地方立法賦予社會組織行政管理職能的可行性分析

韓振文， 白利寅

(1.山東理工大學 法學院，山東 淄博 255000；2.山東社會科學院 法學研究所， 濟南 250002)

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依法治國研究

地方立法賦予社會組織行政管理職能的可行性分析

韓振文1， 白利寅2

(1.山東理工大學 法學院，山東 淄博 255000；2.山東社會科學院 法學研究所， 濟南 250002)

[摘要]我國社會轉(zhuǎn)型期的國家治理需要根據(jù)時代多元化需求，采取不同的行政管理模式。隨著各種社會自治力量勃興發(fā)展，越來越多的社會組織參與到傳統(tǒng)由政府壟斷的行政管理領(lǐng)域，這就為社會組織承擔行政管理職能奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。但現(xiàn)行地方立法賦予社會組織行政職能仍存在諸多缺陷與困境，對保留與開放的權(quán)限分配及制約并不融貫有效。以山東省地方立法的本土資源為例，分析社會組織承擔行政職能的地方性法規(guī)、政府規(guī)章的相應(yīng)規(guī)定，同時對新公共管理運動及私人行政的域外經(jīng)驗進行有益借鑒，可以實證地發(fā)現(xiàn)地方立法賦予社會組織行政職能的現(xiàn)實意義及其權(quán)力運行的監(jiān)督規(guī)制限度。地方立法賦予社會組織行政管理職能的可行性，其要義在于破除“政府職能轉(zhuǎn)變”誤區(qū)，優(yōu)質(zhì)高效地服務(wù)于地方公共治理，并推動城市管理的市場化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]地方立法；政府購買公共服務(wù)；新公共管理運動；私人行政

“四個全面”戰(zhàn)略布局明確了處理執(zhí)政黨、政府、市場和社會之間關(guān)系的有效途徑，這就給地方立法提出了更高的要求。在當前我國社會轉(zhuǎn)型時期，如何在實現(xiàn)科學立法、民主立法的基礎(chǔ)上提升地方治理的法治化程度、以地方立法特色服務(wù)國家治理現(xiàn)代化要求，并滿足人民群眾多樣化的服務(wù)需求，已成為地方立法的重要職責。其中地方立法賦予行政機關(guān)之外其他組織行政管理職能的嘗試探索，就旨在破除“政府職能轉(zhuǎn)變”的誤區(qū)，以地方立法創(chuàng)新實現(xiàn)社會組織承擔行政職能，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，并優(yōu)質(zhì)高效地服務(wù)于地方治理。這必然要求社會組織行政管理職能的機制設(shè)計具備必要的可行性與合理性，才既能保障地方治理的有效性與規(guī)范性，又能提升地方社會組織參與行政管理，提供回應(yīng)性、個性化公共服務(wù)的基本能力。

一、 可行性問題的提出

(一)社會組織承擔行政管理職能的可行性條件

當前我國正處于經(jīng)濟社會深刻的轉(zhuǎn)型期，各種階層的利益訴求呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣化。這一時期的國家治理需要面對社會自治力量的發(fā)展現(xiàn)實，回應(yīng)多元共治、善治的基本需求，以實現(xiàn)不同利益群體間博弈的適當均衡?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“正確處理政府與社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確責任、依法自治、發(fā)揮作用”。加快社會組織建設(shè)是深化社會體制改革的重要內(nèi)容，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制，促進社會的和諧發(fā)展。其中授權(quán)社會組織行使行政管理職能就是深化社會體制改革的重要方面。通常意義上社會組織指的是在民政部門登記的，不以營利為目的，不同于政府機構(gòu)和市場組織，以社會服務(wù)為基本功能的，具有自愿性和獨立性的行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)組織、基金會?？梢园l(fā)現(xiàn)，當下越來越多的社會組織參與傳統(tǒng)由政府壟斷的行政管理領(lǐng)域，并在公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量提高上發(fā)揮越來越重要的作用。一方面，政府需要轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，將部分職權(quán)向社會公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，這有利于減輕自身負擔、降低政府成本，提升行政辦事效率；另一方面，社會自治理念普遍深化，充分釋放社會組織的活力，不斷提升公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的質(zhì)量水平。因此，社會組織承擔行政管理職能、提供公共服務(wù)已成為時代發(fā)展趨勢，也成為行政法發(fā)展潮流，如英國的“新公共管理”運動、日本的“私人行政”、“第三部門”興起等。

(二)社會組織承擔行政管理職能的現(xiàn)狀與困境

在我國政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，相關(guān)的行政審批制度改革、簡政放權(quán)改革已經(jīng)向社會組織轉(zhuǎn)移了部分行政職權(quán)，但是并未取得良好的社會效果，且仍未形成規(guī)范化的制度模式。不可否認，當前我國社會組織承擔行政職能面臨許多體制障礙亟待克服，如現(xiàn)行立法對社會組織承擔行政管理職能缺乏清晰的法律定位與系統(tǒng)授權(quán)；地方立法未破除行政主導(dǎo)模式下對社會組織的限制，對權(quán)力分配缺乏有效制約；政策支持與執(zhí)行不到位，社會組織缺乏自身建設(shè)等。另一方面，行政審批、簡政放權(quán)等改革均是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我完善，缺乏對行政權(quán)力有效的外部監(jiān)督。我們需要直面這些問題，以此為導(dǎo)向深入挖掘本土傳統(tǒng)的優(yōu)勢資源，并積極借鑒域外有益經(jīng)驗與準確把握國際趨勢，為地方立法賦予社會組織行政管理職能的可行性提供科學的智識支持。通過對地方立法賦予社會組織行政職能的可行性與必要性分析，確立以地方立法的形式將部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)移下沉到社會，以地方人大和社會力量有效約束和監(jiān)督政府權(quán)力，防止政府權(quán)力過度膨脹，促進政府職能的深刻轉(zhuǎn)型。

二、具備可行性的域外經(jīng)驗借鑒

20世紀70年代以來，隨著全球化、信息化的迅猛發(fā)展，國際競爭不斷地加劇，西方發(fā)達國家為擺脫傳統(tǒng)“福利國家”制度帶來的重重財政困境以及政府管理效率低下等問題，相繼實行了大規(guī)模政府改造運動，進行了一場政府公共管理改革，其中就以英國的新公共管理運動和日本的私人行政為典型代表。在這樣一個網(wǎng)絡(luò)化的知識經(jīng)濟時代，新公共管理理論和私人行政的實踐提供給我們政府治理、社會治理、市場治理有機統(tǒng)一的有益參考，并對我國社會組織正當行使行政管理職能具有一定的借鑒與啟示意義。

(一)英國新公共管理運動的精髓及其參照

針對傳統(tǒng)科層官僚體制所產(chǎn)生的財政開支、人員膨脹、機構(gòu)臃腫、效率低下等弊端，英國原有的行政管理體制已不能適應(yīng)時代的發(fā)展，政府行使職能越來越感到力不從心，為此政府進行了新公共管理運動改革。圍繞政府制度變革這一核心，著力解決如何合理提供社會公共服務(wù)問題，新公共管理運動采取了實行公共服務(wù)主體多元化，服務(wù)方式企業(yè)化、市場化、競爭制等一系列措施與方法，從而打破了政府公共服務(wù)的壟斷地位，在一定程度上緩解和解決了這些弊病。新公共管理運動的精髓有如下幾個方面：

1.精簡行政程序，以市場機制進行行政管理。在新公共管理運動中，政府引入顧客導(dǎo)向的理念，調(diào)整政府內(nèi)部機構(gòu)，簡化行政事務(wù)辦理流程。追求提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時采取對政府進行績效評估方法，在行政管理中形成相互競爭、相互激勵的局面，明確政府的責任，加強政府對重點領(lǐng)域的管理能力，促進政府職能行使的高效性。

2.國企私有化改革。英國國有企業(yè)在交通運輸、能源、通信等方面占有相當大的比重，有些行業(yè)甚至直接造成了壟斷，這導(dǎo)致了英國經(jīng)濟增長緩慢。新公共管理運動中，英國有2/3的國有企業(yè)走上了私有化改革的道路，國民經(jīng)濟重新振作，不斷發(fā)展；這種改革堪稱資本主義國家中私有化最成功的典范，世界上有許多國家在不同程度地效仿英國的私有化改革做法[1]。

3.公權(quán)力部分轉(zhuǎn)移，放手經(jīng)濟發(fā)展。 在傳統(tǒng)的管理體制下，行政系統(tǒng)內(nèi)部以服從為主，權(quán)力高度集中，行政職能牢牢把握在政府手中。而新公共管理運動的一個重要目標就是應(yīng)對經(jīng)濟持續(xù)低迷的現(xiàn)狀，消除政府過多干預(yù)經(jīng)濟的弊端，將部分公權(quán)力分給社會組織，更加靈活地適應(yīng)社會的發(fā)展，放松政府對市場的經(jīng)濟性規(guī)制，應(yīng)對經(jīng)濟全球化的浪潮。

新公共管理運動成效顯著，英國行政系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加合理，政府更加高效透明，社會經(jīng)濟呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，雖然英國行政管理制度體系與我國不同，但仍然可以聯(lián)系我國實際情況，針對未來發(fā)展規(guī)劃進行相應(yīng)的借鑒。

1.堅持政府的主導(dǎo)地位。當前我國的公共服務(wù)體系還不完善，服務(wù)水平還有待提高，政府仍然是公共服務(wù)的保障者和主要提供者。社會組織作為社會不可或缺的組成部分，可在政府的引導(dǎo)下承擔部分公共服務(wù)，推進公共服務(wù)市場化，形成一種公共服務(wù)的多元化供給體制。

2.積極引導(dǎo)非政府組織參與社會管理。政府部門長期處于社會管理者的地位，權(quán)力高度集中，同時存在著政府自身發(fā)展跟不上職能擴展步伐的現(xiàn)狀，為了更好地管理社會，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府將部分權(quán)力的行使分給社會組織，以滿足社會對于公共服務(wù)的迫切需求。

3.實行競爭服務(wù)，采取績效性評估。政府進行績效評估，向社會公開各種行政信息，由社會及個人提出意見和建議，政府接受批評并研究改正，有利于其了解自身行政行為的不足，及時調(diào)整行政政策，彌補自身缺陷，提高行政效能。政府各部門之間不斷改進自身的行政能力，形成一種競爭式的服務(wù)局面，同時又提高了政府的辦事效率，增強了政府的公信力。

(二)日本私人行政的簡介及其啟示

私人行政，是指私人經(jīng)過法律授權(quán)、行政部門委托等方式，行使部分公權(quán)力，參與行政事務(wù)。“私人行政”可歸納為三個方面：一是將公共任務(wù)直接轉(zhuǎn)移，由私人承擔；二是行政權(quán)責與具體實施相分離，實施主體是純粹的私人，權(quán)責仍屬于政府；三是將承擔公共事務(wù)的組織向著公司形態(tài)轉(zhuǎn)化。私人行政的主體雖然不是行政機關(guān)，但是其實施的行政行為仍然屬于行政事務(wù)的范疇。私人行政作為一種新的社會管理模式的改革，具有重大的現(xiàn)實意義。隨著我國社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府的行政事務(wù)不斷增多，部分職能向社會轉(zhuǎn)移越來越成為一種迫切需要。在這種環(huán)境下，社會力量的逐漸壯大也為政府借鑒私人行政提供了良好的社會基礎(chǔ)。日本私人行政的現(xiàn)實意義及對我國的啟示具體如下：

1.可分擔政府權(quán)能，提高行政效率。 政府面對經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對于社會管理的難度也越來越大，行政管理的效率不能隨著行政職能的擴大而提高，從而不利于社會的可持續(xù)性進步。恰恰私人行政的主體來源于社會，貼近社會現(xiàn)實，了解社會的相關(guān)層面，在處理行政事務(wù)時，可以避免許多不必要的流程，節(jié)約資源降低成本。在處理專業(yè)性社會問題時，可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢充分調(diào)動社會的積極性，對相應(yīng)的知識、技術(shù)和人力具有保障，有效利用國家和社會的資源，分擔政府權(quán)能，減少政府壓力，在獲得行政管理高效能的同時，保持低成本的付出。

2.協(xié)調(diào)政府與社會和諧關(guān)系，創(chuàng)造公共服務(wù)新模式。 私人承擔公共服務(wù)的職能，轉(zhuǎn)變了以往僅由政府提供公共服務(wù)的單一模式，公共服務(wù)的提供更加及時和多元化，政府正向著服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，社會公信力也在不斷加強。當然，私人行使行政職能，要處理好法律授權(quán)與自身事務(wù)的界限。私人參與行政事務(wù)，要有法律的明確規(guī)定，應(yīng)當由法律進行授權(quán)，由行政機關(guān)予以委托，具備相應(yīng)的能力，以自己的名義獨立完成行政事務(wù)。

3.有效控制行政權(quán)，保障民眾合法權(quán)益。 現(xiàn)代國家為防止行政機關(guān)自我擴張、自我膨脹的趨勢，必然要將行政權(quán)力社會化。社會行政的出現(xiàn)，一方面能防止行政權(quán)的膨脹和濫用，抵制政府的過分侵擾，另一方面又為公民參與行政管理提供了機會和途徑，從而對社會成員的權(quán)利與自由進行有效地保護。同時，將私人主體以社會公共行政角色出現(xiàn)時視為行政主體，那么在其與行政相對方發(fā)生爭議和糾紛時，才能對其管理權(quán)進行必要的法律制約和司法審查，避免國家監(jiān)督特別是司法監(jiān)督的缺位，從而使行政相對人的權(quán)益能得到較為充分的救濟和保障[2]。

三、具備可行性的本土資源挖掘——以山東省地方立法為例

進行地方立法賦予社會組織行政管理職能的實驗，若想能夠更好地推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先要立足我國的本土資源與優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，兼顧社會結(jié)構(gòu)、組織制度的延續(xù)。這種本土資源挖掘可從兩個角度展開：從“行政主體”角度來說，社會組織可以通過法律、法規(guī)授權(quán)獲得行政主體地位而成為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，行使行政權(quán)力并承擔相應(yīng)行政責任。本文就以山東省地方立法的本土資源為例，歸納總結(jié)現(xiàn)行地方性各種規(guī)范性文件針對哪些領(lǐng)域、進行何種方式與程度的授權(quán)，調(diào)查分析山東省社會組織承擔行政職能的基本情況，考察社會組織的執(zhí)行力、與行政機關(guān)關(guān)系等方面，以此說明地方立法能夠在綜合考量各方利益與能力的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)最優(yōu)治理為目的，對社會組織承擔行政職能的治理領(lǐng)域進行原則性確認，化解政府權(quán)力壟斷和社會組織承擔行政職能不力等問題，并對哪些領(lǐng)域應(yīng)當由社會自治，哪些領(lǐng)域由政府和社會協(xié)同共治，哪些領(lǐng)域需要政府保留等進行相應(yīng)制度設(shè)計，使社會組織承擔行政管理職能更具有可行性與實效性。

(一)地方性法規(guī)賦予社會組織行政職能的規(guī)定

1.地方政府保留的職能。 自十八大以來，政府對推進機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變做出了具體的部署與落實，這意味著行政管理體制改革進入了一個新的階段。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務(wù)的探索，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費保障、工作機制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗[3]。山東省政府積極響應(yīng)黨和國務(wù)院的號召，結(jié)合山東省經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推出了一系列的行政體制改革措施，將現(xiàn)有的政府的行政職能進行分類，確定政府保留的行政管理職能，篩選社會組織可承擔的行政職能，經(jīng)由山東省人大及其常委會制定并頒布相應(yīng)的地方性法規(guī)，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

對于政府保留的行政職能，社會組織既不能獨自承擔，也不能與其他有權(quán)限的行政機關(guān)共同行使和管理。政府保留的職能除法律法規(guī)直接規(guī)定由政府行使的以外，還包括其他不適合由社會組織承擔的職能：國家安全、保密事項涉及領(lǐng)土主權(quán)、政治外交、軍事、經(jīng)濟等方面，是國家的基本利益，由國家安全部門統(tǒng)一管理，不適合也不能夠由社會組織承擔；司法審判、行政行為由司法機關(guān)、行政主體實施，具有強制性和裁量性，并以國家強制力來保障實施。以上由政府單獨保留的行政職能，若由社會組織來承擔，則不僅無法達到提高公共服務(wù)水平和行政效率的目標，而且容易導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，進而有損政府的公信力建構(gòu)與社會公平正義的達致。

2.社會組織可承擔的行政職能。 伴隨我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，各種社會問題也層出不窮，政府的行政職能也隨之擴容，職權(quán)范圍的擴大導(dǎo)致政府對各種事務(wù)應(yīng)接不暇，力不從心。為了減輕政府壓力，提高解決問題的能力，本著高效便民的原則，通過山東省地方性法規(guī)的授權(quán)，山東省政府將部分行政職能轉(zhuǎn)由社會組織承擔，向社會力量購買服務(wù)，以此合理利用社會資源，提高財政資金使用效益。依法設(shè)立的社會組織作為承接政府購買服務(wù)的主體，可承擔的公共服務(wù)和政府履職所需服務(wù)范圍至少包括如下方面：

(1)基本公共服務(wù)事項。基本公共服務(wù)涉及社會生活的各個方面：基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、社會福利、基本養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育服務(wù)、基本住房保障、公共文化、公共體育、基本公共安全服務(wù)、殘疾人基本公共服務(wù)、環(huán)境保護、交通運輸、服務(wù)“三農(nóng)”等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的基本公共服務(wù)事項。

(2)社會管理服務(wù)事項，包括：社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運營管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會組織承擔的服務(wù)事項。社會管理其主體是政府和社會組織，出于促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，針對社會的不同領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)進行的指導(dǎo)、監(jiān)督和糾正。

(3)行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，包括：行業(yè)職業(yè)資格認定和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、處理行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會組織承擔的公共服務(wù)事項。社會組織處理行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，能夠?qū)σ呻y和細節(jié)做出更加合理的應(yīng)對，有利于各行業(yè)的深遠發(fā)展。

(4)技術(shù)服務(wù)事項，包括：科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務(wù)、會計審計服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會組織承擔的公共服務(wù)事項。社會組織直接承擔技術(shù)服務(wù)事項，可以減少公共服務(wù)的程序，由其直接處理相關(guān)的技術(shù)服務(wù)問題，簡便快捷，同時政府也可以節(jié)約資源以處理其他行政事務(wù)。

(5)政府履職所需輔助性事項，政府的職能范圍廣泛，所需要的輔助性條件繁多，法律服務(wù)、課題研究、政策(立法)調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標準評價指標制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的公共服務(wù)事項。

(6)其他適宜由社會力量承擔的公共服務(wù)事項[4]。

(二)地方政府規(guī)章賦予社會組織行政職能的規(guī)定

1.社會組織承擔行政職能的原則與方式。政府向社會組織購買公共服務(wù)，由社會組織承擔行政職能，是深化行政體制改革、簡政放權(quán)的明顯體現(xiàn)，也是響應(yīng)黨的十八大號召，加快推進政企分開，創(chuàng)新管理方式，改進政府向社會提供公共服務(wù)的途徑。這樣能夠從整體上改善社會公共服務(wù)，促進社會組織的發(fā)展，發(fā)揮其示范作用，以此造福于民。根據(jù)山東省人民政府辦公廳頒發(fā)的規(guī)章《關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)辦法的通知》(魯政辦發(fā)〔2013〕35號)相關(guān)規(guī)定，山東省政府向社會組織購買服務(wù)，由社會組織承擔行政職能，應(yīng)遵循以下原則：

(1)權(quán)責明確。各級政府根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的要求和財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，從各地實際出發(fā)，準確把握社會公共服務(wù)需求，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

(2)公開擇優(yōu)。按照公開、公平、公正原則，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會力量，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。

(3)注重績效。政府購買服務(wù)應(yīng)強化績效理念，堅持精打細算，明確權(quán)利義務(wù)，切實提高財政資金使用效率，把有限的資金用在刀刃上。

(4)積極穩(wěn)妥。政府購買服務(wù)要按照“整體設(shè)計、有序推進、試點先行”的思路，注重發(fā)揮社會力量吸引、調(diào)動和整合社會資源的功能，形成政府購買服務(wù)工作合力。

(5)鼓勵創(chuàng)新。各級政府要大膽探索，勇于創(chuàng)新，研究建立政府購買服務(wù)體制機制，構(gòu)建多元參與、形式多樣的政府購買服務(wù)格局。

政府向社會組織購買服務(wù)原則上按照部門預(yù)算和政府采購的程序、方式組織實施，購買主體報財政部門審核年度購買計劃，通過后要主動向社會公開需購買服務(wù)項目的標準和要求，并通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等方式確定適格的社會組織，也可以根據(jù)不同的政府購買服務(wù)項目，采用委托、承包的方式。

2.社會組織參與社會管理的具體辦法。 政府向社會組織購買公共服務(wù)，由社會組織承擔行政職能參與社會管理。無論是國內(nèi)還是域外，政府購買公共服務(wù)的典型特征均在于政府通過與社會力量建立合同關(guān)系，由社會力量提供公共服務(wù)，政府支付相應(yīng)費用，以滿足人民的公共服務(wù)需求[5]。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的不同，在購買服務(wù)的合同關(guān)系中，分為購買主體和承接主體。購買主體包括行政機關(guān)和承擔行政管理職能的事業(yè)單位，承接主體是經(jīng)法定程序成立的企業(yè)、機構(gòu)和社會組織。對于具備承接資格的社會組織，參與社會公共服務(wù)要如實填寫項目申報書，全省性的社會組織向省民政廳提交，市、縣(市、區(qū))民政部門登記的社會組織向各自登記機關(guān)提交，登記機關(guān)逐級上報省民間組織管理局并由其進行審核，審核通過后進行公示，期滿無異議的，政府制定承接公共服務(wù)的社會組織名錄，認定承接主體。

根據(jù)山東省民政廳、山東省財政廳頒發(fā)的規(guī)章《山東省支持社會組織發(fā)展與參與社會服務(wù)試點項目實施方案》相關(guān)規(guī)定，具體的申請審批程序如下：

(1)組織申報。項目申報單位應(yīng)如實填寫項目申報書。項目申報書應(yīng)經(jīng)法定代表人簽字，申報單位蓋章，承諾申報材料的真實性、按規(guī)定用途使用項目資金。

(2)初審。省民間組織管理局對提交的項目申報書進行初審，初審?fù)ㄟ^的申報項目匯總后提交省民政廳、省財政廳共同審定。初審工作在5個工作日內(nèi)完成。

(3)審定。省民政廳、省財政廳在5個工作日內(nèi)對通過初審的項目進行審核，最終確定資助單位，并在省民政廳門戶網(wǎng)站上公示不少于5天。公示期滿無異議的，落實補助資金。

四、具備可行性的遠景展望

(一)社會組織承擔行政管理職能的現(xiàn)實意義

隨著社會的持續(xù)發(fā)展，社會分工的進一步細化，政府履行行政職能的要求也越來越高，面臨的難題不斷增多，政府原有的體制機制已不能應(yīng)對日趨復(fù)雜的社會形勢，政府的公信力面臨著嚴酷的挑戰(zhàn)。機遇與挑戰(zhàn)并存，為了合理的行使職能，更好的管理并服務(wù)于社會，政府必然要進行變革。地方立法賦予社會組織行政管理職能，能夠在體制機制范圍內(nèi)行使法律賦予的權(quán)力，有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)政府與社會之間的關(guān)系，為解決以上問題提供良好的應(yīng)對方法。

1.地方立法賦予社會組織行政管理職能進行體制與機制設(shè)計，既能保障地方治理的有效性與規(guī)范性，又提升了地方社會組織參與行政管理、提供公共服務(wù)的基本能力。無論是針對地方立法賦予社會組織行政管理職能存在的問題提供對策建議，還是對地方立法如何賦予社會組織行政管理職能進行體制與機制設(shè)計，均指向于地方治理的有效性與規(guī)范性；地方社會組織自身不健全也成為承擔行政職能、提供公共服務(wù)的重要障礙，地方立法要賦予其行政職能，開放一些由政府權(quán)力壟斷的管理領(lǐng)域，允許社會組織進入，激發(fā)社會組織的自我完善與提升能力建設(shè)。

2.以地方立法創(chuàng)新為線索，形成地方治理實踐與國家治理布局的有效銜接，實現(xiàn)政府、市場與社會的治理互動。盡管賦予社會組織以行政管理職能有地方立法先例，但都是存在于個別領(lǐng)域并呈碎片化的立法狀態(tài)。以地方立法創(chuàng)新為線索，對地方立法賦予社會組織行政管理職能做出系統(tǒng)化研究，即地方立法可以就哪些社會治理領(lǐng)域賦予社會組織承擔管理職能、哪些社會組織需要具備何種資質(zhì)、行政機關(guān)如何實現(xiàn)有效監(jiān)管等問題，進行逐一探討和系統(tǒng)研究。這種地方立法探索，要符合國家治理關(guān)于社會組織發(fā)展與行政權(quán)力社會化轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)政府、市場與社會的治理互動。

(二)社會組織承擔行政職能的監(jiān)督作用及規(guī)制限度

地方立法賦予社會組織行政管理職能，更好地提供公共服務(wù)，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機制，落實完善行使行政權(quán)力的運行體制。本文以山東省為例來闡明社會組織承擔行政職能的監(jiān)督作用。山東省政府采取績效評價機制，建立以購買主體、服務(wù)對象以及第三方組成的綜合性評審機制，對社會組織承接行政職能的資質(zhì)、承接的內(nèi)容和所需的財政資金等進行綜合考核?？己私Y(jié)果面向社會，接受社會的批評和建議。對于考核優(yōu)良、工作突出的社會組織給予獎勵，對違反規(guī)定、弄虛作假的社會組織予以行政處罰。民政部門、工商管理部門、財政部門以及監(jiān)察和審計部門要加強對各方面的監(jiān)督，堅決杜絕違法違規(guī)行為。

對于地方立法賦予社會組織承擔行政管理職能的體制框架及機制運行，可從以下幾個方面進行規(guī)制完善：

一是地方立法主體方面，省級與設(shè)區(qū)的市級地方立法對社會組織承擔行政管理職能要做好權(quán)限劃分，省級立法著眼于全省實際，市級立法主要針對本市現(xiàn)狀，省級立法規(guī)定總的方向及領(lǐng)域，市級立法在總的方向及領(lǐng)域內(nèi)層層展開，開展具體工作；

二是地方立法內(nèi)容方面，確立地方立法賦予社會組織行政管理職能的內(nèi)容范圍，即在哪些社會領(lǐng)域賦予社會組織何種權(quán)限，并對社會組織的準入資格進行原則性的規(guī)定，除了一般標準之外，在授權(quán)時如果有特殊要求應(yīng)予以規(guī)范；

三是程序方面，社會組織從地方立法獲得授權(quán)行使行政職能，開展具體工作時要嚴格按照法定程序，同時需要制定完備的監(jiān)督機制，保證行政職能的合理化及合法化；

四是監(jiān)督主體方面，包括行政主管部門、行政監(jiān)督機關(guān)地方人大，還包括行政相對人、利益相關(guān)人等，監(jiān)督對象是社會組織的行政行為以及相關(guān)負責人行為的合法性與履行職責的效率等。

總之，社會組織行政管理職能的發(fā)揮需要在法治框架內(nèi)展開，恰恰地方立法為其提供充分的法律保障，以更好地服務(wù)社會，促進政府行政體制改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

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〔責任編輯：張毫〕

[收稿日期]2016-04-23

[基金項目]山東省人大常委會地方立法研究服務(wù)基地山東大學基地2016年資助項目“地方立法賦予行政機關(guān)之外其他組織行政管理職能的正當性、可行性分析”；國家社會科學基金項目“法律正當性問題研究”(15BFX034)

[作者簡介]韓振文(1987-)，男，山東濱州人，講師，浙江大學法學博士后科研流動站研究人員，從事司法的認知科學及法律方法論研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0060-06