推進教育評估法制化建設的思考

曹一紅

(上海市教育評估院 研究所，上海 200031)

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社會熱點論壇

推進教育評估法制化建設的思考

曹一紅

(上海市教育評估院 研究所，上海 200031)

[摘要]法制化就是將行為納入到法律規(guī)制的范疇，由相應的制度對其進行規(guī)定和制約，使其規(guī)范化、程序化。在我國全面法制化建設的大背景下，教育評估法制化建設正面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，以法律視角審視教育評估行為已逐漸進入我國相關(guān)學者的研究領域。實現(xiàn)教育評估法制化不僅是與國際接軌的需要，是管辦評分離的需要，是依法治教的需要，也是評估公信力的需要。有法可依是教育評估法制化的根本前提，可以最大限度地避免教育評估活動中人的因素的影響，避免人情評估、暗箱操作、濫用權(quán)力等現(xiàn)象的發(fā)生；依法評估是教育評估法制化的實現(xiàn)依據(jù)，它需要體現(xiàn)在教育評估前、中、后等一個完整的教育評估活動的各個節(jié)點；法治精神則是教育評估法制化建設的有力支撐，它是社會主義核心價值觀的重要組成部分。從外部而言，法治必須有鐵一般的制度文本；從內(nèi)部而言，法治必須倚重人的心理秩序。在教育評估活動中，法治精神體現(xiàn)在兩個方面，即評估法制觀念的培育和遵從與評估從業(yè)人員的職業(yè)化追求。

[關(guān)鍵詞]教育評估；法制化；法治精神

我國十八屆四中全會之后，法制化的概念廣為傳播。建立法制化國家，不僅需要社會層面的努力，還需要在各個領域的推行，教育評估領域也不例外。2015年5月，教育部發(fā)布了《關(guān)于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》(教政發(fā)[2015]5號，以下簡稱《意見》)，強調(diào)要“推進依法評價，建立科學、規(guī)范、公正的教育評價制度”[1]。 隨著我國教育逐步面向大眾化、國際化的發(fā)展步伐，教育評估走向制度化、正規(guī)化、科學化、常態(tài)化已是大勢所趨。

近年來，隨著我國各類教育評估活動的推進和開展，評估主體濫用權(quán)力、暗箱操作、評估程序不當?shù)纫幌盗蟹蓡栴}日漸凸顯，使得教育評估的實踐與目標常有背離。以法律視角審視教育評估行為已逐漸進入我國相關(guān)學者的研究領域。 “高校教學評估本質(zhì)上是一個公共政策問題。從其推出到執(zhí)行，都應該由全國人大審議、通過，并監(jiān)督執(zhí)行。既已實行的評估，并沒有經(jīng)過這樣的合法程序，由此出現(xiàn)各種亂象。對此，我們有必要啟動法律程序進行評估?！盵2]當前，健全評估制度、完善評估體系、規(guī)范評估權(quán)利、強化評估監(jiān)督，已成為在我國教育界亟待解決的重要課題[3]。那么，如何追求和達成教育評估法制化，推進法制化建設和進程呢？筆者以為，評估立法是前提，依法評估是手段，法治精神是支撐，這構(gòu)成了教育評估法制化的三大內(nèi)涵。

一、與時俱進：教育評估法制化的必然選擇

法制化，就是將行為納入到法律規(guī)制的范疇，由相應的制度對其進行規(guī)定和制約，使其規(guī)范化、程序化。這不僅會提高其效率性與權(quán)威性，也便于對其進行監(jiān)督與約束，從而有利于保障相對人的合法權(quán)益。我國開展教育評估法制化，是順應了時代對教育的發(fā)展要求，有其現(xiàn)實的必要性與必然性。

(一)與國際接軌的要求

放眼世界，現(xiàn)代教育為適應經(jīng)濟和社會變革的要求，擴展其應有的影響力，無不在推進教育的法制建設。很多國家的高等教育評估機構(gòu)都是依法建立，并依法開展教育評估活動的。

美國的教育評估活動有很多，20世紀美國針對教育評估對相關(guān)法規(guī)法案進行了多次修訂。從官方角度，有一個“資格與機構(gòu)評價辦公室”負責高等教育評估事務，它不僅肩負有關(guān)評估工作準則的制定工作，還定期審核評估機構(gòu)和組織；各級各類民間教育評估活動，也都必須在相關(guān)的評估法律法規(guī)范圍內(nèi)進行。英國1992年頒布的《繼續(xù)教育和高等教育法》規(guī)定，由隸屬于高等教育基金委員會的質(zhì)量評估委員會負責對各高校教育質(zhì)量進行評估。該法案還對教育質(zhì)量評估的主要目的、質(zhì)量評估委員會的具體職責、評估類型、評估步驟等作了具體界定[4]。二戰(zhàn)后，日本相繼制定并通過了一系列教育法律，以保證教育的優(yōu)先發(fā)展。日本政府專門制定了《大學基準法》并依此開展大學的各類教育質(zhì)量評估工作。20世紀90年代初，日本《大學設置基準》等法規(guī)被進一步修訂，強制各大學開展自我檢查和評估，并確立適當?shù)慕M織體制。這些發(fā)達國家的教育法制化建設是我國可資借鑒的經(jīng)驗。

我國教育事業(yè)正逐漸與世界接軌，并被國際社會逐步關(guān)注和認可。在國際化的要求和趨勢下，我國必須從本國國情出發(fā)，進一步探究市場經(jīng)濟條件下教育發(fā)展和教育評價的特點，利用法制調(diào)整教育活動中各方面的關(guān)系，進而保障教育綜合改革的順利推進，保證國家對教育事業(yè)管理與支持的力度。

(二)管辦評分離的要求

目前，我國已進入依法治國的時代，法治社會要求在各個層面健全法制和依法做事，教育評估也不例外。多年來，教育評估所遵循的法規(guī)散見于不同文件，在具體操作過程中時有沖突，也難免出現(xiàn)一些制度漏洞與矛盾。有時甚至出現(xiàn)以言代法、滋生腐敗、走過場、搞形式等現(xiàn)象，使評估程序的專業(yè)性受到質(zhì)疑，評估對象的權(quán)益無法得到保障，不能發(fā)揮教育評估的正常功能，難以達到教育評估的良好預期。究其原因，正是缺失了教育評估法律地位的明確和法律權(quán)利義務的約束，使得教育評估功能受到制約。

當前，針對我國教育領域現(xiàn)狀，政府明確提出了促進政府職能轉(zhuǎn)變、深入推進教育管辦評分離的要求。這是我國推進依法治教的必然要求，也是全面深化教育領域綜合改革的重要內(nèi)容。管辦評分離的目標，就是厘清政府、學校、社會三者之間的權(quán)責關(guān)系，堅持權(quán)責統(tǒng)一，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理模式，創(chuàng)建良性互動機制?！暗?020年，基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局，為基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化提供重要制度保障?！盵1]

(三)依法治教的要求

教育評估法制化與依法治教是不可分割的一體化建設部分。依法治教是指全部的教育活動都應當納入法律監(jiān)管的范疇，符合教育法律的有關(guān)規(guī)定，教育法律關(guān)系主體在從事各類教育活動時都應當遵守或不違背教育法律的規(guī)定和精神[5]。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，依法治教是我國教育進一步改革與發(fā)展的客觀需要。

依法治教有豐富的內(nèi)容，主要包括教育立法、教育普法、教育執(zhí)法、教育司法、教育守法、教育法律監(jiān)督、教育法律救濟等方面。在我國，按照《意見》要求，依法治教主要從以下幾方面開展：加大政府簡政放權(quán)力度；推行清單管理方式；加快國家教育基本標準建設；健全依法、科學、民主決策機制；建立健全教育行政執(zhí)法機制；加強和完善政府服務機制；加大行政監(jiān)督和問責力度。

(四)評估公信力的要求

公信力是一種社會系統(tǒng)信任，同時也是公共權(quán)威的真實表達，而信任程度通過法律約束和自律規(guī)范來體現(xiàn)?！皼]有法治,任何程序性保障的價值亦將不存在。那種以為遵循司法程序的外部形式就足以維持法治的觀念,實在是對法治持續(xù)的最大威脅?！盵6]

教育評估的作用主要是為了對教育活動進行評定、激勵、約束，促進其進一步發(fā)展。因此，教育評估方法、程序和結(jié)果必須客觀、科學、規(guī)范、公正，充分體現(xiàn)了公平正義。公平正義始終是教育評估的目標訴求，但隨著教育評估的廣泛開展，質(zhì)疑其公信力的聲音也在增多。從實際情況看，公信力已成為影響第三方評估良性發(fā)展的瓶頸。第三方評估的優(yōu)勢、公信力來自于評估主體獨立、評估程序?qū)I(yè)、評估結(jié)論可靠等基本方面。評估機構(gòu)不專業(yè)、評估方法不科學、評估專家不權(quán)威，等等，都會影響教育評估的公信力。

目前，我國存在教育評估的評估標準不統(tǒng)一的情況，這很容易使評估的公允性受損。在當前我國社會大力推崇、全面建設法制化的前提下，制定一部教育評估的基本法具有重大意義。同時，還必須有專業(yè)機構(gòu)和組織的規(guī)范評估、切實保障教育評估質(zhì)量的監(jiān)督機制，等等。

二、有法可依：教育評估法制化的根本前提

要達成教育評估的規(guī)范性、公平性、公信力，必須制定相應的法律法規(guī)，這是教育評估法制化的前提條件。有法可依可以最大限度地避免教育評估活動中人的因素的影響，避免人情評估、暗箱操作、濫用權(quán)力等現(xiàn)象的出現(xiàn)；同時，在對教育評估結(jié)果產(chǎn)生爭議時，還可以依法進行調(diào)查和處理。

(一)我國現(xiàn)有教育評估法律規(guī)范的不足

當前，我國教育評估程序立法還存在以下問題：

1.法律規(guī)則缺位。我國對教育評估的規(guī)范最早出現(xiàn)在1985年原國家教委發(fā)布的《關(guān)于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》中,1990年原國家教委下發(fā)了《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，2002年教育部《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》，2007年教育部《普通高等學校本科教學工作水平評估學校工作規(guī)范(試行)》和《普通高等學校本科教學工作水平評估專家組工作規(guī)范(試行)》等部門規(guī)章和一些文件條例。雖然1995年頒布的《中華人民共和國教育法》和1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》在條文中提及了教育評估制度，使教育評估有了一定的法律依據(jù)，從法律層面賦予了政府將高等教育評估作為一種教育行政管理手段的穩(wěn)定合法性，使我國由政府主導高等教育評估的體制得到進一步確立[7]，但寥寥數(shù)語顯然遠遠不夠。在實際執(zhí)行與操作的過程中，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代的《暫行規(guī)定》仍是我國目前開展高等教育評估活動中通常秉承的部門規(guī)章，顯然已經(jīng)不盡符合我國當前的教育發(fā)展形勢和需要?？傮w而言，我國教育評估缺乏完整、系統(tǒng)、權(quán)威的規(guī)范體系的規(guī)制,立法滯后、層次較低且對教育評估的規(guī)制過于籠統(tǒng)。由于“意見”“規(guī)范”和“通知”等指導性文件的法律地位和法律效力不高，文件之間經(jīng)常會相互矛盾，容易在教育評估實操中造成適用混亂，增加了評估過程中的不公正因素，從而影響教育行政部門自由裁量權(quán)的出現(xiàn)。

2.現(xiàn)有教育評估規(guī)范規(guī)制簡單。有關(guān)高等教育評估活動細則的現(xiàn)有規(guī)定過于粗略簡單,只作了綱領性的要求。如我國1995年3月頒布的《教育法》第24條，雖然將教育評估的重要地位首次以法律形式進行了確定，使教育評估實踐有了更高位階的法律依據(jù)，但該條文只有一句話——“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構(gòu)教育評估制度”，實在過于簡略。1998年8月《高等教育法》頒布，其中第44條規(guī)定“高等學校的辦學水平、教育質(zhì)量,接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估”，也只有寥寥數(shù)字，泛泛而提，只顯示了教育評估的行政行為，對社會評估機構(gòu)及學校自主評估等相關(guān)主體等未做規(guī)制。不僅如此，規(guī)范教育評估活動的相關(guān)配套法規(guī)和細則也有缺失。在我國教育部等部門發(fā)布的一些條例、文件和通知中，對教育評估的現(xiàn)有規(guī)定似乎不算少，但范圍較為狹窄,多集中于評估的啟動意義、評估的大致流程等方面,而對評估項目的設立程序、評估程序中的權(quán)利義務、違反評估程序的法律后果以及如何進行權(quán)利救濟等都缺乏細致規(guī)范的界定,可操作性不強，影響了評估活動的有效開展。

(二)評估基本法與配套法規(guī)構(gòu)建有效的教育評估法律體系

因此，無論是從保障教育質(zhì)量的實質(zhì)性需要還是市場經(jīng)濟體制對規(guī)范評估市場內(nèi)在要求看，我國都需要盡快以立法的形式建立評估基本法，健全具有中國特色的教育評估制度與評估體系，以便評估工作更好地有法可依、有法必依。

評估立法可以準確定位教育評估的目標，保障教育評估主體的法律地位，規(guī)制教育評估的程序與方法，制定評估指標體系及其權(quán)重，強化教育評估結(jié)果的公開性、權(quán)威性，無疑具有普適性和公平價值。評估立法是從根本上解決教育評估領域基本問題的有效途徑，是高屋建瓴的頂層設計。評估立法不僅要確立評估基本法，還要以基本法為主線，制定其他相關(guān)配套法規(guī)，形成有效的教育評估規(guī)范體系，以強制性規(guī)范全面規(guī)制教育評估活動，確保評估活動科學、規(guī)范地開展。

教育評估基本法重在明確教育評估的法律地位，同時要明確以下一些基本內(nèi)容：教育評估主體地位和作用的確立；評估組織和機構(gòu)的設置；評估程序和方法、指標的構(gòu)建；評估專家的遴選與回避的界定；評估從業(yè)人員的職業(yè)與道德規(guī)范的規(guī)定；評估信息的收集；評估報告的撰寫；評估結(jié)果的反饋、應用、公示、異議機制；評估工作的檢舉與監(jiān)督，等等。以法的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和普遍性來保障教育評估過程的理性化，保證評估工作合法介入，依法評估。

通過教育評估立法以及配套法規(guī)的制定，可以有效培育全社會的教育評估法治精神，不僅使教育評估活動有法可依，有規(guī)可循，還可以通過社會各界對法律的敬畏，主動遵守相關(guān)法規(guī)，形成有益的長效的教育評估法制環(huán)境。

三、依法評估：教育評估法制化的實現(xiàn)依據(jù)

目前，我國亟須整合教育評估理論界和實務界的重要成果和經(jīng)驗，制訂相應的專業(yè)的規(guī)范評估活動的法律文件，以做到依法評估。從評估過程來分解，可將依法評估概括為以下幾個方面：

(一)評估活動前：評估主體法制化

評估主體法律地位的確立就是制定專業(yè)機構(gòu)和社會組織參與教育評價的資質(zhì)認證標準。將行業(yè)組織與評價機構(gòu)的資格準入法規(guī)化，是進行專業(yè)、規(guī)范評估的前提。評估主體的確立不僅包括其法律資格的明確，還包括對其權(quán)利與義務、責任的規(guī)制。

教育評估必須突破以政府為單一主體的局限，推進評估主體的多元化，即由社會力量及學校共同參與評估，構(gòu)建有效平臺，大力推進獨立第三方評估。對從事教育評估的行業(yè)組織應當積極鼓勵，發(fā)揮其在評價中的獨立作用，同時應制定相應規(guī)范，規(guī)制這些機構(gòu)和組織的資格準入、業(yè)務開展、監(jiān)督管理等。

(二)評估過程中：評估方法及程序的法制化

評估過程中，評估方法與評估程序的法定化至關(guān)重要，要建立行之有效、可操作性強的高層次基本法和配套細則，從評估立項、評估組織、評估招標、評估專家、評估結(jié)論等各方面對教育評估進行規(guī)制和約束，真正使教育評估有法可依，有規(guī)可循。要遵循科學、規(guī)范、公正的評價方法與程序進行教育評估，既提綱挈領，綱舉目張，又便于制定個性化方案和實際操作，以實現(xiàn)強制性和柔彈性相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合。

(三)評估活動后：評估結(jié)果法制化

要加強評估結(jié)果的運用，提高評估數(shù)據(jù)的可公示性和評估結(jié)果的可檢驗性，同時完善與之相關(guān)聯(lián)的后續(xù)機制。這包括以下幾種機制的構(gòu)建與完善：

1.評估活動的監(jiān)督機制。為保障評估結(jié)果的公信力，整個評估活動不僅要適當公開化，還要保障對其質(zhì)量的監(jiān)控機制。首先，政府要建立健全招投標制度和績效管理制度，對所委托的教育評估項目加強監(jiān)督和管理，加強質(zhì)量監(jiān)控。其次，評價機構(gòu)和組織要將評估的實施方案、指標體系、對象和樣本選擇、數(shù)據(jù)來源及計算、結(jié)果分析等向評估委托方(包括政府、學校)和評價對象反饋，逐步做到向全社會公開，接受廣泛的監(jiān)督和質(zhì)詢。最后，還要鼓勵全社會各階層對教育評估活動的過程和結(jié)論進行合理、適度的監(jiān)督和質(zhì)詢。

2.評估結(jié)果的申訴制度與法律責任機制。教育評估結(jié)果要力求做到權(quán)威、公正、可公示化。如果對評估結(jié)果有異議，相關(guān)人可以申請申訴，并依法追究評估機構(gòu)及有關(guān)人員的法律責任。評估申訴制度是指當評估對象對評估結(jié)論不服，認為評估結(jié)論沒有反映真實情況或自己的合法權(quán)益受到侵犯乃至損害，依照法律、法規(guī)向有權(quán)受理申訴的機關(guān)或部門申訴理由、請求處理，獲得恢復和補救的法律途徑。受理機關(guān)接到申訴后，應當依法對其訴求進行調(diào)查和處理。教育評估申訴制度同樣是一個系統(tǒng)制度，包括需要規(guī)制提起申訴的主體，受理評估申訴的機構(gòu)，評估申訴的管轄、程序、種類等。

教育評估的法律責任制度則是指違反教育評估的法律規(guī)范，不履行或不當履行評估權(quán)利和義務，或因在評估過程中侵害相關(guān)人與機構(gòu)合法權(quán)益所應承擔的法律后果，這對教育評估主體尤其是教育評估機構(gòu)和個人是一種強有力的約束。評估法律責任機制建設中，同樣應當明確承擔責任的主體、對象、承擔責任的情形或條件、追究責任的程序與管轄、保障責任落實的措施，等等。

3.政府、學校及社會各界對評價結(jié)果的運用機制、反饋機制和長效機制。評價是為了總結(jié)和發(fā)展。教育評估結(jié)果的有效使用能提高評估對象的影響力和約束力，因此，建立評估結(jié)果的反饋制度與二次檢查制度十分有必要。為此，要積極探索和建立對評價結(jié)果的綜合運用機制，搭建信息和數(shù)據(jù)共享、交流、對接的平臺，推送評估結(jié)果等相關(guān)資訊，擴大數(shù)據(jù)使用范圍。實施過程中，評價機構(gòu)和組織可適當?shù)毓_評估的實施方案、程序方法、指標體系、數(shù)據(jù)采集、結(jié)果分析等。同時要建立健全評估委托方及評估對象對評估意見的反饋機制，使評估結(jié)果反饋于評估對象。教育評估是為了學校的可持續(xù)發(fā)展，是為了學生的利益和成長得到保障，教育評估的回饋機制和長效機制可以使評估相對人即政府和學校對評估中暴露出的問題，認真加以整改。讓學校免于運動式評估，自覺開展自評、接受他評，使評估制度化、常態(tài)化。

四、法治精神：教育評估法制化的有力支撐

法治精神是社會主義核心價值觀的重要組成部分，也就是將法治理念和法治信仰內(nèi)化于人心，外化于行為。從外部而言，法治必須有鐵一般的制度文本，從內(nèi)部而言，法治必須倚重人的心理秩序。

(一)評估法制觀念的培育與遵從

教育評估的法制化不僅需要立法、執(zhí)法、司法等來規(guī)范教育評估相關(guān)人員的行為，更需要大家遵章守紀、誠信忠誠、自我克制、勇于擔當、權(quán)利義務等內(nèi)在的心理秩序和約束理念，讓法治化為精神浸潤人心。以法治精神為基礎開展教育評估是教育評估法制化建設的內(nèi)在發(fā)展動力。

加強教育評估的法制意識，需要在教育評估各相關(guān)單位，包括委托方、評估組織、評估對象即各類學校等機構(gòu)及廣大社會層面加強普法教育、誠信建設和道德約束，借此構(gòu)建教育評估法治環(huán)境與氛圍，培養(yǎng)相關(guān)人員對法律的敬畏與遵從，從而減少執(zhí)行過程中的阻力，降低評估糾錯成本，避免對評估過程與結(jié)論的質(zhì)疑，使教育評估法制化順利實施和推進。

(二)評估從業(yè)人員的職業(yè)化追求

所有的法律制度最終要通過一個個體去完成和履行。教育評估從業(yè)人員的職業(yè)化在法制化進程中尤為關(guān)鍵。從內(nèi)在意識層面上講，教育評估相關(guān)人員就是一個個“執(zhí)法者”，因此，他們的法制觀念十分重要，體現(xiàn)著法律法規(guī)的執(zhí)行力與評估行為的職業(yè)化程度。

秉承法治精神依法評估應是每一個教育評估從業(yè)者的工作原則。這種法治精神對于教育評估從業(yè)者而言，就是準確理解立法精神，全面貫徹執(zhí)行法律原則性條款和具體操作條款，以法治的思維來約束和檢討自己的職責。

那么如何建設教育評估從業(yè)人員的職業(yè)化？首先，要參照其他行業(yè)的準入規(guī)則，對教育評估從業(yè)人員實行行業(yè)準入資格機制；其次，要建立教育評估從業(yè)人員的培訓與考核機制，定期對從業(yè)人員進行各種形式的培訓與考察，是培養(yǎng)教育評估從業(yè)人員的職業(yè)化的有效途徑；最后，要確立從業(yè)人員的監(jiān)督和考核機制，可建立“黑名單”制度，對操作不規(guī)范、弄虛作假甚至違規(guī)違紀的評價機構(gòu)和個人進行嚴肅懲處。

綜上所述，在我國方興未艾、日漸蓬勃的教育評估活動中，引入法律機制不僅是教育評估自身發(fā)展的需要，也是大勢所趨。可喜的是，目前業(yè)內(nèi)很多學者與機構(gòu)已經(jīng)注意到這一趨勢并開始了有益的探索與嘗試。相信未來在教育評估活動中確立法治精神、推進教育評估法制化建設的步伐會越走越快。

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〔責任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-05-13

[作者簡介]曹一紅(1970-)，女，黑龍江哈爾濱人，上海教育評估院《上海教育評估研究》主任編輯，碩士，從事教育評估研究。

[中圖分類號]G46

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0105-05

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