農(nóng)村基層治理法治化下不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

何遠(yuǎn)健，鄧云園

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

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國情國策研究

農(nóng)村基層治理法治化下不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

何遠(yuǎn)健，鄧云園

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

[摘要]2015年3月1日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式施行。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度的發(fā)展，有利于夯實(shí)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，更好地保護(hù)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，是我國深化改革、建設(shè)法治國家的體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)看到，就不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)涵而言，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的當(dāng)然組成部分。由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記具有公示公信、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)利及交易安全等功能，因而推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)法治化治理具有重要意義。當(dāng)前，制度與人員成為阻礙進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的兩大主因，也不利于農(nóng)村基層治理法治化。受此影響，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作面臨著制度類與人員類困境。通過施行現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度并適時(shí)推出專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法、整合登記機(jī)構(gòu)職能與建立交流學(xué)習(xí)制度，同時(shí)，加強(qiáng)登記工作隊(duì)伍的建設(shè)，做到完善登記之“制”、規(guī)范人員之“行”，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記可以促進(jìn)農(nóng)村法治經(jīng)濟(jì)的壯大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化。

[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記；農(nóng)村基層治理法治化；推進(jìn)路徑

2015年3月1日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)正式開始實(shí)施，這標(biāo)志著我國《物權(quán)法》關(guān)于實(shí)現(xiàn)“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”的規(guī)定終于在現(xiàn)實(shí)中開花結(jié)果，同時(shí)亦是我國嘗試構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度取得重大突破的體現(xiàn)。《條例》的頒行不僅開啟了我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的新時(shí)代，而且對推進(jìn)我國治理能力建設(shè)和法治建設(shè)具有重要的意義。黨十八屆四中全會(huì)指出，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，進(jìn)而要著力“推進(jìn)基層治理法治化”。由于農(nóng)村不但是法治中國建設(shè)不可或缺的重要組成部分，也歷來是薄弱環(huán)節(jié)，因而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化之于推進(jìn)我國治理能力建設(shè)和法治建設(shè)更具緊迫性。此外，應(yīng)當(dāng)看到，《條例》規(guī)定需要進(jìn)行登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之權(quán)利主體普遍聚集于乃至僅存于農(nóng)村地區(qū)，所以，在全面推進(jìn)依法治國背景下有必要對不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題進(jìn)行探討，以更好地推動(dòng)農(nóng)村基層治理法治化。

一、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與農(nóng)村基層治理法治化

眾所周知，在《條例》頒行以前我國不動(dòng)產(chǎn)登記采取登記部門多頭分立的模式，即各部門依據(jù)各自領(lǐng)域的法律對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記，呈現(xiàn)出登記機(jī)構(gòu)、簿冊、程序、信息平臺(tái)復(fù)雜、不統(tǒng)一的局面。《條例》的頒行，一方面，使不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式步入了法治軌道，另一方面，通過實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體的登記意識(shí)、維護(hù)農(nóng)村和諧人際關(guān)系，有利于推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。事實(shí)上，由于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記之后形成的產(chǎn)權(quán)交易市場屬于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的一部分，因而農(nóng)村地區(qū)朝著法治經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展即成為必然，農(nóng)村基層治理法治化也會(huì)隨之到來。

(一)我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的歷史沿革

如前所述，長期以來，我國不動(dòng)產(chǎn)登記采取各個(gè)部門“自掃門前雪”的方式。例如，《森林法》《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》等規(guī)定由林業(yè)部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門和國土資源部門分別負(fù)責(zé)林地、房屋、土地的管理和登記工作。假若涉及多種不動(dòng)產(chǎn)結(jié)合而成的不動(dòng)產(chǎn)登記，則需要前往多個(gè)部門分別辦理相應(yīng)的手續(xù)，此情形以房地產(chǎn)為代表。自2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確做出“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”之規(guī)定以來，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的問題就一直被研究討論。當(dāng)歷史的車輪駛?cè)?014年時(shí)，一紙國務(wù)院令正式宣告了《條例》的誕生。隨后，《條例》的正式生效實(shí)施，則標(biāo)志著我國醞釀已久的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度真正確立[1]。

本文認(rèn)為，《條例》的生效實(shí)施，使得我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度更加法治化，同時(shí)，亦將有助于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。這是由不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的“統(tǒng)一”之最大特點(diǎn)所決定的，具體表現(xiàn)為登記對象的統(tǒng)一：不但城市的不動(dòng)產(chǎn)(以房屋最為典型)需要進(jìn)行登記，而且廣大農(nóng)村地區(qū)的諸多不動(dòng)產(chǎn)(如房屋、各類土地等)皆需登記。這就產(chǎn)生了不動(dòng)產(chǎn)登記對象得以擴(kuò)大的積極效果，農(nóng)村相關(guān)權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)持有范圍亦隨之得以變大，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利人之權(quán)利受保護(hù)范圍也會(huì)變得更為廣泛，將使更多的經(jīng)濟(jì)要素更易在市場上自由流通[2]。如此一來，農(nóng)村地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)將得到進(jìn)一步的發(fā)展，有利于農(nóng)村形成依法治理各類事項(xiàng)的良好局面，從而推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。

在簡要梳理該制度的歷史沿革之基礎(chǔ)上，大體可以得出如下結(jié)論：一是，由原來的“多龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的“專人專管”是我國今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度發(fā)展、完善的趨勢所在，亦是域外主要大陸法系國家的通行做法；二是，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度具有的公示公信、維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)利及交易安全等功能[3]，不僅能夠助推我國的法治建設(shè)，而且有利于推進(jìn)農(nóng)村基層治理的法治化。

(二)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之于農(nóng)村基層治理法治化的重要意義

毫無疑問，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記對于推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化有著重要的意義，其主要體現(xiàn)為前者的若干功能對后者產(chǎn)生的積極影響。

1.公示公信功能為農(nóng)村權(quán)利主體劃清行為界限。相關(guān)權(quán)利主體通過登記其不動(dòng)產(chǎn)的行為，客觀上產(chǎn)生了通知該項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)非權(quán)利主體的效果，使得雙方在相互行為過程中自覺以不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)為準(zhǔn)。這一轉(zhuǎn)變對于農(nóng)村而言具有非常重大的意義，因?yàn)檗r(nóng)村傳統(tǒng)上更傾向于通過占有來判斷不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人。因此，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)村不重視書面登記的傳統(tǒng)，為農(nóng)村各權(quán)利主體之間實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)的行為提供保障、劃清界限，從而將矛盾、糾紛消滅在事前，最終使農(nóng)村基層達(dá)到法治化治理的狀態(tài)。

2.維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)利及交易安全功能則進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。應(yīng)當(dāng)看到，《條例》不僅要求城市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，更要求農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，這是由農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記滯后的特殊性決定的，也是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的特點(diǎn)——“統(tǒng)一”的體現(xiàn)[2]?！稐l例》第5條明確規(guī)定需要辦理登記手續(xù)的10項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，其普遍聚集于乃至僅存于農(nóng)村地區(qū)。在此情形下，農(nóng)村諸多不動(dòng)產(chǎn)被權(quán)利主體登記于登記簿中，這就有利于形成各權(quán)利主體依照《條例》及其系列法規(guī)主張自身合法權(quán)利、維護(hù)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易安全的局面，客觀上加快農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程、推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。

綜合而言，不論是公示公信功能抑或維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)利及交易安全功能，都將對推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化產(chǎn)生積極的影響，而此影響則是建立在《條例》要求登記的不動(dòng)產(chǎn)大量、廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)之上。因而，本文認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記客觀上有助于推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。

二、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的困境及其原因分析

如前所述，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之于農(nóng)村基層治理法治化具有重要的意義。然而，受制于農(nóng)村地區(qū)是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)、較之城市滯后的實(shí)情的制約，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作面臨較大困境。就此而言，對該困境及形成該困境的原因進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治鼍统蔀楫?dāng)然之舉，只有在充分知曉該困境及其原因的基礎(chǔ)上才能找到相應(yīng)的解決之道，從而加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化。

(一)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的困境

正如農(nóng)村法治建設(shè)直接關(guān)系著法治中國建設(shè)成敗一樣，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的成效亦具有關(guān)涉全局的重大意義。本文認(rèn)為，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的困境主要分為兩大類：制度類困境與人員類困境。正是此兩類困境的存在直接制約著統(tǒng)一登記的成效。

制度類困境是制約農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記成效的根源所在。

1.法律制度類困境，主要表現(xiàn)為現(xiàn)有法律體系中缺乏專門規(guī)范農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的法律。就目前而言，雖然《條例》的頒行確確實(shí)實(shí)在很大程度上推進(jìn)了我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度的發(fā)展、完善，但是不可否認(rèn)的是，《條例》是一部適應(yīng)全國范圍內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記要求的立法目的之行政法規(guī)，這就意味著它并不是一部專門規(guī)范農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的法律。事實(shí)上，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作本就有其復(fù)雜性與特殊性，因此，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記不盡然全采取與城市統(tǒng)一的登記模式[4]。

2.機(jī)構(gòu)制度類困境，主要是與當(dāng)前登記機(jī)構(gòu)相關(guān)的制度困境。眾所周知，在《條例》出臺(tái)之前我國不動(dòng)產(chǎn)采取的是分散登記的方式，各主管部門各自負(fù)責(zé)自身領(lǐng)域范圍內(nèi)的登記工作。隨后，國務(wù)院做出了整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的決定，將以往的分散登記改為由各地專門的不動(dòng)產(chǎn)登記中心集中登記，以適應(yīng)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定、推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度的發(fā)展。然而，這并不意味著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作可以高枕無憂，因?yàn)楦鞯氐牟粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)改革、整合工作并不步調(diào)一致。此外，即使是新設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)登記中心亦存在著尚未明確機(jī)構(gòu)制度、職責(zé)等一系列問題。綜上，制度類困境的存在極大地制約著農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的開展。

人員類困境是制約農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記成效的直接困境，是制度類困境這一根源的衍生困境。因?yàn)檎怯捎诋?dāng)前農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記存在著仍未解決的制度困境，才導(dǎo)致人員類困境的產(chǎn)生。例如，負(fù)責(zé)登記工作的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在尚未明確機(jī)構(gòu)制度、職責(zé)等事項(xiàng)的條件下，將必然導(dǎo)致該登記機(jī)構(gòu)的工作人員出現(xiàn)業(yè)務(wù)能力難以提高乃至人員缺乏等問題。此外，該困境還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體產(chǎn)生登記與否不重要的錯(cuò)覺，造成農(nóng)村權(quán)利主體的積極性不高，從而客觀上致使農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作難度的加重。如此一來，在本就存在制度類困境的基礎(chǔ)上，人員類困境的增加無疑將使農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)市場流通的愿景更加遙不可期、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)法治之路亦隨之更為曲折。

(二)困境產(chǎn)生的原因分析

應(yīng)當(dāng)看到，制度類困境與人員類困境不僅存在于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中，而且還是當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記整體現(xiàn)狀的表現(xiàn)。當(dāng)然，農(nóng)村的特殊性使得前述困境在農(nóng)村表現(xiàn)尤其明顯，因而，對造成前述困境產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析之必要性凸顯。本文認(rèn)為，制度原因與人員原因是兩大主因。

制度原因是困境產(chǎn)生的根本原因。

1.分散登記的傳統(tǒng)做法，對實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記有著消極影響。如前所述，《條例》頒行前我國不動(dòng)產(chǎn)登記采取各職能部門“自掃門前雪”的方式，即林地、房屋、土地和草地等不動(dòng)產(chǎn)的登記由各自主管部門分散負(fù)責(zé)。正是這一傳統(tǒng)的分散登記給如今統(tǒng)一登記帶來了障礙、挑戰(zhàn)，因?yàn)樵谵D(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一登記的過程中難免仍會(huì)受原分散登記的不利影響。此外，長期以來專門調(diào)整農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的法律的缺失，也是造成此類困境產(chǎn)生的法律制度層面之因。相較而言，城市的不動(dòng)產(chǎn)登記制度就顯得更為完善，因?yàn)楸M管也缺乏一部專門的城市不動(dòng)產(chǎn)登記法，但是《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》《土地登記辦法》等眾多法規(guī)的頒行，毫無疑問，這意味著城市的不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)際上比較完善。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)整合、設(shè)立工作不到位。《條例》確定的由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記的制度，在現(xiàn)實(shí)中尚未真正落地生根，即使是設(shè)區(qū)的市亦不甚清楚該登記機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、制度運(yùn)行等操作性問題的解決之道，遑論直接負(fù)責(zé)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的縣級不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。目前看來，各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)還沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。在此背景下，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作當(dāng)然亦難以取得重大進(jìn)展，這決定了在農(nóng)村實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度迫在眉睫。

人員原因是困境產(chǎn)生的直接原因。應(yīng)當(dāng)注意，這里所指的人員既包括了登記機(jī)構(gòu)的工作人員，又涵蓋了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體。正是由于人員的原因，使得統(tǒng)一登記在農(nóng)村難以深入開展。具體而言，此原因主要是指人員(尤其是權(quán)利主體)的權(quán)利意識(shí)仍顯不強(qiáng)、統(tǒng)一登記的宣傳不到位等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)今人們的法律意識(shí)確已相較以往有了很大提高，但是這在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景下仍顯薄弱。農(nóng)村的不少權(quán)利主體仍然固守著過去依靠“占有”不動(dòng)產(chǎn)的行為方式宣示權(quán)利的做法，很明顯這與《條例》的要求相悖。此外，由于登記機(jī)構(gòu)的工作人員自身尚且處在學(xué)習(xí)、摸索不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)知識(shí)、實(shí)踐，因而在一定程度上忽略了深入農(nóng)村宣傳相關(guān)政策的重要性，從而制約著農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的進(jìn)一步開展。綜上，制度、人員原因使得農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記產(chǎn)生了制度類困境與人員類困境，不利于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)的依法治理，進(jìn)而有損農(nóng)村基層治理的法治化，因而需要探索破解之道，以實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與農(nóng)村基層治理法治化的有機(jī)統(tǒng)一。

三、完善登記之“制”：推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的有效路徑

既然基層治理法治化的目的是實(shí)現(xiàn)人民群眾權(quán)益之保障[5]，那么農(nóng)村基層治理法治化亦應(yīng)當(dāng)如此，這與農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之目的一致。作為我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要組成部分——農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，其與依法治村之間有著密切聯(lián)系，在客觀上有助于農(nóng)村法治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化?；谥贫葘Σ粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重大意義，本文認(rèn)為，要使前述密切聯(lián)系切實(shí)化為推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化的動(dòng)力，就離不開不動(dòng)產(chǎn)登記之“制”的完善。此外，由于制度困境衍生出了人員困境，所以既要完善相關(guān)制度，也需采取規(guī)范相關(guān)人員行為的措施。在“制”“行”合一基礎(chǔ)上的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，將為法治農(nóng)村乃至法治中國的建成提供保障。

應(yīng)當(dāng)看到，本文所指的“制”是泛指與農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)的制度，主要包括法律制度與機(jī)構(gòu)制度兩大類。因此，完善登記之“制”主要就是完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)法律制度、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的制度。在相關(guān)制度得以完善的基礎(chǔ)上，農(nóng)村基層治理亦將隨之法治化。

(一)施行現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度，適時(shí)推出專門的不動(dòng)產(chǎn)登記法

眾所周知，目前我國調(diào)整農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)主要有《物權(quán)法》《條例》及其實(shí)施細(xì)則、《土地管理法》及其實(shí)施條例、《土地登記辦法》等。按照新法優(yōu)于舊法的法理，在所有調(diào)整農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的法律制度中，以《條例》規(guī)定為準(zhǔn)，因?yàn)榈?5條規(guī)定：“本條例施行前公布的行政法規(guī)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的，以本條例規(guī)定為準(zhǔn)?！本痛硕?，現(xiàn)階段的主要任務(wù)就是切實(shí)做好《條例》及其實(shí)施細(xì)則的施行工作，特別是要注重農(nóng)村地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的落實(shí)。當(dāng)然，由于農(nóng)村地區(qū)具有的特殊性，所以在推行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作過程中必須適當(dāng)?shù)乜紤]農(nóng)村的特點(diǎn)。這意味著應(yīng)結(jié)合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度，不能搞一刀切式的登記模式，否則將只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村相關(guān)權(quán)利主體的抵制、反感，進(jìn)而對統(tǒng)一登記工作造成不利影響。此外，在吸收農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、深入開展調(diào)查研究、切實(shí)做好理論升華的基礎(chǔ)上，適時(shí)地制定并頒布專門的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，通過提升法律位階的方式，為推進(jìn)我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提供更為強(qiáng)有力的法律保障。本文主張制定、出臺(tái)專門的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，原因主要有二：一是遵守《立法法》第8條關(guān)于民事基本制度事項(xiàng)只能制定法律的規(guī)定，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記涉及國家、公民切身利益的重大問題，屬于民事基本制度的范疇；二是《條例》僅是行政法規(guī)，從效力層次上看，其低于法律，這不利于促進(jìn)我國不動(dòng)產(chǎn)登記法律制度的發(fā)展。

(二)整合登記機(jī)構(gòu)職能，建立交流學(xué)習(xí)制度。

近幾年，我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度經(jīng)歷了由分散登記向統(tǒng)一登記轉(zhuǎn)變的歷史，這既是我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度發(fā)展變遷的歷史，也是黨和政府全面深化改革的一個(gè)縮影。應(yīng)當(dāng)看到，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在深化改革過程中具有基礎(chǔ)性的作用，它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，有利于維護(hù)廣大人民群眾的切身利益，對推進(jìn)依法治村有著重要意義。事實(shí)上，在農(nóng)村推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記亦要求農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場——一種自由開放的市場之建立，因?yàn)楹笳呤乔罢叩那疤?城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)在此無本質(zhì)區(qū)別)[6]，市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的引入就為推進(jìn)依法治村提供了條件。目前，我國各地都在按照中央的要求，著力推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的建設(shè)，雖取得了重大突破，但有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、制度運(yùn)行等操作性問題仍然存在亦是不爭的事實(shí)。因而，整合以往各登記部門的職能于新設(shè)之登記機(jī)構(gòu)、著重解決制約登記機(jī)構(gòu)發(fā)揮職能的問題，仍是橫亙在眼前的重任。此外，建立定期+不定期交流學(xué)習(xí)制度，對于提高登記機(jī)構(gòu)履職能力、引導(dǎo)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體依法登記具有重要意義。因?yàn)楦鞯卦谕七M(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過程中表現(xiàn)、成績并不一樣，有的地方成效明顯并形成了廣受認(rèn)同的特有模式，這些特有模式對其他地方具有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值。

此外，應(yīng)當(dāng)注重對相關(guān)人員的“行”之規(guī)范，這是由其重要性決定的，相關(guān)人員主要是登記機(jī)構(gòu)的工作人員及農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體。具體說來，登記機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)自覺認(rèn)識(shí)到推進(jìn)統(tǒng)一登記工作的重要性、領(lǐng)會(huì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的作用，同時(shí)要自覺學(xué)習(xí)相關(guān)的理論知識(shí)、實(shí)踐技能，著力提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)；在農(nóng)村采取各種方式(如派發(fā)宣傳小冊、設(shè)立流動(dòng)巡講點(diǎn)等)加大統(tǒng)一登記的宣傳力度，根據(jù)農(nóng)村實(shí)情適時(shí)運(yùn)用不同的工作方式，使農(nóng)村權(quán)利主體做到認(rèn)同并自覺進(jìn)行登記；同時(shí)，應(yīng)注重對村民的產(chǎn)權(quán)維護(hù)意識(shí)的教育，加強(qiáng)他們主動(dòng)登記的觀念，做好農(nóng)村私權(quán)登記工作。另一方面，相關(guān)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利主體則應(yīng)當(dāng)端正心態(tài)，積極正視這一關(guān)涉自身切身利益的登記工作；采取多渠道自覺學(xué)習(xí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)法律知識(shí)，以依法登記嚴(yán)格要求自身、按照法律規(guī)定與其他權(quán)利主體行為；在發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)交易糾紛時(shí)，自覺運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益，做到依法依規(guī)的處理糾紛、解決矛盾。

四、結(jié)語

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度的發(fā)展，是新常態(tài)下我國全面深化改革的體現(xiàn)，通過運(yùn)用法律的形式對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)與登記，有利于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易市場的形成。農(nóng)村地區(qū)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，不僅是促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度發(fā)展的需要，而且客觀上有利于推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村地區(qū)的進(jìn)一步壯大，進(jìn)而為農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)法治化治理夯實(shí)基礎(chǔ)、營造氛圍。

[參考文獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：張毫黃琦〕

[收稿日期]2016-05-11

[基金項(xiàng)目]贛南師范大學(xué)研究生創(chuàng)新專項(xiàng)資金項(xiàng)目“農(nóng)村基層治理法治化研究”(YCX15A005)

[作者簡介]何遠(yuǎn)健(1993-)，男，江西石城人，碩士研究生，從事馬克思主義法律思想、理論法學(xué)研究。

[中圖分類號]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0045-05

·現(xiàn)代中國基層治理研究專題·