生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政同責(zé)問題

常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政同責(zé)問題

常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

黨政同責(zé)是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵落實(shí)手段。評(píng)價(jià)考核適用于哪些黨政機(jī)關(guān)，如何針對(duì)黨政機(jī)關(guān)區(qū)別設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，評(píng)價(jià)考核的結(jié)果如何運(yùn)用等，是落實(shí)生態(tài)文明黨政同責(zé)的也是相當(dāng)重要的內(nèi)容。中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布生態(tài)文明建設(shè)黨政同責(zé)評(píng)價(jià)考核辦法，十八屆三中全會(huì)文件等黨的文件和《環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)家法律成為實(shí)行黨政同責(zé)的依據(jù)。在角色定位方面，黨政同責(zé)作為一個(gè)保障手段比較穩(wěn)妥；在指導(dǎo)思想方面，明確黨政系統(tǒng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明責(zé)任意識(shí)，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)體制和機(jī)制；在考核對(duì)象方面，把黨政系統(tǒng)以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作為考核對(duì)象予以明確；在評(píng)價(jià)考核指標(biāo)方面，要區(qū)別設(shè)計(jì)黨政兩個(gè)系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系；在評(píng)價(jià)考核原則方面，堅(jiān)持黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)和黨政考核并重的原則。地方黨政系統(tǒng)的評(píng)價(jià)考核應(yīng)分為年度、中期和離任評(píng)價(jià)考核，評(píng)價(jià)考核結(jié)果要能引起黨委特別是組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重視。既應(yīng)對(duì)成績(jī)突出的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，也要建立生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域限批等損害責(zé)任追究制度，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)考核責(zé)任制和終身責(zé)任制。

黨政同責(zé)；評(píng)價(jià)考核；黨委；政府

引言

生態(tài)文明體制改革目前已基本告一段落，正進(jìn)入生態(tài)文明關(guān)鍵領(lǐng)域的改革試點(diǎn)和常規(guī)措施的全面落實(shí)階段。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，評(píng)價(jià)考核是國(guó)家政策落地的有力手段。在評(píng)價(jià)考核中，實(shí)行公共事項(xiàng)的黨政同責(zé)，實(shí)踐證明尤其有用。為此，中央有必要組織力量起草生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)考核辦法。除了評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系的核心內(nèi)容外，評(píng)價(jià)考核適用于哪些主體，針對(duì)不同評(píng)價(jià)考核對(duì)象設(shè)計(jì)哪些不同的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，評(píng)價(jià)考核的結(jié)果如何運(yùn)用等，也是相當(dāng)重要的內(nèi)容。

1 生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核實(shí)行黨政同責(zé)的依據(jù)

1.1 黨和國(guó)家的指導(dǎo)文件

1.1.1 綜合性文件

生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)考核，尤其是實(shí)行黨政同責(zé)的評(píng)價(jià)考核，是在黨的十八大之后開始設(shè)計(jì)、推行的。黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這一闡述為今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革奠定了工作基調(diào)。此后，黨的十八屆三中、四中和五中全會(huì)文件，都或多或少地涉及生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核或者責(zé)任追究的問題。

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。十八屆三中全會(huì)決定是黨的全面改革綱領(lǐng)性文件，對(duì)于評(píng)價(jià)考核的差別化、評(píng)價(jià)方法、考核對(duì)象以及責(zé)任形式做出了基本規(guī)定。

黨的十八屆四中全會(huì)決定把黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是一個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的重大創(chuàng)新。全會(huì)決定指出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本；建立、健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；依法強(qiáng)化損害生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)問題治理。從該規(guī)定來看，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布對(duì)地方黨委和政府開展生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核尤其是黨政同責(zé)的“聯(lián)合法規(guī)”，是在中國(guó)法治體系的創(chuàng)新格局內(nèi)開展工作的。

黨的十八屆五中全會(huì)討論了“十三五”規(guī)劃的建議，全會(huì)決定指出，以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系?！蛾P(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》指出，根據(jù)當(dāng)前資源環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，在繼續(xù)實(shí)行能源消費(fèi)總量和消耗強(qiáng)度雙控的基礎(chǔ)上，水資源和建設(shè)用地也要實(shí)施總量和強(qiáng)度雙控，作為約束性指標(biāo)，建立目標(biāo)責(zé)任制，合理分解落實(shí)。目標(biāo)責(zé)任制的建立、差異化考核模式的采取，雙控手段、空間規(guī)劃、用途管制等考核指標(biāo)的明確，為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核尤其是黨政同責(zé)的“聯(lián)合法規(guī)”出臺(tái)，奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

1.1.2 專門性文件

黨的十八屆三中全會(huì)以來，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了一些生態(tài)文明建設(shè)和改革的文件。這些文件，也涉及生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)考核問題。

2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對(duì)評(píng)價(jià)考核體系的建立和責(zé)任追究做出了基本的要求。意見指出：①全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系。②按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的原則，加強(qiáng)土地利用的規(guī)劃管控、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制和考核監(jiān)管，嚴(yán)格土地用途管制，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式。③健全政績(jī)考核制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，不唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論英雄。完善政績(jī)考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度。對(duì)限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)；對(duì)禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其自然文化資源的原真性、完整性。根據(jù)評(píng)價(jià)考核結(jié)果，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。④完善責(zé)任追究制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問責(zé)制度。嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)。對(duì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時(shí)誡勉談話；對(duì)不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任。

在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》的指導(dǎo)下，中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年9月出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革整體方案》，針對(duì)一些關(guān)鍵領(lǐng)域和措施部署改革的措施，如研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系；制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系；根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。

1.1.3 評(píng)述

以上綜合性和專門性文件，按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，無論是從名稱還是通過程序來看，均不屬于黨內(nèi)法規(guī)，不具備強(qiáng)制性的依據(jù)效果。盡管如此，由于它們屬于層級(jí)很高的指導(dǎo)性文件，是黨和國(guó)家意志的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在其他黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)中得以落實(shí)。上述文件，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核主要政策性文件的起草，依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條規(guī)定的“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……貫徹黨的理論、路線、方針和政策”，均有重要的指導(dǎo)作用。中共中央和國(guó)務(wù)院，甚至中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳完全可以以其為政策依據(jù)，出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核辦法。

1.2 黨的法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)

1.2.1 綜合性法律法規(guī)

（1）綜合性中共中央黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)性文件相結(jié)合的“聯(lián)合法規(guī)”

從明確的法律依據(jù)上看，2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)、各部門遵照?qǐng)?zhí)行。該辦法規(guī)定實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。該辦法同時(shí)首次明確了25種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害追責(zé)情形。但是這一文件僅適用于在環(huán)境資源保護(hù)方面失職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于前面的評(píng)價(jià)考核環(huán)節(jié)，即評(píng)估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、自然資源總量等是否受到破壞、質(zhì)量等級(jí)是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接的依據(jù)。對(duì)于環(huán)境和自然資源保護(hù)不利的地方政府和部門，由于其不屬于個(gè)人，如何追究其責(zé)任，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，也不能作為依據(jù)。

（2）綜合性法律依據(jù)

2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！痹摳拍罨竞w了所有的環(huán)境因素和自然資源。在此基礎(chǔ)上，該法第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”第26條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)考核內(nèi)容，作為對(duì)其評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。評(píng)價(jià)考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！边@說明，對(duì)地方各級(jí)人民政府進(jìn)行包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)考核，是有法律依據(jù)的。但是，這一依據(jù)僅屬于國(guó)家法律層面的對(duì)政府評(píng)價(jià)考核的依據(jù)，不適用于對(duì)地方黨委和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)考核。

1.2.2 專門性法律法規(guī)

在現(xiàn)行環(huán)境污染立法方面，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》均有關(guān)于地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域水和大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定。在自然資源保護(hù)立法方面，《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)草原法》都缺乏地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域水和大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，因此更談不上設(shè)立對(duì)地方人民政府評(píng)價(jià)考核的規(guī)定了。

基于上述缺憾和評(píng)價(jià)考核的必要性，黨的十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的評(píng)價(jià)考核辦法和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)大氣和水環(huán)境保護(hù)規(guī)定了責(zé)任部門和評(píng)價(jià)考核的后果。例如，前者規(guī)定，評(píng)價(jià)考核結(jié)果報(bào)中組部；后者規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參與評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究等。如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第32條規(guī)定：“嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核。國(guó)務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)‘一崗雙責(zé)’。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)（環(huán)境保護(hù)部牽頭，中央組織部參與）。”“對(duì)未通過年度考核的，要約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促；對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批。對(duì)因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)水環(huán)境污染事件的，以及干預(yù)、偽造數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任（環(huán)境保護(hù)部牽頭，監(jiān)察部參與）”。這些已經(jīng)實(shí)施的規(guī)范，都可以作為對(duì)地方政府大氣和水污染防治考核工作的依據(jù)。

1.2.3 評(píng)述

總的來說，在中央的黨內(nèi)法規(guī)層面，目前缺乏對(duì)地方黨委和政府評(píng)價(jià)考核及獎(jiǎng)懲的直接的依據(jù)。在國(guó)家的法律法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》可以作為對(duì)地方人民政府生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的綜合依據(jù)，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》評(píng)價(jià)考核辦法和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》可以作為對(duì)地方人民政府評(píng)價(jià)考核的專門依據(jù)，但不能作為對(duì)地方黨委評(píng)價(jià)考核的依據(jù)。這些缺憾，前文已述，可以通過黨的十八大文件，黨的十八屆三中全會(huì)決定、四中全會(huì)決定和五中全會(huì)決定，予以彌補(bǔ)。也就是說，無論從法律來看，還是從黨內(nèi)的重要指導(dǎo)性文件來看，都有制定集生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家行政法規(guī)性文件于一體的“聯(lián)合法規(guī)”的依據(jù)。

不過，制定生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的“聯(lián)合法規(guī)”，必須強(qiáng)化與國(guó)家法律法規(guī)，特別是現(xiàn)行的其他黨內(nèi)法規(guī)和“聯(lián)合法規(guī)”相銜接，如與2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》銜接。在操作中，先按照生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核“聯(lián)合法規(guī)”對(duì)省級(jí)及以下行政區(qū)域的黨委和政府進(jìn)行評(píng)價(jià)考核；對(duì)于應(yīng)當(dāng)追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的情形，再按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定的條件、情形、程序、形式，由特定機(jī)關(guān)開展責(zé)任追究。

2 生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政同責(zé)如何體現(xiàn)

2.1 黨政同責(zé)在文件中的角色定位

在角色定位方面，黨政同責(zé)在生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核黨政同責(zé)辦法中，作為一個(gè)保障手段來對(duì)待比較穩(wěn)妥。黨政同責(zé)的內(nèi)容包括以下兩個(gè)部分：

（1）黨組織和政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)基于各自的分工不同，分別有領(lǐng)導(dǎo)和部署的職責(zé)。各自的職責(zé)要分解到有關(guān)黨政部門及其負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到崗。在本部分內(nèi)容中，要區(qū)別設(shè)計(jì)黨委和政府的職責(zé)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系。

（2）對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核不合格的地方、部門，要對(duì)負(fù)有責(zé)任的黨政部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行精準(zhǔn)追責(zé)。因此，文件中在評(píng)價(jià)考核后，專門設(shè)立一個(gè)部分來規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究的實(shí)體性和程序性內(nèi)容。

2.2 黨政同責(zé)在文件中的體現(xiàn)形式

關(guān)于黨政同責(zé)在文件中的體現(xiàn)形式，必須有一個(gè)合理的統(tǒng)籌。建議：

（1）在指導(dǎo)思想方面，明確黨組織和政府（部門）對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明責(zé)任意識(shí)，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)體制和機(jī)制。

（2）在評(píng)價(jià)考核對(duì)象方面，把黨組織和政府（部門）以及地方和部門的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都作為評(píng)價(jià)考核對(duì)象予以明確。其中，對(duì)于一些部門，還要明確其內(nèi)設(shè)部門的責(zé)任。

（3）在評(píng)價(jià)考核指標(biāo)方面，要分開設(shè)立黨組織、政府（部門）的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系。其中對(duì)黨組織的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)既應(yīng)包括考核黨組織會(huì)議的研究部署和推動(dòng)工作，還應(yīng)評(píng)價(jià)考核黨組織成員的角色，如評(píng)價(jià)考核黨委常委組織部長(zhǎng)的人事配備合理性問題，評(píng)價(jià)考核黨委常委、政法委書記在執(zhí)法、司法落實(shí)方面的業(yè)績(jī)，評(píng)價(jià)考核黨委常委、紀(jì)委書記的案件受理和責(zé)任追究業(yè)績(jī)。

（4）在評(píng)價(jià)考核原則方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是黨統(tǒng)領(lǐng)建設(shè)的原則，即地方各級(jí)黨委對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)負(fù)有總的部署和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的落實(shí)負(fù)有全面責(zé)任。二是黨政評(píng)價(jià)考核并重的原則，即評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)及獎(jiǎng)懲制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)必須要并重。當(dāng)然，并重并不必然意味著評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的篇幅一樣。黨委的評(píng)價(jià)考核篇幅要小一些，責(zé)任要宏觀一些。

3 生態(tài)文明建設(shè)黨政評(píng)價(jià)考核的對(duì)象和分類

3.1 評(píng)價(jià)考核對(duì)象

改變目前的僅評(píng)價(jià)考核地方政府的方式，改為既評(píng)價(jià)考核地方政府及其有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)履責(zé)情況，還評(píng)價(jià)考核地方政府和地方黨委的履責(zé)情況，落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的要求。對(duì)下屬區(qū)域主要評(píng)價(jià)考核環(huán)境質(zhì)量的改善情況，對(duì)有關(guān)部門的評(píng)價(jià)考核主要評(píng)價(jià)考核污染防治措施的實(shí)施情況。

評(píng)價(jià)考核地方黨委，既應(yīng)評(píng)價(jià)考核黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也應(yīng)當(dāng)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評(píng)價(jià)考核各自分管或者聯(lián)系經(jīng)濟(jì)、宣傳、組織、工會(huì)、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢等領(lǐng)域與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的工作。

評(píng)價(jià)考核地方政府，既應(yīng)評(píng)價(jià)考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的整體工作，也應(yīng)當(dāng)遵照管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管環(huán)保的要求，按照領(lǐng)導(dǎo)班子分工，評(píng)價(jià)考核分管領(lǐng)域與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的工作。在追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時(shí)，對(duì)其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員依據(jù)職責(zé)分工和履職情況追究相應(yīng)責(zé)任。在追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時(shí)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員追究相應(yīng)責(zé)任。通過追責(zé)鏈條的制度設(shè)計(jì)，可以使責(zé)任落實(shí)到各層級(jí)、各部門和各崗位。

3.2 評(píng)價(jià)考核分類

3.2.1 黨組織工作的評(píng)價(jià)考核

推動(dòng)地方各級(jí)黨委、政府及其主要負(fù)責(zé)人每年或者每半年向上級(jí)黨委提交環(huán)境保護(hù)工作履職情況報(bào)告；建立各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門每季度向同級(jí)組織部門報(bào)送環(huán)境保護(hù)情況的機(jī)制，讓組織部門參與對(duì)下級(jí)黨委、下級(jí)人民政府和同級(jí)人民政府有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的評(píng)價(jià)考核，把環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況納入評(píng)價(jià)和使用干部的重要依據(jù)。

3.2.2 政府系統(tǒng)工作的評(píng)價(jià)考核

推動(dòng)地方政府及其主要負(fù)責(zé)人每年或者每半年向上級(jí)人民政府提交環(huán)境保護(hù)工作履職情況報(bào)告；與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的工作部門按季度向同級(jí)環(huán)境保護(hù)部門報(bào)送環(huán)境保護(hù)工作情況；下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門按季度向上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門報(bào)送環(huán)境保護(hù)工作情況；環(huán)境保護(hù)部門按季度向地方人民政府報(bào)告所轄各行政區(qū)域和同級(jí)人民政府有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)的履責(zé)情況，并向社會(huì)公開。

地方人民政府每年組織一次對(duì)同級(jí)人民政府所有與環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)的部門、所轄下級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)工作年度評(píng)價(jià)考核。該評(píng)價(jià)考核應(yīng)當(dāng)與其他評(píng)價(jià)考核統(tǒng)籌進(jìn)行，與黨委的評(píng)價(jià)考核統(tǒng)籌推進(jìn)。

4 生態(tài)文明建設(shè)黨政評(píng)價(jià)考核的方式和內(nèi)容

要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)綜合評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)考核力度。地方黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核應(yīng)從年度評(píng)價(jià)考核、中期評(píng)價(jià)考核和離任評(píng)價(jià)考核三個(gè)方面開展工作，重點(diǎn)開展以下幾個(gè)方面的工作：一要強(qiáng)調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和組織，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作的制度化，突出環(huán)境保護(hù)工作的法治化；二要重視環(huán)境保護(hù)的實(shí)績(jī)，評(píng)價(jià)考核環(huán)境保護(hù)參與、監(jiān)督制度和機(jī)制的運(yùn)行情況；三要分重點(diǎn)評(píng)價(jià)考核和一般評(píng)價(jià)考核，即既要重點(diǎn)評(píng)價(jià)考核大氣、水、土壤污染的防治情況，評(píng)價(jià)考核生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情況，評(píng)價(jià)考核煤炭、森林、水體等自然資源的保育情況，評(píng)價(jià)考核群體性事件的發(fā)生和處理情況，還應(yīng)評(píng)價(jià)考核噪聲等污染的情況；四要既評(píng)價(jià)考核環(huán)境保護(hù)管理和監(jiān)督工作的統(tǒng)籌性，還應(yīng)評(píng)價(jià)考核各部門分工負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理和相互配合的情況，評(píng)價(jià)考核各部門尤其是基層環(huán)境保護(hù)管理和監(jiān)督的能力建設(shè)情況；五要評(píng)價(jià)考核地方行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化情況；六要評(píng)價(jià)考核環(huán)境保護(hù)企業(yè)守法能力、公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)、社會(huì)參與的支持和保障情況。

年度評(píng)價(jià)考核主要評(píng)價(jià)考核年度的履職情況，中期評(píng)價(jià)考核主要評(píng)價(jià)考核兩年半的履職情況，離任評(píng)價(jià)考核或者任期評(píng)價(jià)考核主要評(píng)價(jià)考核行政首長(zhǎng)或者地方各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人任期內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作情況。無論哪種評(píng)價(jià)考核，都要進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任制的評(píng)價(jià)考核，都要編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。對(duì)于中期評(píng)價(jià)考核和離任評(píng)價(jià)考核，還應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)考核規(guī)劃的制定與實(shí)施情況。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，需要核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況，全面記錄當(dāng)期自然資源和各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)生態(tài)資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增殖活動(dòng)，評(píng)估當(dāng)期生態(tài)資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量的變化。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面，不僅要關(guān)注自然資源資產(chǎn)的數(shù)量變化，更要關(guān)注一些新的自然資源資產(chǎn)質(zhì)量變化，如水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量的變化情況。2015年《生態(tài)文明體制改革整體方案》也指出：“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和合理考慮客觀自然因素基礎(chǔ)上，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎(chǔ)，通過審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。”

值得注意的是，開展如上評(píng)價(jià)考核，需要針對(duì)主體功能區(qū)的定位實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核制度。

5 生態(tài)文明建設(shè)黨政評(píng)價(jià)考核的結(jié)果及其應(yīng)用

評(píng)價(jià)考核必須有用，否則生態(tài)文明建設(shè)缺乏強(qiáng)制力。評(píng)價(jià)考核的結(jié)果既要引起政府的重視，還要引起黨委特別是組織和紀(jì)檢監(jiān)察部門的重視。為了使考核起到科學(xué)的引導(dǎo)效果，所有的生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果，按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的要求，應(yīng)向社會(huì)公開。應(yīng)按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，提高環(huán)保對(duì)地方黨委和政府的考核權(quán)重，將環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作納入各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門的年度考核目標(biāo)，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，真正改變唯GDP論的現(xiàn)象，使各級(jí)黨委、政府、有關(guān)部門及其主要負(fù)責(zé)人真正對(duì)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)，提高環(huán)境保護(hù)的投入，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

為了鼓勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后，需要建立環(huán)保責(zé)任目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將評(píng)價(jià)考核結(jié)果納入干部檔案管理。根據(jù)評(píng)價(jià)考核結(jié)果，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)和黨政領(lǐng)導(dǎo)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)的形式主要是本行政區(qū)域?qū)ｉT工作的財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)行政區(qū)域的建設(shè)支持優(yōu)惠措施、對(duì)有關(guān)貢獻(xiàn)者的獎(jiǎng)勵(lì)等。對(duì)未完成環(huán)保責(zé)任目標(biāo)的部門、企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人，借鑒安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制和觸及核心利益的“一票否決”制，并向社會(huì)公開；對(duì)未完成環(huán)保責(zé)任目標(biāo)的地區(qū)，除了對(duì)黨政負(fù)責(zé)人和有關(guān)直接責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制和“一票否決”制外，對(duì)未完成年度污染減排、重點(diǎn)流域治理、重金屬污染防治等環(huán)保任務(wù)的地方實(shí)施區(qū)域限批，并取消當(dāng)年黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)成員當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格，不得提拔重用；受到調(diào)離崗位處理的，至少一年內(nèi)不得提拔；單獨(dú)受到引咎辭職、責(zé)令辭職和免職處理的，至少一年內(nèi)不得安排職務(wù)，至少兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)；受到降職處理的，至少兩年內(nèi)不得提升職務(wù)；同時(shí)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理的，按照影響期長(zhǎng)的規(guī)定執(zhí)行。各級(jí)黨委及其組織部門在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用工作中，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容，對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)；借鑒山東省內(nèi)地區(qū)間大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)（污染物每立方米濃度降低1微克，可獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)20萬元，同比惡化的地區(qū)將受到財(cái)政懲罰）和江蘇省《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》、浙江省環(huán)境空氣質(zhì)量管理考核辦法，國(guó)家財(cái)政資金以懲罰的方式扣除對(duì)該省級(jí)行政區(qū)域一定的款項(xiàng)（最高可達(dá)20%）；對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作做得好的，國(guó)家財(cái)政資金以獎(jiǎng)勵(lì)的方式支持對(duì)該省級(jí)行政區(qū)域一定的款項(xiàng)，并且給予區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。

對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核中存在重大問題的地區(qū)，可以在現(xiàn)行的體制下，由中央派出環(huán)境保護(hù)督察組，對(duì)地方黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)的突出問題開展督查工作；如有必要，督察后，報(bào)中紀(jì)委、監(jiān)察部和中央組織部門開展責(zé)任追究。值得注意的是，黨政同責(zé)的理論和實(shí)踐最早產(chǎn)生于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，但是最近有一個(gè)不好的趨勢(shì)值得引起環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的實(shí)踐注意，那就是在發(fā)生重特大事故的一些地方，并不追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，只是要求地方黨委和政府做出深刻檢查，受到處分的最高領(lǐng)導(dǎo)往往是那些既擔(dān)任黨委常委也擔(dān)任政府副職的人，使黨政同責(zé)的制度走了形，變了樣，效果大打折扣。

6 建立、健全生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政追究機(jī)制

6.1 損害責(zé)任追究制度

按照2015年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，各省級(jí)行政區(qū)域應(yīng)編制生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域，針對(duì)森林、草原、濕地劃定生態(tài)紅線，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢(shì)。探索建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)，及時(shí)采取區(qū)域限批等限制性措施。對(duì)于違反生態(tài)紅線規(guī)定，違法決策破壞嚴(yán)禁開發(fā)和限制開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和個(gè)人侵犯破壞嚴(yán)禁開發(fā)和限制開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

建立生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的生態(tài)保護(hù)工作的生態(tài)評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償力度，建立流域上下游之間、不同區(qū)域之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家正在開展《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法工作，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙?、生態(tài)補(bǔ)償資金的使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督等予以明確，使生態(tài)補(bǔ)償制度化、規(guī)范化、程序化，體現(xiàn)區(qū)域公平、公正和促進(jìn)發(fā)展的特點(diǎn)。

建立、健全環(huán)境損害的國(guó)家索賠制度和社會(huì)公益訴訟制度。規(guī)定索賠條件、程序、時(shí)效、范圍，建立環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局等部門依法代表國(guó)家對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行追索的制度；按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，健全與國(guó)家生態(tài)損失和環(huán)境私權(quán)損害責(zé)任追究相銜接的環(huán)境公益訴訟制度，保障社會(huì)的環(huán)境公共利益。

6.2 任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任制

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的評(píng)價(jià)考核辦法和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的規(guī)定，建立了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)考核制度，如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定：國(guó)務(wù)院與各省級(jí)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，評(píng)價(jià)考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。將評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為水污染防治相關(guān)資金分配的參考依據(jù)。

應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的任內(nèi)評(píng)價(jià)考核考評(píng)體系。具體建議如下：

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)各省級(jí)及以下黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部建立如下追責(zé)情形：①貫徹落實(shí)中央和本行政區(qū)域關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；②做出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；③違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；④做出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的，以及與“多規(guī)合一”要求不一致的；⑤地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的；⑥本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件處置不力的；⑦對(duì)公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護(hù)督察整改要求執(zhí)行不力的；⑧其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。可借鑒河北省《關(guān)于創(chuàng)新和完善干部目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)考核機(jī)制的意見》和《省直黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核辦法（試行）》等文件的做法，大幅度提高區(qū)政府、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)部門的績(jī)效管理考評(píng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的環(huán)境保護(hù)比重，提至25分，并將考評(píng)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。對(duì)于年度評(píng)價(jià)考核、中期評(píng)價(jià)考核和任期評(píng)價(jià)考核不合格的，或者發(fā)生重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的，應(yīng)明確責(zé)任追究的情形、方式、適用、主體和程序，加強(qiáng)針對(duì)性和操作性，確保環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究落地。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)省級(jí)及以下地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員建立如下追責(zé)情形：①指使、授意或者放任分管部門對(duì)不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；②對(duì)分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；③未正確履行職責(zé)，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)依法由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未停業(yè)、關(guān)閉的；④對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的；⑤其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)省級(jí)及以下地方人民政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員建立如下追責(zé)情形：①制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；②批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；③執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的；④對(duì)發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的；⑤不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的；⑥對(duì)應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的；⑦其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)各省及行政區(qū)域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建立如下追責(zé)情形：①限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；②干預(yù)司法活動(dòng)，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；③干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目得以審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；④指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的；⑤其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。這類責(zé)任，可以屬于任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任，也可以不屬于任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任。

對(duì)于追責(zé)程序，可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，規(guī)定如下：省級(jí)人民政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，必須按照職責(zé)依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進(jìn)行調(diào)查，在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法做出行政處罰決定或者其他處理決定的同時(shí)，對(duì)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門。需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責(zé)令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關(guān)規(guī)定辦理。負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。負(fù)責(zé)做出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門，一般應(yīng)當(dāng)將責(zé)任追究決定向社會(huì)公開。為了保證追責(zé)的公正性，還需要建立追責(zé)申訴的程序。為此可以規(guī)定：“受到責(zé)任追究的人員對(duì)責(zé)任追究決定不服的，可以向作出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門提出書面申訴。作出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定受理并作出處理?！?/p>

對(duì)于責(zé)任追究方式，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，對(duì)未通過年度評(píng)價(jià)考核的，要約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促；對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批。對(duì)因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)水環(huán)境污染事件的，以及干預(yù)、偽造數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究形式有：誡勉、責(zé)令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)處分可以單獨(dú)使用，也可以同時(shí)使用。追責(zé)對(duì)象涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理?！本唧w到各省級(jí)行政區(qū)域，可采取兩步走的措施：第一步，先做書面檢查，提出整改措施和時(shí)限，在整改期間實(shí)行區(qū)域限批，由省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門或者環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室和省級(jí)委組織部（人事部門）、省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭督促整改措施，約談相關(guān)責(zé)任人。第二步，對(duì)于整改不到位或者難以到位的，進(jìn)行問責(zé)和紀(jì)律處分。問責(zé)包括責(zé)令做出書面檢查、約談（誡勉）、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、責(zé)令公開道歉、停職檢查、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等方式。對(duì)于問責(zé)的同時(shí)還需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)于問責(zé)的適用問題，應(yīng)當(dāng)區(qū)分環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人、直接責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，確定應(yīng)當(dāng)采取的問責(zé)方式。對(duì)于責(zé)任追究主體和程序，應(yīng)當(dāng)追究黨委、政府及其工作部門負(fù)責(zé)人責(zé)任的，可借鑒甘肅省蘭州市的做法，由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織部門組成督查組，組織調(diào)查，提出責(zé)任追究建議書并報(bào)相關(guān)責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)；責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)在收到責(zé)任追究建議書后，按照干部管理權(quán)限和程序規(guī)定，在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行誡勉談話或者調(diào)崗，或者作出責(zé)任追究決定，并將責(zé)任追究落實(shí)情況反饋黨委和政府。

6.3 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制

探索建立生態(tài)績(jī)效離任審計(jì)與后評(píng)價(jià)制度，按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)，承擔(dān)與評(píng)價(jià)考核結(jié)果相應(yīng)的責(zé)任，因決策失誤導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的，必須進(jìn)行責(zé)任追溯與懲戒。按照2015年《生態(tài)文明體制改革整體方案》的規(guī)定，要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序。區(qū)分情節(jié)輕重，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)。建立國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察制度。

領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制有助于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變，有助于地方發(fā)展模式的改變，將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任與環(huán)境保護(hù)牢牢捆綁在一起，使保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為決策者的思維習(xí)慣。政績(jī)觀只有關(guān)注“五位一體”的生態(tài)文明，發(fā)展模式才能向科學(xué)發(fā)展、民主發(fā)展和法治發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。下一步，需按照《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名，同時(shí)要加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)行綠色政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核。領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制需要明確以下幾點(diǎn)：一是各地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策時(shí)，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的要求進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)論證，使地方的發(fā)展不以環(huán)境損害為代價(jià)，不以犧牲資源為代價(jià)。二是制定政策和規(guī)劃時(shí)，充分聽取各方面的意見，包括不同意見，科學(xué)、民主地做出決策。對(duì)于不同意見，應(yīng)當(dāng)做出意見處理說明。三是需要編制資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境損害、資源消耗及任期造成以后的環(huán)境和資源問題進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，并做出說明。四是從評(píng)價(jià)考核、紀(jì)檢、人大監(jiān)督和環(huán)境公益訴訟等方面，建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制。五是健全民主決策機(jī)制，建立參與決策人的盡職免責(zé)制度，讓不民主、不科學(xué)做出決策的黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)決策責(zé)任。

[1]常紀(jì)文. 黨政同責(zé), 各擔(dān)什么責(zé)?[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015，(03): 40-40.

[2]常紀(jì)文. 黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé): 環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》之解讀[J]. 環(huán)境保護(hù)， 2015, (21): 12-16.

[3]常紀(jì)文. 推動(dòng)黨政同責(zé)是國(guó)家治理體系的創(chuàng)新和發(fā)展[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-01-22(002).

[4]常紀(jì)文. 責(zé)任機(jī)制是黨政同責(zé)的實(shí)施保障[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-02-05(002).

[5]常紀(jì)文. 環(huán)境保護(hù)需黨政同責(zé)[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013-12-03(003).

[6]葛察忠, 翁智雄, 趙學(xué)濤. 環(huán)境保護(hù)督察巡視: 黨政同責(zé)的頂層制度[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2016, 8(01): 57-60, 29-2

9.

[7]常紀(jì)文. 生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問題[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2016, 8(01): 23-29.

[8]常紀(jì)文. 安全生產(chǎn)黨政同責(zé)監(jiān)管體制的立法構(gòu)建[J]. 法學(xué)雜志, 2014, 35(02): 42-49.

Issues of the Party and Government Accountability in Ecological Civilization Assessment

Chang Jiwen

( Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010 )

The Communist Party and Government Accountability are the key means of implementation of ecological civilization construction. Implementation the ecological civilization is significantly important to make distinctive which government and party agencies apply to the assessment system and also to determine how design different assessment indicators between Party and government organs will be designed and how the assessment results will be applied. If the CPC Central Committee and the State Council jointly prepare the ecological civilization construction assessment, the Party and Government Accountability will have the basis of ThirdPlenary Session of the 18th CPC Central Committee documents and “Environmental Protection Law”. In terms of role positioning, the Party and Government Accountability, function as support, and rather reliable, Meanwhile, the guidingideology is to define the leading role of the government and party system of ecologicalcivilization construction, in order to strengthen the responsibility sense of party and government leaders, and to improve the Party and Government-Led cadres accountability system and mechanism. Furthermore, the Government, the Party and associated Leaders shall be distinguished as appraisal objects. For assessment indicators, it is necessary to design the two systems of the party and government differently; for the assessment principles, it is necessary to stick to weighing the significance of both, the Party to guide the construction of ecological civilization, the Party and Government Assessment. At last, local Government and Party Assessment system should be divided into the annual, mid-term and outgoing evaluations, the results of which should be perceived as important by the party, particularly the organization and the disciplinary inspection department. On one hand, the regions and leading cadres that make outstanding achievements should be awarded. On the other hand, we need to establish ecological compensation, regional restrictions and other damage accountability system while functioning to improve the assessment system.

the Party and Government Accountability; assessment; Party committee; government

X321；D630

1674-6252（2016）02-0016-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.016

常紀(jì)文（1971—），男，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授，湖南大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)榄h(huán)境政策與法律。