西方國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式比較研究

白金亞

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233)

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依法治國(guó)研究

西方國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式比較研究

白金亞

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233)

[摘要]國(guó)有企業(yè)不是社會(huì)主義國(guó)家獨(dú)有的，國(guó)有企業(yè)也廣泛存在于資本主義國(guó)家。西方國(guó)家開(kāi)辦國(guó)有企業(yè)主要是出于財(cái)政性、政治性(及軍事性)、經(jīng)濟(jì)性(經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性)、國(guó)家戰(zhàn)略需要、發(fā)展公用事業(yè)履行生存照顧與未來(lái)照顧的政府職能以及發(fā)揮社會(huì)調(diào)節(jié)職能等目的。為了實(shí)現(xiàn)其設(shè)立國(guó)有企業(yè)的目的，西方國(guó)家一般都對(duì)國(guó)有企業(yè)采取分類(lèi)的管理模式。其分類(lèi)的原因主要有三點(diǎn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的客觀(guān)要求，以推動(dòng)市場(chǎng)充分開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)；二是基于國(guó)資目標(biāo)的不同定位，以實(shí)現(xiàn)不同的國(guó)資目標(biāo)；三是提高管理效率。分類(lèi)的方式及其依據(jù)主要有五點(diǎn)：一是國(guó)企設(shè)立的方式和根據(jù)，二是國(guó)企的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，三是國(guó)企的市場(chǎng)地位，四是國(guó)家參與管理的程度，五是國(guó)企的股權(quán)構(gòu)成。在國(guó)有資本的管理方式上，西方國(guó)家主要采用分層的管理方式，即國(guó)家只控制少數(shù)的母公司，通過(guò)母公司來(lái)控制大量的子公司以達(dá)到控制的目的，這方面有代表性的主要是英國(guó)和新加坡。進(jìn)而，我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革應(yīng)遵循這樣的道路：在國(guó)有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國(guó)有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)改革與監(jiān)管；在國(guó)有資本改革方面，應(yīng)以國(guó)有資本的不同的分層定位為考量對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行分層改革與監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)；西方國(guó)家；監(jiān)管模式

國(guó)有企業(yè)不是中國(guó)的專(zhuān)利，早在“企業(yè)”問(wèn)世之初，西方國(guó)家就開(kāi)始借用國(guó)有企業(yè)這種形式經(jīng)營(yíng)煙草、酒精、煉鐵、武器制造等行業(yè)。隨著工業(yè)革命的深入發(fā)展，西方國(guó)家開(kāi)始建立煉礦廠(chǎng)、鐵路、軍火及其他國(guó)有工業(yè)。但兩次世界大戰(zhàn)期間才出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的國(guó)有企業(yè)，基于戰(zhàn)爭(zhēng)需要，英、法等國(guó)將一部分私人工礦企業(yè)收歸國(guó)有。西方國(guó)家作為法治國(guó)家，同樣又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，他們?cè)趪?guó)有企業(yè)監(jiān)管方面的模式制度無(wú)疑是值得考察的，因?yàn)椴煌姆审w系總是能夠提供更多在它們各自發(fā)展中所形成的豐富多彩的解決辦法[1]。

一、西方國(guó)家開(kāi)辦國(guó)有企業(yè)的目的

縱觀(guān)世界各國(guó)，盡管社會(huì)制度不同，經(jīng)濟(jì)體制各異，國(guó)情千差萬(wàn)別，但都有一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)。在私有化程度很高的西方國(guó)家，國(guó)有企業(yè)依然是其不可或缺的制度安排，特別是在西歐國(guó)家，國(guó)有企業(yè)則更為發(fā)達(dá)，通常能夠占到GDP的7%～20%?？v觀(guān)西方各國(guó)開(kāi)辦國(guó)有企業(yè)或其他國(guó)有經(jīng)濟(jì)形式的目的和用意，不外有以下幾方面：

(一)財(cái)政性目的，即擴(kuò)大財(cái)源以滿(mǎn)足政府及其職能部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)和國(guó)庫(kù)開(kāi)支的一部分[2]。

(二)政治性(及軍事性)目的，即為維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)，抵御入侵或?qū)ν馇致?，而由?guó)家控制某些涉及國(guó)家安全的重要企業(yè)。

(三)經(jīng)濟(jì)性(經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性)目的，即通過(guò)國(guó)家直接投資經(jīng)營(yíng)，調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。

(四)發(fā)展公用事業(yè)，履行生存照顧與未來(lái)照顧的政府職能。公用事業(yè)投資大、回收成本慢，經(jīng)濟(jì)效益低，私人資本多不愿投入該領(lǐng)域。但公用事業(yè)又是關(guān)乎每個(gè)公民生活質(zhì)量的特殊領(lǐng)域，一些國(guó)有企業(yè)就需要在這些領(lǐng)域加大投資并保障居民的使用，如交通、郵電、供水、供電、石油、煤炭等行業(yè)；國(guó)有企業(yè)，國(guó)外也稱(chēng)“公用企業(yè)(Oeffentliche Untenehmen)”，也是生存照顧和未來(lái)照顧范圍之內(nèi)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種，生存照顧和未來(lái)照顧是一種國(guó)家任務(wù)，政府需要國(guó)有企業(yè)來(lái)提供這些基本的、具有基礎(chǔ)設(shè)施意義的貨物和商品[3]。

(五)國(guó)家戰(zhàn)略需要。在一些涉及國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、重大科技項(xiàng)目研究開(kāi)發(fā)以及新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)建等領(lǐng)域，民間資本較分散，難以形成合力。為提高國(guó)家在該領(lǐng)域的話(huà)語(yǔ)權(quán)，就需從國(guó)家層面整合力量集中攻關(guān)。

(六)社會(huì)調(diào)節(jié)職能。西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)有其局限性，市場(chǎng)調(diào)控在一些領(lǐng)域易出現(xiàn)調(diào)控空白，導(dǎo)致政府職能的缺失。如落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)、維持就業(yè)以及戰(zhàn)爭(zhēng)情況下的供給問(wèn)題與戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等，為填補(bǔ)政府在該領(lǐng)域的社會(huì)職能空缺或不足，國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域也會(huì)有較大施展空間。

二、西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

值得注意的是，國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)管理較好的國(guó)家或地區(qū)，一般都對(duì)國(guó)有企業(yè)采取分類(lèi)管理的方式，用分類(lèi)的辦法來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)設(shè)立國(guó)有企業(yè)的目的，這種分類(lèi)主要表現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)的功能目標(biāo)、國(guó)有資本的企業(yè)股本中的比重、企業(yè)的考核與管理模式以及管理人員的考核與薪資管理等方面。

(一)分類(lèi)的原因

國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)方法在西方各國(guó)可能差異較大，但是分類(lèi)的原因大同小異。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的客觀(guān)要求。眾所周知，西方國(guó)家是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、是市場(chǎng)起決定性作用的經(jīng)濟(jì)，這種情況下，國(guó)有企業(yè)受到特別規(guī)制，特別是反壟斷法的規(guī)制*德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》調(diào)整法律無(wú)除外規(guī)定的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！俺庖?guī)定的國(guó)有企業(yè)”包括：全部或部分所有權(quán)歸國(guó)家所有或國(guó)家管理、經(jīng)營(yíng)的交通、金融、保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)、公用工程、能源供應(yīng)等企業(yè)。但當(dāng)這些企業(yè)在某一市場(chǎng)上占據(jù)支配性地位時(shí)，仍然要受到《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》的管轄。該法律不適用于聯(lián)邦政府、州政府、地產(chǎn)當(dāng)局以及依據(jù)所謂公法規(guī)定的其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)行為，如行政命令、決定等。。二是基于國(guó)資目標(biāo)的不同定位。國(guó)有資本投入不同的領(lǐng)域，其目的也不同，投入生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)領(lǐng)域主要是保障和提高社會(huì)公共服務(wù)水平，履行社會(huì)公共職能；投入具有戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)，主要為了推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是提高管理效率。不同的企業(yè)需要不同的管理方式，這種不同不是“一企一策”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不同，而是從國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、功能作用以及與市場(chǎng)的關(guān)系等不同來(lái)界定不同國(guó)有企業(yè)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類(lèi)管理，提高管理效率，進(jìn)而提高國(guó)有企業(yè)的效率。

(二)分類(lèi)的方式方法

總結(jié)西方主要國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)的方式及依據(jù)，可歸納出以下五點(diǎn)：一是國(guó)企設(shè)立的方式和根據(jù)，二是國(guó)企的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，三是國(guó)企的市場(chǎng)地位，四是國(guó)家參與管理的程度，五是國(guó)企的股權(quán)構(gòu)成。

1．國(guó)有企業(yè)設(shè)立的方式和法律根據(jù)。國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)都要通過(guò)依法設(shè)立，而設(shè)立時(shí)所依賴(lài)的法律是有很大不同的，一般企業(yè)參照有關(guān)公司的法律成立即可，而國(guó)有企業(yè)成立的法律依據(jù)呈現(xiàn)出類(lèi)型化的特點(diǎn)。第一種是依據(jù)私法成立的國(guó)企，包括有限責(zé)任公司、股份公司。這種類(lèi)型的國(guó)企較常見(jiàn)，特別是在經(jīng)合組織(OECD)成員國(guó)中，此類(lèi)國(guó)企與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中被同等看待*經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)合組織，是由34個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家組成的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來(lái)的機(jī)遇。。第二種是按照公法成立并受其約束的國(guó)企，在這種情況下，依法成立的國(guó)企是基于國(guó)家特定目的成立的[4]。如德國(guó)，信息傳輸媒介在德國(guó)是通過(guò)聯(lián)邦郵政管理和電報(bào)服務(wù)相關(guān)法律加以調(diào)整的[5]，區(qū)別于普通合同，郵局需服從具有公法性質(zhì)的締約強(qiáng)制義務(wù)[6]523。第三種是依據(jù)專(zhuān)門(mén)的(特別法)法律成立，如日本、加拿大等對(duì)每個(gè)國(guó)有控股公司進(jìn)行單獨(dú)的立法[6]，特別是日本，日本的特殊法人事業(yè)是按照國(guó)家特別法律建立的法人經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，對(duì)于特殊事業(yè)法人采“一對(duì)一”的立法模式，每個(gè)特殊事業(yè)法人都有對(duì)應(yīng)的特殊法律。

2．國(guó)有企業(yè)不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。不同功能的企業(yè)具有不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。大致為三類(lèi)，即：社會(huì)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及介于兩者之間的混合目標(biāo)。西方國(guó)家的國(guó)企主要是以社會(huì)公共目標(biāo)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的，因?yàn)槲鞣絿?guó)家除國(guó)有企業(yè)外絕大部分企業(yè)是以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而存在的，其實(shí)國(guó)家也不需要設(shè)立太多以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的國(guó)企，太多的話(huà)就容易與民爭(zhēng)利，也不利于市場(chǎng)作用的正常發(fā)揮。混合型的國(guó)有企業(yè)主要集中在一些有特定功能或具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域。芬蘭把鐵路、航空等劃入有戰(zhàn)略意義的商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，挪威有一類(lèi)是兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)追求公共目標(biāo)的同時(shí)兼顧企業(yè)盈利和成本目標(biāo)。也可能會(huì)針對(duì)這些企業(yè)設(shè)定一些特殊條件。

3．國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)地位。從國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)地位來(lái)看，大部分國(guó)家都根據(jù)國(guó)企的市場(chǎng)地位和功能，傾向于將國(guó)有企業(yè)劃分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是有特殊社會(huì)功能的國(guó)有企業(yè)，此類(lèi)國(guó)企包括公共服務(wù)型、壟斷型以及資源型的國(guó)有企業(yè)；另一類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，主要是直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)。以法國(guó)為例。法國(guó)把國(guó)有企業(yè)按照壟斷型和競(jìng)爭(zhēng)型兩類(lèi)進(jìn)行管理。國(guó)家在壟斷型國(guó)企中是其唯一或掌握51%以上股份的股東，國(guó)家與壟斷型國(guó)企的關(guān)系比較密切，國(guó)家擁有對(duì)企業(yè)的控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)，對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的直接控制。此外，法國(guó)還采用政府與企業(yè)簽訂合同的方式對(duì)其進(jìn)行約束，并確保其經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的透明度、提供服務(wù)的質(zhì)量以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益。這類(lèi)企業(yè)集中在法國(guó)電力、法國(guó)電信、法國(guó)郵政、法國(guó)航空以及法國(guó)鐵路等。法國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企干預(yù)較少，國(guó)家通常只掌握部分股份，有的甚至并不控制多數(shù)股份，國(guó)家與競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企的關(guān)系比較松散，國(guó)家僅對(duì)其實(shí)行間接控制，國(guó)家給予它們充分的自主權(quán)，自由經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，現(xiàn)在這些國(guó)家的國(guó)有股權(quán)已從大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企退出。

4．國(guó)家參與管理的程度。從西方國(guó)家政府在各自國(guó)企發(fā)展中所扮演的角色，可把國(guó)企分為三類(lèi)：一是由政府全權(quán)經(jīng)營(yíng)管理扮演經(jīng)濟(jì)行政部門(mén)的國(guó)企。二是政府主管主辦的國(guó)企，三是國(guó)家控股或參股而不參與管理的國(guó)企。對(duì)于第一類(lèi)國(guó)有企業(yè)，以美國(guó)為典型。美國(guó)有政府機(jī)構(gòu)型國(guó)有企業(yè)，主要涉及民生領(lǐng)域，如圣勞倫斯海運(yùn)開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)始是作為聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立的公司來(lái)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，后來(lái)由于成本提高，就合并到聯(lián)邦政府運(yùn)輸部，以一個(gè)司的主體地位進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)[7]。這類(lèi)企業(yè)總的特點(diǎn)是往往不具備獨(dú)立法人資格，更多的是扮演一種政府的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)[8]。對(duì)于第二類(lèi)國(guó)有企業(yè)，在德、法兩國(guó)較常見(jiàn)，這類(lèi)企業(yè)往往隸屬某一行政管理部門(mén)，具有獨(dú)立法人地位。德國(guó)對(duì)這類(lèi)國(guó)企一方面加強(qiáng)國(guó)家的控制，另一方面又對(duì)其采取近似于私營(yíng)企業(yè)的管理方法，大多都采取股份有限公司和有限公司的形式，由國(guó)家控股或參股，具有獨(dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位。法國(guó)財(cái)政部、郵電部、工業(yè)部、國(guó)防部等都有自己管理的一部分國(guó)有企業(yè)?？傊@類(lèi)企業(yè)既不同于私營(yíng)企業(yè)，又不同于政府機(jī)構(gòu)，沒(méi)有破產(chǎn)的威脅并且能夠從國(guó)家獲得較多的資助。第三類(lèi)國(guó)有企業(yè)是國(guó)家采用公私合作的方式控股或參股的國(guó)有企業(yè)。從數(shù)量上看，公私合作是國(guó)有企業(yè)形式中最多的也是最主要的形式。當(dāng)前的私有化浪潮和公共財(cái)政危機(jī)都產(chǎn)生了多種多樣的公司合作形式。

5．國(guó)有企業(yè)的股權(quán)構(gòu)成。國(guó)有企業(yè)的股權(quán)大致有兩種情況。一種是國(guó)家絕對(duì)控股企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的唯一股東也就是獨(dú)資或者是絕對(duì)多數(shù)的股東；一種是國(guó)家只掌握50%以下的股份。不同的占股情況直接決定著國(guó)家的控制權(quán)的強(qiáng)弱，但是也不絕對(duì)，英國(guó)和韓國(guó)對(duì)于一些國(guó)家掌握較少股份的情況有特殊規(guī)定，英國(guó)有所謂的“金股”，該金股可以行使一票否決權(quán)，具體運(yùn)用上，由國(guó)家主管部門(mén)委派一名高級(jí)公務(wù)員擔(dān)任該公司董事，并作為金股的代表行使相關(guān)權(quán)利，韓國(guó)通過(guò)對(duì)其他個(gè)體股東的表決權(quán)限制來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行掌控，即通過(guò)公司章程來(lái)把個(gè)體股東的表決權(quán)限制在3%的方式來(lái)達(dá)到國(guó)家戰(zhàn)略目的，而不需要國(guó)家采用絕對(duì)控股的方式來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制。

三、西方國(guó)家對(duì)國(guó)有資本的分層管理

在當(dāng)代西方國(guó)家中，國(guó)有企業(yè)在全國(guó)企業(yè)中一般占比很小；在國(guó)有企業(yè)中，國(guó)家獨(dú)資公司的數(shù)量就更少，大部分是國(guó)家控股的股份有限公司，直接控制為主，間接控制為輔，國(guó)家一般只控制在數(shù)量上占少數(shù)的母公司，主要通過(guò)母公司來(lái)控制大量的子公司以達(dá)到控制的目的。西方國(guó)家在國(guó)有資本的管理方面主要的特點(diǎn)就是分層，這方面有代表性的主要是英國(guó)和新加坡。

在英國(guó)，1974年10月，工黨在大選中獲勝，其主張?jiān)O(shè)立國(guó)有企業(yè)股權(quán)的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)展國(guó)有企業(yè)，次年議會(huì)通過(guò)《1975年工業(yè)法》，并組建了以管理國(guó)有股權(quán)為主的國(guó)有控股公司——英國(guó)國(guó)家企業(yè)局。其職能主要有：(1)提供發(fā)展資金，建立和幫助建立戰(zhàn)略新興國(guó)企；(2)推動(dòng)國(guó)企進(jìn)行兼并重組，以增強(qiáng)新組建企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；(3)增加國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性制造業(yè)企業(yè)中的比重；(4)推動(dòng)參股企業(yè)管理的現(xiàn)代化。國(guó)家企業(yè)局組建后，接管工業(yè)部所掌控的政府在8家私營(yíng)企業(yè)中的股權(quán)，之后陸續(xù)向24家國(guó)有企業(yè)或其他企業(yè)提供貸款并購(gòu)買(mǎi)了50家私營(yíng)企業(yè)的股票。國(guó)家企業(yè)局委派產(chǎn)權(quán)代表進(jìn)入企業(yè)的董事會(huì)，雖然建立了一系列報(bào)告制度，但從不直接干涉企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家企業(yè)局對(duì)促進(jìn)英國(guó)風(fēng)險(xiǎn)資本投資和高技術(shù)企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。1979年撒切爾政府上臺(tái)后，通過(guò)了新的工業(yè)法，把國(guó)家企業(yè)局的權(quán)限降低為管理國(guó)家臨時(shí)擁有的企業(yè)股份上，政府指令它出售在英國(guó)的計(jì)算機(jī)公司等盈利企業(yè)的股份和資產(chǎn)。1981年7月，國(guó)家企業(yè)局和全國(guó)研究開(kāi)發(fā)公司合并，組成英國(guó)技術(shù)集團(tuán)。英國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)這種分層管理的模式不僅促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展同時(shí)也促進(jìn)了私有企業(yè)的發(fā)展，這對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革中的混合所有制經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展也有借鑒意義。

新加坡的淡馬錫控股有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“淡馬錫”)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》通過(guò)之后為人們經(jīng)常提起。淡馬錫是新加坡最大的國(guó)有控股公司，成立于1974年，隸屬于新加坡財(cái)政部。其主要任務(wù)是掌握新加坡政府對(duì)企業(yè)的投資，管理新加坡所有的政府關(guān)聯(lián)企業(yè)。淡馬錫控股公司是通過(guò)獨(dú)資、控股和參股的形式成為國(guó)有企業(yè)的股東的。在管理體制方面，淡馬錫始終代表政府管理國(guó)有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國(guó)有企業(yè)，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作國(guó)有資本。在法人治理結(jié)構(gòu)方面，淡馬錫依照新加坡公司法和其他相關(guān)法律法規(guī)來(lái)操作。因此，淡馬錫本身的公司治理制度在很大程度上保證了監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面：淡馬錫以追求盈利和股東利益最大化為目標(biāo)，采取積極的投資策略和靈活的資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值[9]。

四、西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)分類(lèi)與國(guó)有資本分層管理的啟示與借鑒

國(guó)資國(guó)企改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，國(guó)資國(guó)企改革的成敗直接決定著市場(chǎng)能否在資源配置中起決定性作用。結(jié)合我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革的現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合西方國(guó)家國(guó)資國(guó)企管理的相關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革應(yīng)遵循這樣的路徑：在國(guó)有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國(guó)有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)改革與監(jiān)管；在國(guó)有資本改革方面，應(yīng)以國(guó)有資本的不同的分層定位為考量對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行分層改革與監(jiān)管。

國(guó)有企業(yè)具體如何分類(lèi)，是國(guó)企改革首先要解決的問(wèn)題。我國(guó)存在“兩分法”“三分法”的爭(zhēng)論。雖然在過(guò)去的時(shí)間里“兩分法”看似盛行，其實(shí)主流上已逐漸被“三分法”所代替，理論和實(shí)務(wù)界在國(guó)有企業(yè)的基本分類(lèi)方法上也形成共識(shí)*顧功耘等從法學(xué)角度提出把國(guó)有企業(yè)分為“商事企業(yè)”“公共企業(yè)”和“準(zhǔn)公共企業(yè)”；黃群慧、余菁等從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度把國(guó)有企業(yè)分為“公共政策性企業(yè)”“一般商業(yè)性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。，即以國(guó)有企業(yè)不同的企業(yè)功能屬性為標(biāo)準(zhǔn)把我國(guó)的國(guó)有企業(yè)分為公共服務(wù)類(lèi)、特定功能類(lèi)與一般商業(yè)類(lèi)。國(guó)資委也提倡這三種分類(lèi)方式，并且在地方層面，這種分類(lèi)法已在多個(gè)省市開(kāi)始實(shí)施。筆者認(rèn)為基于企業(yè)功能定位應(yīng)該將國(guó)有企業(yè)區(qū)分出“公共服務(wù)類(lèi)”“特定功能類(lèi)”和“一般商業(yè)類(lèi)”三種類(lèi)型。

第一類(lèi)“公共服務(wù)類(lèi)”國(guó)有企業(yè)，是國(guó)家為公共事業(yè)福利的提升實(shí)現(xiàn)公眾利益的一種手段[10]，也是政府公共服務(wù)職能的延伸。這類(lèi)國(guó)企又被稱(chēng)為“公共企業(yè)”，其企業(yè)功能主要是宏觀(guān)調(diào)控彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、改善民生、特殊服務(wù)社會(huì)、保障城市運(yùn)營(yíng)等。這類(lèi)國(guó)企在國(guó)有企業(yè)總數(shù)總居于絕對(duì)少數(shù)，但卻是未來(lái)國(guó)家國(guó)資投放的重點(diǎn)。針對(duì)該類(lèi)企業(yè)建議“一企一法”*“一企一法”與“一企一策”不同，前者強(qiáng)調(diào)不同企業(yè)適用相應(yīng)的不同的法律依據(jù)，后者是說(shuō)企業(yè)具體的調(diào)整策略；前者是法律制度層面，后者是技術(shù)層面。，這樣可以更好地發(fā)揮這類(lèi)國(guó)企的功能。有的學(xué)者懷疑“一企一法”將影響本輪國(guó)資國(guó)企改革的效率，他說(shuō)的有道理，但是要看具體適用領(lǐng)域，在“一般商業(yè)類(lèi)”國(guó)企可能不會(huì)運(yùn)用，在“特定功能類(lèi)”國(guó)企可能會(huì)少用，在“公共服務(wù)類(lèi)”國(guó)企就應(yīng)該提倡運(yùn)用“一企一法”的辦法，這是由“公共服務(wù)類(lèi)”國(guó)企的適用領(lǐng)域、社會(huì)功能、股權(quán)構(gòu)成、政企關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管方面的特征綜合決定的，放開(kāi)或者放松“公共服務(wù)類(lèi)”國(guó)企的管理都可能造成國(guó)民福利的損害。每個(gè)企業(yè)都需要有相適應(yīng)的法律依據(jù)，僅僅依靠一般法律來(lái)調(diào)整是不符合這類(lèi)國(guó)企設(shè)立目的的。

第二類(lèi)“特定功能類(lèi)”國(guó)有企業(yè)，這類(lèi)國(guó)企混合特征性強(qiáng)，既不是典型的公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企，也不是純粹的一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企。其企業(yè)功能主要有鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)揮在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用、保障國(guó)家安全與重要資源、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、落實(shí)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策作用等。這類(lèi)國(guó)企數(shù)量比公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企多，比一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企少，企業(yè)具體情況差異明顯。這類(lèi)國(guó)企是近期以及未來(lái)一段時(shí)期國(guó)資改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，其改革要求市場(chǎng)化導(dǎo)向的同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)國(guó)家賦予該類(lèi)國(guó)企的特定社會(huì)功能，比較復(fù)雜，它不像公共服務(wù)類(lèi)那樣主要依據(jù)國(guó)家政策，也不如一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企那樣強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類(lèi)國(guó)企有兩個(gè)動(dòng)態(tài)傾向，一個(gè)是向一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企轉(zhuǎn)化，一個(gè)是向公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企轉(zhuǎn)化，即它的功能是動(dòng)態(tài)可調(diào)整的，一般商業(yè)類(lèi)與公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企也是動(dòng)態(tài)的，但是特定功能類(lèi)國(guó)企的動(dòng)態(tài)幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國(guó)家的發(fā)展，國(guó)家不再需要或者強(qiáng)調(diào)該特定功能，那么這類(lèi)企業(yè)就會(huì)逐步轉(zhuǎn)變成一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企；另一種情況是，國(guó)家賦予該類(lèi)國(guó)企新的功能，那就有可能將其轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企。長(zhǎng)期來(lái)看，這兩種傾向都是存在的并且轉(zhuǎn)化為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企的可能性更大，因?yàn)槠浯蠖鄶?shù)居于自然壟斷地位且大多數(shù)已實(shí)力雄厚。

第三類(lèi)“一般商業(yè)類(lèi)”國(guó)有企業(yè)，也就是有學(xué)者稱(chēng)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，其企業(yè)功能主要有把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，追求國(guó)資的保值增值、增強(qiáng)市場(chǎng)活力、滿(mǎn)足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求、發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用等。這類(lèi)國(guó)企在國(guó)企總數(shù)中居于絕對(duì)多數(shù)，是本輪國(guó)資國(guó)企改革的重中之重。對(duì)于這類(lèi)國(guó)企，應(yīng)按照市場(chǎng)化的要求，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。需要注意的是，我們提市場(chǎng)化并不是把這類(lèi)國(guó)企民營(yíng)化、私有化，我們提出要在這類(lèi)國(guó)企中大力發(fā)展混合所有制的作用，讓各類(lèi)資本參與進(jìn)來(lái)，共同分享改革的紅利，以此提升這類(lèi)國(guó)企的管理水平、現(xiàn)代化程度和國(guó)資質(zhì)量，進(jìn)而緩解國(guó)有資產(chǎn)的管控壓力，提升國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率，大幅降低昂貴的制度運(yùn)行成本，同時(shí)也能增強(qiáng)市場(chǎng)活力。

在推進(jìn)分類(lèi)改革的同時(shí)我們還須認(rèn)識(shí)到國(guó)企的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，其實(shí)就是三種分類(lèi)方法的相對(duì)性。因?yàn)椴煌δ艿膰?guó)企的成分并不是單一的，有可能含有其他屬性的成分，并且還伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的情勢(shì)。一種情況是，改革中在一些企業(yè)被劃歸一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企，雖然這一企業(yè)絕大多數(shù)都是市場(chǎng)為導(dǎo)向的，但現(xiàn)實(shí)中它的業(yè)務(wù)還有一小部分是涉及公共服務(wù)類(lèi)的；還有一種情況是，改革后，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)條件和環(huán)境都會(huì)隨著市場(chǎng)的變化而變化，對(duì)于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企，如果其生產(chǎn)成本降低，以更低價(jià)格供應(yīng)仍有利可圖，就可轉(zhuǎn)化為特定功能類(lèi)國(guó)企甚至是一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企。反之，一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企也可轉(zhuǎn)化為特定功能類(lèi)國(guó)企甚至是公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企。如果是特定功能類(lèi)國(guó)企，就更易向一般商業(yè)類(lèi)國(guó)企或公共服務(wù)類(lèi)國(guó)企轉(zhuǎn)化。這兩種情況說(shuō)明我們的國(guó)企分類(lèi)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，一蹴而就的國(guó)企分類(lèi)是不可能的，改革本身以及改革過(guò)程中的變化都是需要考量的，因?yàn)槲覀冊(cè)趯?duì)它們定位的同時(shí)包含著定位不清以及情勢(shì)的變化而帶來(lái)的新的定位要求等問(wèn)題，我們必須要認(rèn)識(shí)到他們是可以相互轉(zhuǎn)化的。

深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，最重要的就是要推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的管理模式完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)《決定》的這一論斷，明確了今后改革的方向，對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)都將起到巨大的推動(dòng)作用。國(guó)有資本的分層管理需要大力發(fā)展國(guó)有資本與集體資本、民營(yíng)資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，與此同時(shí)，還需組建或者改組若干有條件的國(guó)企為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司[11]。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.29

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)04-0045-05

[作者簡(jiǎn)介]白金亞(1990—)，男，河南周口人，碩士研究生，從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、國(guó)有經(jīng)濟(jì)法、競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策的研究。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策研究”(13CFX085)

[收稿日期]2016-02-22