新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理研究

韓艷芳 張平

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院/法學(xué)院，上海200237）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理研究

韓艷芳 張平

（華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院/法學(xué)院，上海200237）

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)浪潮中，地方政府的行政治理成為熱點(diǎn)問題。當(dāng)前，地方政府的行政治理存在著諸多弊端，如何構(gòu)建適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政治理模式仍是一個探索中的時代命題。對此，學(xué)術(shù)界多熱衷于從地方政府與市場、社會的良性互動關(guān)系這一外部關(guān)聯(lián)視角著手探討，卻鮮有從政府內(nèi)部輸入機(jī)制層面做深入系統(tǒng)的研究。本文以地方政府對城鎮(zhèn)化的治理方式、制度框架、考核機(jī)制為基本維度，以行政治理問題的提出—分析—解決為分析框架，嘗試提出地方政府行政治理的應(yīng)對之策。

行政治理制度化治理新型城鎮(zhèn)化

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長的新常態(tài)階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化不再只是城鎮(zhèn)擴(kuò)建更新、基礎(chǔ)設(shè)施完善的過程，其本質(zhì)是農(nóng)民市民化的過程，也是更進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距的過程。顯然，這是一項(xiàng)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會等各領(lǐng)域的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開地方政府的有效參與和合理干預(yù)，這便涉及到地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何治理的問題。從政府內(nèi)部輸入機(jī)制層面講，“公共行政為現(xiàn)代政府治理的心臟”，①[美]戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，前言部分第1頁。當(dāng)我國新型城鎮(zhèn)化以戰(zhàn)略方式進(jìn)入治理場域之際，行政治理儼然已成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府治理的核心價值取向，在政府治理中起著不可或缺的至關(guān)重要的作用。不過，新型城鎮(zhèn)化給地方政府帶來了更有難度的行政治理課題。由于缺乏行之有效的具體措施和理論指導(dǎo)，不少地方政府已經(jīng)陷入了治理困境，行政治理改革迫在眉睫。

迄今為止，國內(nèi)外對地方政府行政治理的研究在文獻(xiàn)數(shù)量和研究深度等方面存在著一定的欠缺，尤其是對于新型城鎮(zhèn)化視域下的相關(guān)研究缺少系統(tǒng)完整的治理模式分析和理論論證，大多數(shù)仍停留在一般績效或具體制度政策等單一維度的具體問題解讀層面上，對行政治理問題的根源追溯以及多維度系統(tǒng)深入的分析涉及較少。基于此，本文試圖從行政治理這一特殊視角出發(fā)，著眼于將地方政府對城鎮(zhèn)化進(jìn)程起關(guān)鍵作用的治理方式、相關(guān)關(guān)鍵制度和政績考核三大要素有機(jī)地融入其中，以探究行政治理面臨的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)一步深入剖析問題產(chǎn)生根源，進(jìn)而找到地方政府行政治理的構(gòu)建路徑。

一、現(xiàn)實(shí)困境——新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理所面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)

地方政府行政治理在一定程度上取決于新型城鎮(zhèn)化這一關(guān)鍵要素。新型城鎮(zhèn)化給地方帶來資本、信息、勞動力等資源的同時，也給各地政府治理帶來了不可預(yù)料的巨大沖擊和挑戰(zhàn)。地方政府所面臨的治理課題的難度系數(shù)相當(dāng)高，治理壓力相當(dāng)大。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，地方政府在處理社會摩擦和利益沖突上越來越棘手，尤其近年來在行政治理上存在一系列不容忽視的問題。

（一）治理方式困境：“自上而下”和“強(qiáng)制推行”治理方式的缺陷與挑戰(zhàn)

關(guān)于地方政府治理問題，政府干預(yù)理論影響甚為深遠(yuǎn)。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，政府不但不比市場效率差，而且具有相對優(yōu)勢，即“政府有權(quán)做私人部門無權(quán)做的事情”，并進(jìn)一步闡述道，“政府的強(qiáng)制性職能（與其全社會財(cái)產(chǎn)有關(guān)）使其具有明顯的優(yōu)勢”，而這種職權(quán)可以導(dǎo)致資源配置的帕累托改進(jìn)。不過，他也指出，“濫用這些職權(quán)可以導(dǎo)致明顯劣勢的限制性職能”。①[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《社會主義向何處去——經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的理論與證據(jù)》，吉林人民出版社2011年版，第36頁。我國地方政府憑借獨(dú)特的政治資源和經(jīng)濟(jì)體制，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中擁有巨大的行政優(yōu)勢、利益優(yōu)勢和法律制度優(yōu)勢，然而地方政府因過多使用“強(qiáng)制性職能”而導(dǎo)致的行政干預(yù)過度和行政權(quán)力濫用現(xiàn)象普遍存在，突出表現(xiàn)在對待城鎮(zhèn)化的方式上。

目前，地方政府推行城鎮(zhèn)化政策的主要方式體現(xiàn)在“自上而下”和“強(qiáng)制推行”上。一方面，“自上而下”單向渠道的運(yùn)作模式削弱了地方城鎮(zhèn)化信息的真實(shí)性和決策的民主性。從理論上講，城鎮(zhèn)化信息反饋是通過自上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸雙重渠道配合完成的。但在實(shí)際工作中，地域性城鎮(zhèn)化大多數(shù)是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和附屬物，在很大程度上只是倚重于政府采取自上而下的單向行政手段推行，缺乏自下而上的信息傳輸程序和良性互動，城鎮(zhèn)化信息在傳遞及互動過程中難免出現(xiàn)失真、扭曲、遲滯等現(xiàn)象，終將誤導(dǎo)上級政府對城鎮(zhèn)化的理性判斷和科學(xué)決策。另一方面，“強(qiáng)制推行”的治理方式扭曲了新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式和人本價值理念。從本質(zhì)上來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個長期發(fā)展的自然過程，有其固有的發(fā)展規(guī)律和動力，地方政府實(shí)施適度的行政干預(yù)無可厚非，但是絕對不能強(qiáng)制推行且主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展。然而，在實(shí)際操作層面上，地方政府往往憑借政治權(quán)威和行政權(quán)力等強(qiáng)制力量一手操辦并強(qiáng)制推行城鎮(zhèn)化。在這種治理模式中，城鎮(zhèn)化往往帶有很強(qiáng)的政績色彩，在此驅(qū)動下，地方對產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項(xiàng)目爭奪純屬“非帕累托改進(jìn)”的零和博弈，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮，留下了竭澤而漁、殺雞取卵式發(fā)展的后遺癥，不少地方政府重蹈覆轍，仍舊在延續(xù)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化老路。

（二）相關(guān)制度危機(jī)：地方政府在城鎮(zhèn)化相關(guān)配套制度方面的巨大缺陷

“中國有一個特殊的制度，戶籍制度和土地制度共同構(gòu)成了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展特殊的運(yùn)行規(guī)律”，②李鐵：《城鎮(zhèn)化是一次全面深刻的社會變革》,中國發(fā)展出版社2013年版，第38頁。同時，戶籍制度和土地制度改革更離不開財(cái)稅制度作堅(jiān)挺有力的后盾支撐。雖然我國獨(dú)具特色的這些配套制度為經(jīng)濟(jì)的高速增長做出了巨大貢獻(xiàn)，但是也給地方政府治理帶來了諸多潛在的危機(jī)和隱患。

首先，舊的戶籍制度在很大程度上限制了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，目前戶籍壁壘仍未徹底破除。雖然不少地方政府取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記，但并未徹底改變附加在居民戶口上的不平等制度。截至目前，“由于擔(dān)心大規(guī)模外來人口在當(dāng)?shù)芈鋺魰偙‘?dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民所享受的社會福利”，①李鐵：《城鎮(zhèn)化是一次全面深刻的社會變革》，中國發(fā)展出版社2013年版，第62頁。很多地方政府的戶籍改革在實(shí)際操作層面上仍沒有真正涉及到造成戶籍分割的真正根源——社會保障和社會福利制度，戶籍制度改革難以達(dá)到預(yù)期效果。

其次，土地制度問題給地方政府帶來的治理隱患日益嚴(yán)重。近些年，我國土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，地方城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于對土地的低補(bǔ)償征收和高價格出讓，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。同時，各地城鎮(zhèn)的發(fā)展過于依賴土地出讓金，導(dǎo)致城鎮(zhèn)“攤大餅”式盲目擴(kuò)張，土地粗放利用，加劇了征地的社會矛盾，也給基礎(chǔ)設(shè)施的供給和公共服務(wù)水平的提高帶來了很大壓力。“‘土地出讓—城市擴(kuò)張—基礎(chǔ)設(shè)施供給不足—繼續(xù)出讓土地’的惡性循環(huán)模式，已經(jīng)使得城市的經(jīng)營壓力加大”，②同上，第17頁。盡管如此，地方政府基于自身利益需求仍舊延續(xù)著原有的征地模式。

再次，地方政府的財(cái)稅問題極為凸顯。一方面，地方政府普遍存在高度依賴土地經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅模式。自“營改增”全面推行以后，當(dāng)前地方財(cái)政收入增速放緩，減稅給地方財(cái)政造成巨大壓力。為了最大限度地增加財(cái)稅收入，各級地方政府相繼通過大規(guī)模圈地以及降低土地成本進(jìn)行招商引資等方式應(yīng)對，這就導(dǎo)致了土地過度開發(fā)和粗放利用等問題。另一方面，各級地方政府間缺乏合理的權(quán)責(zé)分配體制。我國的財(cái)稅制度改革始終是堅(jiān)持事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則進(jìn)行的，而目前的財(cái)政體制只是初步理順了中央和省級的財(cái)稅關(guān)系，省級以下的各級地方政府之間并沒有確立明確的權(quán)責(zé)分配模式，加上缺乏獨(dú)立的地方稅體系，“沒有構(gòu)成自己財(cái)力基礎(chǔ)的特色稅種，而是共享相同、有限的地方稅源”，③尹冬華：《從管理到治理：中國地方治理現(xiàn)狀》，中央編譯出版社2006年第1版，第161頁。各級地方政府間表現(xiàn)出了財(cái)權(quán)的向上集中化和事權(quán)的基層化，縱向財(cái)稅權(quán)責(zé)呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。地方政府間縱向財(cái)稅權(quán)責(zé)的非對稱性往往使下級政府的財(cái)稅捉襟見肘，財(cái)政陷入困境，亂收費(fèi)、亂罰款等現(xiàn)象屢禁不止，社會效益差的“政績工程”更是層出不窮，治理能力明顯不足。

二、追根溯源——新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行政治理的“病因”所在

查找上述問題賴以滋生的深層根源，務(wù)必從行政體制、根本制度、基本職能入手，相對應(yīng)地做深入具體的剖析才能找到問題“病灶”，進(jìn)而對癥下藥，真正解決問題。

（一）塔式級別化與壓力型行政治理體制是自上而下與強(qiáng)制推行方式實(shí)施的基本誘因

“研究中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不能回避中國城鎮(zhèn)治理體制中的特殊性問題?！雹芡?，第15頁。大多數(shù)歐美國家的城市之間是平等競爭的同級關(guān)系，與之不同的是，我國城鎮(zhèn)間存在著嚴(yán)格的“省—市—縣—鎮(zhèn)”四級塔式級別化關(guān)系，且由上級城市管轄著下級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這也決定了地方行政資源的分配走向：由下一級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流向上一級城市。在這種金字塔式的等級體系和資源體系中，上級政府可以充分運(yùn)用手中的權(quán)力汲取下級政府的資源卻將相應(yīng)的責(zé)任及矛盾壓給下級政府，而行政資源相對貧瘠的下級政府不得不“拆東墻補(bǔ)西墻”?？梢?，塔式級別化行政治理體制是導(dǎo)致單向度行政運(yùn)作方式的罪魁禍?zhǔn)?，推波助瀾了?qiáng)弱分化。自上而下的行政治理關(guān)系與自下而上的資源聚集方式嚴(yán)重制約著自下而上的行政互動與自上而下的資源配置，長此以往，這種不對等的行政運(yùn)作方式鉗制著地方城鎮(zhèn)化信息的真實(shí)性和決策的民主性。

壓力型治理體制是強(qiáng)制推行方式的制度支撐。在新型城鎮(zhèn)化背景下，壓力型治理體制主要是指下級政府迫于上級政府施加的城鎮(zhèn)化指標(biāo)的壓力而量化治理方式和物化評價體系，上下級政府間則長期處于壓力狀態(tài)。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展具有滯后性和后發(fā)性特征，在此壓力下，各級地方政府不同程度地制定了一些不切實(shí)際的趕超型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，并將各項(xiàng)下達(dá)指標(biāo)進(jìn)行數(shù)量化分配和數(shù)字化評判，由此誘導(dǎo)了強(qiáng)制推行城鎮(zhèn)化行為的發(fā)生。在壓力型治理體制中，“下級行政機(jī)關(guān)官員的升遷、獎懲、工資福利同完成上級下達(dá)指標(biāo)的情況掛鉤，承受著來自上級行政機(jī)關(guān)的巨大壓力”，①尹冬華：《從管理到治理：中國地方治理現(xiàn)狀》，中央編譯出版社2006年版，第4頁。行政級別越低其面臨的壓力就越大。這使很多下級政府把城鎮(zhèn)化的工作重心由平穩(wěn)推進(jìn)轉(zhuǎn)移為強(qiáng)制推行，由綜合型全方位的治理活動轉(zhuǎn)移為簡化型單方位的升級達(dá)標(biāo)活動，造成了地方政府功能缺位，導(dǎo)致地方治理出現(xiàn)危機(jī)。因此，在以自上而下的壓力型治理體制為主旋律的行政權(quán)力邏輯中，地方政府間基本上處于非合作性博弈關(guān)系，這儼然與新型城鎮(zhèn)化需求和行政治理要求背道而馳，壓力型治理體制被民主合作型治理體制所替代已是歷史的必然選擇。

（二）民主法制建設(shè)的不健全是相關(guān)配套制度問題產(chǎn)生的根源

中國政治體制大體可分解為上端和下端兩個部分，“下端是指國家的行政管理部分，也就是我們平常說的政府管理；上端是指國家政治生活中的憲政體制、政黨政治、社會主義民主、社會主義法制等”。②李明強(qiáng)、賀艷芳：《地方政府治理新論》,武漢大學(xué)出版社2011年版，第322頁。上端的性質(zhì)和內(nèi)容決定著下端的性質(zhì)和內(nèi)容，下端對上端具有反作用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理陷入重重困境的深層體制因素在于地方治理的重點(diǎn)集中在政治體制下端建設(shè)卻忽略了上端建設(shè)。政治體制上端建設(shè)力度欠缺主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，地方政府對基層民主制度的建設(shè)有所忽視。地方政府制定和推行城鎮(zhèn)化政策時往往以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益最大化為出發(fā)點(diǎn)制定各種配套制度，鮮有顧及當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的利益，這種做法嚴(yán)重違背了基層民主制度。同時，在地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對以人為核心治理理念的忽視造成地方政府與公民間在治理中的協(xié)作關(guān)系淪陷成命令與服從的關(guān)系，這進(jìn)一步限制了相關(guān)配套制度功效發(fā)揮和價值體現(xiàn)的最大化。

其次，地方性法規(guī)、配套制度不健全，對地方政府的硬性約束機(jī)制較為脆弱。制度供給體的末端是行政機(jī)構(gòu)，而行政機(jī)構(gòu)所做出的任何偏離群眾利益和社會發(fā)展規(guī)律的制度規(guī)劃都將大大削弱其權(quán)威性和可操作功效。迄今為止，一些相關(guān)配套制度和地方性法律法規(guī)僅僅是一個基本框架和原則性的規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和實(shí)施辦法，實(shí)際操作起來較為困難。同時，有些地方規(guī)章制度早已過時卻仍在使用，而當(dāng)前相關(guān)新的制度和法規(guī)尚未真正建立起來。此外，多數(shù)地方政府仍沒有專門制定如地方性績效治理?xiàng)l例等自我約束性的行政規(guī)章，治理活動中的自由裁量空間較大，給依法行政增加了難度。

最后，地方性相關(guān)配套制度之間缺乏一定的系統(tǒng)性和協(xié)同性。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)配套制度間的配合和溝通，然而，“許多地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化缺乏系統(tǒng)、整體的思維，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的掌控基本上是‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的應(yīng)對式調(diào)整”，③汪大海、張玉磊：《從運(yùn)動式治理到制度化治理：新型城鎮(zhèn)化的治理模式選擇》，《探索與爭鳴》2013年第11期。這樣的治理結(jié)果必然會導(dǎo)致問題反彈，不能達(dá)到真正根治問題的目的。

三、路徑選擇——新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府如何構(gòu)建行之有效的行政治理模式

上述矛盾若得不到根本解決，將成為地方政府行政治理的沉疴宿疾。如何破解當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政治理的困局，成為地方政府的當(dāng)務(wù)之急。為此，不少地方政府做了很多嘗試，不過多是簡單地模仿歐美發(fā)達(dá)國家的一系列做法，較為缺乏本土特色和理論支撐，治理效果常常事倍功半。而相關(guān)研究多以行政治理的簡單的線性邏輯層面為解決問題的出發(fā)點(diǎn)和切入點(diǎn)，對問題深層次的挖掘和相關(guān)理論的分析尚不充分。對此，筆者在有選擇性地借鑒西方相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，針對問題要害，試圖提出這一問題的初步解決方案，以期在新型城鎮(zhèn)化視域下為地方政府的行政治理提供一些對策性建議。

（一）動力機(jī)制：針對自上而下的強(qiáng)制推行方式，塔式級別化與壓力型行政治理體制，實(shí)行“雙輪驅(qū)動”

首先，實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的良性互動和協(xié)調(diào)推進(jìn)。“對城市化動力機(jī)制最一般的解釋是‘推力’和‘拉力’的理論，或者叫‘推拉’理論?！雹傧虼毫岬龋骸吨袊厣擎?zhèn)化重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究》，中共中央黨校出版社2015年版，第15頁。在運(yùn)作模式和信息反饋路線中，“自上而下”具有強(qiáng)烈的行政指令和計(jì)劃統(tǒng)籌色彩，城鎮(zhèn)化推動的政治因素大于經(jīng)濟(jì)因素，而自下而上的城鎮(zhèn)化運(yùn)作模式則是在農(nóng)村大量剩余勞動力的壓力與城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)比較收益的引力二者合力作用下的產(chǎn)物，依據(jù)推拉理論，前者是所謂城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部“拉力”，后者構(gòu)成其內(nèi)在“推力”。當(dāng)前，自上而下城鎮(zhèn)化治理模式占據(jù)主導(dǎo)地位和絕對優(yōu)勢，地方政府務(wù)必充分重視自下而上的信息收集整合程序和基層城鎮(zhèn)化信息反饋過程，注重追求自下而上城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，在此基礎(chǔ)上形成更貼合實(shí)際的“頂層設(shè)計(jì)”，從而使行政決策更易于推行實(shí)施，使城鎮(zhèn)化治理問題得以破解；同樣，“自下而上”日漸成為地方政府行政治理模式的基本動力，它的推廣應(yīng)以尊重“自上而下”的行政治理路徑為基本前提，鑒于此，地方政府應(yīng)該因地制宜，靈活運(yùn)用上級政府下達(dá)的城鎮(zhèn)化政策和方針，充分發(fā)揮和提高地方群眾城鎮(zhèn)化治理的積極性和參與度，通過群眾路線的方式綜合民意并形成有實(shí)用價值的政策建議。通過“自上而下”與“自下而上”二元治理模式的互動與滲透，地方政府將拓寬城鎮(zhèn)化信息傳遞渠道，并完善政策輸入輸出機(jī)制，從而保證城鎮(zhèn)化政策符合公眾需求。

其次，兼顧誘致型與強(qiáng)制型城鎮(zhèn)化推行方式。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論基礎(chǔ)上，林毅夫提出了制度變遷的兩種類型——“誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷”，②林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·H·科斯等主編《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》,上海人民出版社1994年版，第384頁。這一理論同樣適用于城鎮(zhèn)化推行方式上。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)本質(zhì)上也是城鎮(zhèn)化制度變遷和變革的動態(tài)過程，在此過程中，“誘致性”與“強(qiáng)制性”是解析行政治理過程和城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢必不可缺的兩大維度。前者是地方政府為提高行政治理能力和城鎮(zhèn)化水平的內(nèi)在需求所引發(fā)的自發(fā)性的推行方式，其強(qiáng)調(diào)內(nèi)在力量的作用；與之相反，后者則是上級政府命令和法律引入等行政強(qiáng)制力下的產(chǎn)物，以外在推動力或壓力為主要特征。地方城鎮(zhèn)化的差異性和特殊性決定了地方政府治理的多樣性和層次性，那么，地方政府在城鎮(zhèn)化推行方式上則應(yīng)避免過度單一化。實(shí)質(zhì)上，“誘致性”與“強(qiáng)制性”這兩類推行方式都有自己的比較優(yōu)勢，不能簡單地說它們誰優(yōu)誰劣，它們之間應(yīng)是互補(bǔ)關(guān)系而不是替代關(guān)系。一方面，強(qiáng)制性推行方式應(yīng)以自發(fā)性的誘致性推行方式為基礎(chǔ)。強(qiáng)制性推行方式在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到了“立竿見影”的效能，同時有效地遏制了地方政府在此進(jìn)程中市場利益的過度膨脹，使其不偏離公共利益。不過，地方政府應(yīng)以尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律為基本前提，若忽略掉城鎮(zhèn)化內(nèi)部非均衡力量之間合力作用的影響，只是以行政命令的方式推行城鎮(zhèn)化，后果將不堪設(shè)想。另一方面，誘致性推行方式需要強(qiáng)制性推行方式的協(xié)助和推動。與后者“立竿見影”的效能相比，前者則是長期漸進(jìn)式的。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是由其內(nèi)生變量，即內(nèi)部非均衡力量的合力作用而引發(fā)的；在這一原始推動力基礎(chǔ)上，繼而借助行政制度等各種外部力量為其后續(xù)拉動力。其中，地方政府的作用主要是協(xié)助城鎮(zhèn)化進(jìn)行一些制度安排和行政治理，而非行政命令和強(qiáng)制實(shí)施。雖然兩種推行方式總是被交替使用，但是在某個具體階段地方政府依據(jù)實(shí)際需求總是以一種方式為主調(diào)。就目前而言，我國地方政府充分利用政治優(yōu)勢實(shí)施自上而下的強(qiáng)制性推行方式，相比之下自下而上的誘致性推行方式則發(fā)育不足。因此，地方政府應(yīng)將城鎮(zhèn)化治理方式向誘致性方式傾斜，以尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和行政治理規(guī)律為基本前提，更加注重內(nèi)在需求和自發(fā)力量，而非上級行政命令。

再次，簡化機(jī)構(gòu)層級，在“塔式級別化”與“扁平化”之間尋求行政結(jié)構(gòu)優(yōu)化。B·蓋伊·彼得斯認(rèn)為：“結(jié)構(gòu)方面的變革如果不能與管理行為的變革相互配合，那么理論上所設(shè)想的改革效果也難以實(shí)現(xiàn)。”①[美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第40頁。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入推進(jìn)，地方行政機(jī)構(gòu)的層級節(jié)制成為城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的關(guān)鍵所在。地方政府在對各層行政單位，尤其是縣鎮(zhèn)層級賦予更多的財(cái)稅、土地、規(guī)劃建設(shè)管理以及人事等權(quán)限的同時，也應(yīng)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)行政結(jié)構(gòu)與行政治理改革的同步推進(jìn)。一方面，為緩解和弱化塔式級別化行政治理體制的弊端和問題，地方政府及其部門通過減少行政層級打造趨向于扁平化的行政結(jié)構(gòu)，從而打破橫向與縱向的條塊分割，增強(qiáng)部門與層級間的溝通，降低政府運(yùn)作成本，提高政府運(yùn)作效率。另一方面，地方政府在追求利益最大化的同時，“必須重視建立一個可被預(yù)測的、屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府”。②同上，第8頁。在以市場為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革過程中，地方政府務(wù)必恪守社會主義民主和法治精神，堅(jiān)持“以人為本”為核心價值取向，否則，這場改革“將面臨貪污行為合理化和資本主義越權(quán)行為受到公然支持的危機(jī)”。③同上，第8頁。此外，與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)改革，務(wù)必與相應(yīng)的工作任務(wù)和資源配置相稱，而非習(xí)慣性地追求過分簡單化和機(jī)械化，“在某些情況下，輕率地進(jìn)行以市場為基礎(chǔ)的改革反而使改革蒙上了陰影”。④同上，第39頁。因此，行政機(jī)構(gòu)過于級別化或扁平化，對地方政府行政功能優(yōu)化也是一種威脅。精簡機(jī)構(gòu)本身不是目的，只是行政結(jié)構(gòu)和政治體制優(yōu)化的手段之一。

最后，建構(gòu)由壓力型向民主合作型轉(zhuǎn)變的新型行政治理體制。從壓力型體制邁向民主合作型體制，意味著行政治理從被動走向主動，由以行政命令和政績考核為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裰骱献骱兔癖娦枨鬄楹诵?。筆者認(rèn)為，各級地方政府間由非合作博弈狀態(tài)向正和博弈狀態(tài)過渡的關(guān)鍵是行政治理體制的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變需要地方政府從以下幾點(diǎn)著手：首先要建立合理完善的權(quán)責(zé)機(jī)制和分工機(jī)制。各級地方政府應(yīng)明確各自的職責(zé)權(quán)限，各司其職，各盡其責(zé)，而不是越俎代庖，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分工協(xié)作，這是它們之間建立起良性互動合作關(guān)系的前提條件。其次要建立平等協(xié)商的合作模式。哈倫·克利夫蘭曾指出：“平等協(xié)商而不是命令式的指揮結(jié)構(gòu)更加自然地成為一個單位的基礎(chǔ)。不是‘命令控制’而是‘集思廣益地協(xié)商’成了取得成功的必然模式。”⑤[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海譯文出版社2006年版，第188頁。同時，他也將其稱之為“等級制度的沒落”。⑥可見，平等協(xié)商是各級政府之間民主合作的最佳模式，同時，它也是各級政府之間共同處理城鎮(zhèn)化問題的基本原則。此外，塞繆爾·P·亨廷頓指出，“任何一種給定政體的穩(wěn)定都依賴于政治參預(yù)程度和政治制度化程度之間的相互關(guān)系”。⑦[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第73頁。因此，地方政府在提高民主參與度的同時，也應(yīng)相對應(yīng)地提高其制度化程度，以防出現(xiàn)制度化程度低而參與程度高的“普力奪”⑧“普力奪”一詞系原文“Praetorian”的音譯。塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出：“在制度化程度低而參與程度高的政治體制內(nèi)，社會力量借助它們各自的方式直接在政治領(lǐng)域里進(jìn)行活動。稱這樣的政治體制為‘普力奪’政體是恰當(dāng)?shù)摹！敝卫眢w制。

（二）制度化治理：地方政府治理的關(guān)鍵突破口

“新型城鎮(zhèn)化作為一種更高級形態(tài)的城鎮(zhèn)化，必然需要用制度化治理的方式才能實(shí)現(xiàn)”，⑨汪大海、張玉磊：《從運(yùn)動式治理到制度化治理：新型城鎮(zhèn)化的治理模式選擇》，《探索與爭鳴》2013年第11期。即制度化治理是地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力武器。城鎮(zhèn)化諸多問題產(chǎn)生的外部環(huán)境因素在于缺乏合理的制度約束。地方政府解決城鎮(zhèn)化深層次矛盾和問題，關(guān)鍵在于民主集中制的深入推進(jìn)，重點(diǎn)則是地方法制建設(shè)的完善。

1.逐步解決制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)配套制度問題

林毅夫依據(jù)制度變遷理論指出：“當(dāng)目前的制度因維護(hù)的成本增加或相對收益較小而不再能滿足需要，就會產(chǎn)生一種動力去改變和替代它?！雹倭忠惴颍骸督庾x中國經(jīng)濟(jì)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第300頁。目前城鎮(zhèn)化的相關(guān)配套制度存在一些缺陷，對經(jīng)濟(jì)社會的貢獻(xiàn)收益較低，已不能滿足新型城鎮(zhèn)化需求，依照上述理論，結(jié)合我國具體國情，對其進(jìn)行深度改革已成為必然趨勢。而相關(guān)配套制度的最優(yōu)選擇和有效安排，能夠?yàn)榈胤秸疁p少治理成本和增加治理收益，同時減少“搭便車”行為。

第一，改革戶籍制度。戶籍制度改革的真正目的并不是消除戶籍制度，而是真正剝離依附于戶籍上的各種社會福利。借鑒我國戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，現(xiàn)階段，地方政府應(yīng)致力于“增量改革”，即通過加大對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口和外來人口（尤其是農(nóng)民工）社會福利的支持力度，進(jìn)一步縮小他們與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)人口在經(jīng)濟(jì)社會貢獻(xiàn)與社會福利待遇之間的差距。地方政府，尤其對于資源稟賦和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)達(dá)的區(qū)域，應(yīng)勇于打破傳統(tǒng)吸納戶籍對象以少數(shù)精英為主的限制，依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出的“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”原則，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)化的主要對象即已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工的落戶問題。此外，筆者認(rèn)為，相同行政層級或人口規(guī)模的地方政府在認(rèn)真落實(shí)《意見》中規(guī)定的差別化落戶責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制的同時，應(yīng)建立起規(guī)范統(tǒng)一的戶籍政策和社會福利待遇。從本質(zhì)上講，改革戶籍制度的關(guān)鍵在于縮小不同城市間和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)落差，促進(jìn)人口的均質(zhì)化。不過，戶籍制度改革是一項(xiàng)真正意義上“牽一發(fā)而動全身”的重大舉措，涉及到重大利益分配與調(diào)整，必須嚴(yán)格遵循權(quán)責(zé)對等、梯度賦權(quán)的原則，因地制宜地實(shí)行差異化落戶政策，不可一蹴而就。

第二，改革土地制度。在堅(jiān)守18億畝耕地紅線的前提下，地方政府必須首先杜絕各種形象工程等對土地尤其是耕地的濫占，重點(diǎn)解決農(nóng)村土地和城市土地在開發(fā)過程中的同權(quán)問題，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。如何有效治療地方政府的“土地財(cái)政依賴癥”？筆者認(rèn)為，在土地征收或征用環(huán)節(jié)，尤其對于農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，地方政府務(wù)必遵循《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”要求，逐步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，不再參與征地環(huán)節(jié)，而由農(nóng)民直接參與供給；在土地出讓環(huán)節(jié)，改革土地出讓金征收制度，把一次性征收變成通過稅收等形式獲取相應(yīng)的長期收益。這樣一來，地方政府的角色由農(nóng)村集體建設(shè)用地的“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芤嬲摺?，緩解了對土地?cái)政的依賴，也避免了低價征收高價出讓使農(nóng)民遭受巨大損失的現(xiàn)象產(chǎn)生，真正做到還權(quán)讓利于農(nóng)民。

第三，改革財(cái)稅制度。一方面，地方政府要杜絕對土地財(cái)稅的過分依賴，讓土地城鎮(zhèn)化率與人口城鎮(zhèn)化率掛鉤。地方政府發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的資金來源應(yīng)當(dāng)是具有可持續(xù)性治理行為的稅收，而非只具短期效益的土地財(cái)政。如圖1所示，地方政府可以通過城鎮(zhèn)化的特色建設(shè)來吸納高附加值產(chǎn)業(yè)及較高收入的居民，以獲得更多的稅收，然后再把它投入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如此形成良性循環(huán)。另一方面，按照權(quán)責(zé)同一原則不同級別政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)稅責(zé)任。在劃分地方政府財(cái)稅權(quán)力方面，財(cái)力配置上，省級財(cái)政應(yīng)占較大比重并保持一定程度的調(diào)控能力；在地方稅上，明確劃分省以下各級政府的主體稅種并形成一定層次性，提高他們對共享稅的分享比例，以調(diào)動他們城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。在劃分地方政府財(cái)稅責(zé)任方面，應(yīng)理順并準(zhǔn)確界定各級地方政府財(cái)稅責(zé)任，建立多元化成本分?jǐn)倷C(jī)制。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙⒉糠重?zé)任上移，以強(qiáng)化上級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任。

2.健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民主法制建設(shè)

圖1 稅收與城鎮(zhèn)化建設(shè)間的關(guān)系

政治體制的上端建設(shè)和重大改革，決定著相關(guān)配套制度改革的深度和廣度。

首先，要完善地方基層民主制度。塞繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度?！雹賉美]塞繆爾·P·亨廷頓：《現(xiàn)代西方學(xué)術(shù)文庫——變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第84頁。因此，提高民眾的政治意識和政治參與度是現(xiàn)代政治體制最基本的要求，同時，也是相關(guān)配套制度改革的基本途徑之一。一方面，地方政府應(yīng)積極培育民眾的參與意識。在相關(guān)配套制度改革過程中，地方政府務(wù)必通過廣泛而通俗的宣傳教育喚起民眾的參與意識，同時，進(jìn)一步拓寬交流平臺和渠道并使之真正發(fā)揮實(shí)際效用，提高民眾對相關(guān)配套制度改革的知情權(quán)和參與熱情。另外，地方政府也應(yīng)意識到，參與意識的培育不是一蹴而就的，需要建立起與民眾的長期互動和合作機(jī)制。另一方面，地方政府需提高民眾合理有序的政治參與。俞可平認(rèn)為：“公民參與是民主治理的基礎(chǔ)，公民參與程度愈高，民主治理的程度也就愈高?！雹谟峥善剑骸吨袊卫碓u估框架》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第6期。針對我國基層群眾仍占人口的絕大多數(shù)這一國情，在戶籍、土地、財(cái)稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等各項(xiàng)制度的制定、落實(shí)、反饋和完善過程中，地方政府在廣泛吸收不同行業(yè)、不同階層人士參與的同時，應(yīng)著重提高基層群眾的參與比例和權(quán)重，不斷增強(qiáng)其話語權(quán)和影響力。不過，在全面推進(jìn)民眾高度參與民主治理的同時，地方政府應(yīng)注重加強(qiáng)民眾參與治理的程序和途徑的制度化建設(shè)，避免“群眾社會”的出現(xiàn)。

其次，地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其政府要積極承擔(dān)起構(gòu)建和完善地方性法制體系的神圣職責(zé)。在地方政府治理過程中，制度是其根本保障，法制是其基本方式。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·哈里·科斯和王寧認(rèn)為：“法律的強(qiáng)制力基本掌握在地方政府手中?！雹踇英]羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國：市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，中信出版社2013年版，第138頁。推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法制化水平離不開地方政府。法制是治理的基本方式，相對于政策而言，它具有長期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，可以有效地抑制地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的短期行為，因此，地方政府應(yīng)以城鎮(zhèn)化相關(guān)法律規(guī)范取代政策調(diào)整，從而為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展保駕護(hù)航。同時，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在地方治理中的積極作用。此外，地方政府必須運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范自身治理行為，建立科學(xué)決策和監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?？傊挥幸婪ㄖ卫?，才能避免地方政府為了追求自身利益最大化而做出違背城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的不理性行為。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Research on the Administrative Governance of Local Governments in the Process of New-Type Urbanization

HAN Yanfang，ZHANG Ping
（School of law/School of Humanities and Social Sciences，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

In the wave of advancing new-type urbanization，local governments’administrative governance has become a hot topic.At present，there are numerous disadvantages in the administrative governance of localgovernments，and then how to construct the model of administrative governance to adapt to the development of urbanization is still an era proposition being explored.In this regard，the academic community is much keener on exploring from the external perspective of positive interaction relationship between local governments，market and social than engaging in deep and systematic research from the governments’internal input mechanism.This paper attempts to put forward the countermeasures of administrative governance by constructing the basic dimension of local governments’urbanization way of governance，the institutional framework and the evaluation mechanism，as well as by establishing the analytical framework of administrative governance issues’statement-analysis-solution.

administrative governance；institutionalized governance；new-type urbanization

韓艷芳(1984-)，女，河南安陽人，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院2012級博士研究生，主要從事文明與社會現(xiàn)代化研究；張平(1962-)，男，湖北仙桃人，華東理工大學(xué)法學(xué)院、人文科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，國家一級律師，法學(xué)博士，主要從事刑法學(xué)、文明與社會現(xiàn)代化研究。

D63

A

1008-7672（2016）06-0075-09