)域、相關(guān)部門、沿岸的居民等多方利益問題，由于排污權(quán)有公共產(chǎn)品的屬性，農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶可能一方面會主動地采取綠色技術(shù)，減少農(nóng)業(yè)面源污染，另一方面，可能出現(xiàn)搭便車的行為，鉆制度空子，減少投入，這就增加了排污權(quán)交易市場的無序性，尤其在排污權(quán)交易市場的培育階段。因此，農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易還需要由政府運用法律和行政手段來進行監(jiān)管監(jiān)督，主要應體現(xiàn)在3個方面：

1.建立健全排污權(quán)交易法律制度。國家應建立健全環(huán)境法律體系，完善排污權(quán)交易的相關(guān)法律，在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的相關(guān)內(nèi)容，實行污染物排放總量控制制度。地方政府以及環(huán)保部門制定總的污染物控制目標，流域區(qū)地方政府對省級目標進行分析，根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，制定本區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的總量控制目標，并建立總量控制監(jiān)測追蹤體系，從法律上確認排污權(quán)，保障可用于交易的排污權(quán)，保障交易買賣雙方的利益，規(guī)定農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的市場規(guī)則等[1]。針對農(nóng)業(yè)面源污染的日益嚴重的局面，地方政府應明確相關(guān)政策的法律地位，制定相關(guān)的地方法律、規(guī)章制度等，加強政府的監(jiān)督執(zhí)法力度，運用行政手段與法律手段同時對排污權(quán)交易進行監(jiān)督管理，做出帶有強制性的規(guī)定，擴大執(zhí)法的覆蓋面，對交易后不履行職責、仍有嚴重污染的行為給予適當?shù)奶幜P。

2.加強環(huán)境監(jiān)測。農(nóng)業(yè)面源污染治理是一個長期的任務，需要及時、準確掌握水質(zhì)的變化規(guī)律，為排污權(quán)交易提供準確的數(shù)據(jù)來源，要求采用先進的技術(shù)，運用流域遠程無線監(jiān)測系統(tǒng)進行監(jiān)測，運用GSM、GPRS、無線傳感器網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星通信等技術(shù)對流域進行全程監(jiān)測。排污權(quán)交易必須有完善的環(huán)境管理信息系統(tǒng)的支持，環(huán)境部門要逐漸提高對參加排污權(quán)交易的農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶的在線監(jiān)測，推廣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)，盡快建立完善的排放監(jiān)測系統(tǒng)?？稍谟嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，對每個農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶排放的污染物以及處理程度進行初級監(jiān)測，然后在流域沿岸進行水質(zhì)監(jiān)測，為排污權(quán)交易提供數(shù)據(jù)。

3.建立排污權(quán)交易評估制度。農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易之后，需要對交易的實施過程及效果進行評估，以便日后交易的改進，建立農(nóng)戶統(tǒng)一行動交易機制和農(nóng)業(yè)公共治理設(shè)施建設(shè)交易機制[2]。評估應從3方面來實行：首先是在環(huán)境總量的前提下，評估流域交易的重點污染物；其次，為使充分地實現(xiàn)排污權(quán)交易機制的時效與地域效力，應從時間及空間兩個方面對實施效果來評估，以便適時地對排污權(quán)交易進行調(diào)整和優(yōu)化；再次，擴大評估主體的范圍，在政府的主導下，主要依據(jù)具備環(huán)評資質(zhì)的機構(gòu)和民間組織來評估，為保證評估的公開、公正與權(quán)威，還應該加大公眾評估，提高排污權(quán)交易的參與性。

(二)公眾監(jiān)督

公眾監(jiān)督在農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易中也是一種積極有效的監(jiān)督方式，而且是極容易忽視的一環(huán)。農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易主要是由農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶參加，比較分散，因此更需要這種全民動員、公眾參與、加強環(huán)保宣傳、積極的監(jiān)督方式。首先，做好宣傳工作，使民眾認識到目前流域嚴重的環(huán)境污染問題和對人們生產(chǎn)、生活的威脅，全面增強環(huán)境保護意識，讓公眾自愿、自覺參與污染治理。其次，鼓勵公眾提出合理化建議，電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體可定期公布排污權(quán)交易的相關(guān)信息，公眾通過這些媒體不僅可以學習到相關(guān)知識，及時掌握交易信息，同時還可以對排污權(quán)交易的交易成本、政策落實、實施過程、實施效果進行監(jiān)督。公眾參與到監(jiān)督中，便于提出更有利于交易實行、雙贏的建議[3]。再次，要鼓勵群眾監(jiān)督排污權(quán)交易的實施過程以及交易后的環(huán)境狀況，對不履行職責的，以及排污的違法行為進行舉報。最后，由于農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易涉及生活污染源，可能對居民的日常生活產(chǎn)生影響，因此在整個機制建設(shè)過程中，要及時公布信息，聽取當?shù)鼐用竦囊庖姾徒ㄗh，保證居民正常生活的過程中，達到較少污染的效果，實現(xiàn)科學、民主的決策。

二、農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易激勵機制

應建立完善的交易激勵機制，對污染排放量小的用戶給予一定的政策優(yōu)惠，對污染排放量較大的用戶增加稅收，對于有發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)潛力的用戶提供一定的資金和技術(shù)支持。

(一)政策優(yōu)惠

由于農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易尚不成熟，在實行過程中困難較多，而且參與交易的雙方存在很大的差距，供求不平衡，需求的農(nóng)戶急需要排污額度以維持種植或是養(yǎng)殖，提高自己的產(chǎn)值，而供給方由于自己的排污額度較多，可能存在要擴大經(jīng)營、對交易不感興趣等因素，其出售排污許可的動機嚴重不足，因此排污交易不活躍。政府部門應該充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，平衡交易供求差異，建立健全相應的農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易激勵政策，出臺一些優(yōu)惠政策[4]。對于農(nóng)業(yè)面源污染排放量較小的農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶給予政策優(yōu)惠以及一定的獎勵，對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)中積極利用綠色技術(shù)，減少污染物排放的農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶，可以減少其交易手續(xù)費，或者提供免費的宣傳或是技術(shù)指導等。此外政府可以把農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易作為一個重點項目，積極宣傳，提高農(nóng)戶的認知程度，使農(nóng)戶自覺參與到排污權(quán)交易中。

(二)稅收調(diào)節(jié)

如果對農(nóng)業(yè)面源污染采取嚴厲的處罰措施，可能對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值有影響，并且阻礙農(nóng)戶參與排污權(quán)交易的積極性。地方政府為了減輕農(nóng)業(yè)面源污染，鼓勵農(nóng)戶參與交易，可以取消對化肥和農(nóng)藥補貼，對污染排放量較大的農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶征收化肥使用稅，這樣農(nóng)戶由于使用化肥的成本大幅提高，就會主動提高化肥利用效率，或是尋求綠色技術(shù)，減少污染。還可以對農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶以及居民征收面源污染稅，從而將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，降低面源污染的供給[5]。而對積極參與交易的農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶可以適當減免一定的稅費、手續(xù)費。此外要結(jié)合污染區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)。

(三)資金技術(shù)支持

發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等在前期常見的問題是農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶對于經(jīng)營風險存在擔憂，就不可能會去參與排污權(quán)交易。因此，地方政府在前期要建立相應的融資機制，給予資金、技術(shù)支持：一是提供財政撥款，加強流域區(qū)的生態(tài)項目建設(shè)，對農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶進行排污權(quán)交易提供財政支持。二是提供低息貸款[6]。政府的財政撥款畢竟有限，不可能顧及到每個交易雙方，所以有些農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶還需要運用貸款來融資，來減少污染，參與交易。三是政府給予技術(shù)支持。由于農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶可能知識結(jié)構(gòu)較弱，對一些先進的技術(shù)并不了解，而且計算機網(wǎng)絡(luò)可能也沒有普及，其獲取知識、學習技術(shù)的渠道較缺乏，政府可以派專家實地去給農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶進行培訓以及指導。在排污權(quán)交易初期，由專業(yè)的技術(shù)人員負責對交易的整個過程進行培訓，政府還應提供先進的技術(shù)設(shè)備等給予支持。

三、農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易跟蹤機制

農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易跟蹤主要是收集、審查污染物排放數(shù)據(jù)，跟蹤排污單位的交易情況，確保每個排污主體排污權(quán)數(shù)量和實際排放量的對應關(guān)系，同時需要跟蹤交易后的減排效果，保證交易的有效性。因此農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易的有效實施，需要建立以計算機網(wǎng)絡(luò)為平臺的排放權(quán)交易跟蹤系統(tǒng)。

(一)排放跟蹤系統(tǒng)

該系統(tǒng)是進行排污權(quán)交易的前提，為各排污主體及時準確地掌握實際排污信息提供了便利，同時有利于建立污染物排放數(shù)據(jù)庫。各排污農(nóng)戶以村集體為單位，安裝在線監(jiān)測、監(jiān)控設(shè)備，為及時、完整和精確地收集農(nóng)業(yè)面源污染物排放數(shù)據(jù)提供技術(shù)支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個月一次向環(huán)保局報告排污數(shù)據(jù)，對不改進技術(shù)、不治理污染的農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶，實施強制退出排污權(quán)交易系統(tǒng)。

(二)交易跟蹤系統(tǒng)

這一系統(tǒng)可以為排污權(quán)交易市場提供持有者排污許可證信息，并對交易過程進行監(jiān)控跟蹤，記錄整個排污權(quán)交易過程。因此，這個系統(tǒng)對交易的有效性非常關(guān)鍵[7]，具有排污指標分配、配額管理、信息發(fā)布、信息查詢、交易管理等功能。

(三)許可后監(jiān)測跟蹤系統(tǒng)

這一系統(tǒng)對成功完成交易之后的買賣雙方進行許可后的跟蹤監(jiān)測，監(jiān)測的重點是對買方的許可運用情況和雙方的減排情況。買賣雙方如果沒有履行許可證職責，系統(tǒng)要真實反映，給予一定的處罰。

農(nóng)業(yè)面源污染具有范圍廣、潛伏期長、形成過程復雜、隨機性強、機理模糊、不易監(jiān)測、難以量化、危害性大等特征，對土壤和水體都有危害，甚至人、畜健康也會通過食物鏈受到嚴重的影響。農(nóng)業(yè)面源污染危害到了整個生態(tài)環(huán)境，最終會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。因此，預防和控制面源污染是一個長期而艱巨的任務，實施排污權(quán)交易衍生機制勢在必行。

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〔責任編輯：曲萬濤〕

[中圖分類號]X52

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0067-03

[作者簡介]彭涌(1967—)，男，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事法規(guī)制度研究。

[基金項目]黑龍江省教育廳人文社科項目“農(nóng)業(yè)面源污染排污權(quán)交易機制研究”(12542042)

[收稿日期]2016-02-25

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