生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問題

常紀(jì)文（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問題

常紀(jì)文
（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

摘 要生態(tài)文明體制改革的問題導(dǎo)向性、目標(biāo)適應(yīng)性、統(tǒng)籌兼顧性，既是現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題所迫，也是生態(tài)文明理論和建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在要求。近兩年來，為了促進(jìn)生態(tài)文明體制的全面改革，中央發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等系列文件。其中，《生態(tài)文明體制改革總體方案》因?qū)ι鷳B(tài)文明體制改革作出全面部署，理論性和實(shí)踐性相結(jié)合，科學(xué)性和民主性相結(jié)合，制度規(guī)范與考核評(píng)價(jià)相結(jié)合，成為統(tǒng)帥生態(tài)文明體制改革的綱領(lǐng)性文件。系列改革文件在治理理念、治理策略、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理依據(jù)、治理方法、治理功能和治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)方面，邏輯自洽，提出了自己的歷史使命?！笆濉睍r(shí)期，要使改革的措施和要求落地生根，須在營造氛圍和措施的具體推進(jìn)方面，開展相關(guān)的工作。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明；體制；制度；機(jī)制；改革

環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授，湖南大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)榄h(huán)境政策與法律。

引言

所謂生態(tài)文明體制，按照中央的系列文件精神，是指促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制和重大政策。生態(tài)文明體制改革，是指對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制和重大政策開展適應(yīng)生態(tài)文明要求的改革。2014—2015年，國家和各地方著手開展生態(tài)文明體制改革，力度之大、層次之深、涉及面之廣，前所未有。為何改革？改革的邏輯和目的是什么？如何部署改革？如何落實(shí)改革的具體要求？是生態(tài)文明體制改革要解決的幾個(gè)基本問題。

1 必然性：生態(tài)文明體制全面改革的歷史背景

1.1 問題導(dǎo)向型生態(tài)文明體制改革

霧霾等環(huán)境問題持續(xù)嚴(yán)重，倒逼中央對(duì)生態(tài)文明體制開展問題導(dǎo)向型的改革，確保環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境治理的有效性。中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居世界第二，人口總量位居世界第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和能耗規(guī)模均居世界前列，污染物排放總量亦達(dá)到新水平，污染越來越嚴(yán)重，2012年以來大面積爆發(fā)的持續(xù)性霧霾就是最突出的例證?？偟膩砜?，中國的主要污染物排放總體上正進(jìn)入跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期。到“十三五”末期，主要污染物的拐點(diǎn)可能全面到來。今后五年是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾凸顯期、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與要求提高期，但遇上經(jīng)濟(jì)下行期，過關(guān)越坎的難度更大。為此，要用改革的思維和方法，用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理等發(fā)展方法和近零碳排放示范等積極方法予以統(tǒng)籌解決。

目前，公眾環(huán)境意識(shí)日益覺醒，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也日益提高，加上近年來環(huán)境群體性事件多發(fā)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使得微信、微博等新媒體廣泛介入監(jiān)督，新型環(huán)境公民運(yùn)動(dòng)開始進(jìn)入高潮，對(duì)政府的威信造成巨大的沖擊。如何加強(qiáng)污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，考量著政府治國理政的能力。由此可見，提高環(huán)境保護(hù)和環(huán)境監(jiān)管的有效性是中國政府當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.2 目標(biāo)適應(yīng)型生態(tài)文明體制改革

十八屆三中全會(huì)決定提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，推動(dòng)中央對(duì)生態(tài)文明體制開展目標(biāo)適應(yīng)型的改革。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在國家文件的層面提出建立國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。該文件中有24處提到了“治理”，包括公司治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理等用詞，因此，在政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界引起了熱議。所謂生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是全面有效地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系，使國家環(huán)境治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家環(huán)境治理的各方力量善于運(yùn)用法治思維和法律制度，保護(hù)和改善環(huán)境，從而把中國特色社會(huì)主義各方面制度的優(yōu)勢性，轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)和改善的效能。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。全文24次提到的“治理”，主要有國家治理、政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、國際經(jīng)濟(jì)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理等。其中，大部分屬于與治國理政有關(guān)的國家治理范疇。一些地方的黨委也出臺(tái)了本地的實(shí)施意見。

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革。”這些規(guī)定抓住了國家現(xiàn)代化建設(shè)和現(xiàn)代化環(huán)境保護(hù)工作中生態(tài)文明體制建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，并對(duì)現(xiàn)階段創(chuàng)新和完善環(huán)境監(jiān)管體系提出了新的要求。以新的理念為指導(dǎo)，建立新的生態(tài)文明體制，提高環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、針對(duì)性、有效性和獨(dú)立性，是國家環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要要求。

1.3 統(tǒng)籌兼顧型生態(tài)文明體制改革

國家推進(jìn)“五位一體”和綠色化，促使中央生態(tài)文明體制開展統(tǒng)籌兼顧性的改革，發(fā)揮保障作用。為了更好發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，必須在包括“五位一體”的生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要落實(shí)“五位一體”和綠色化，必須開展體制、制度、機(jī)制和重大政策的改革，把生態(tài)文明的建設(shè)要求和綠色化的要求揉到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治建設(shè)之中。在全國開展“五位一體”的建設(shè)，開展生態(tài)文明體制改革，不僅涉及國家政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理，還涉及正確處理國家政府機(jī)關(guān)之間的環(huán)境管理職權(quán)關(guān)系、國家與公民間的環(huán)境權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系、公民與公民之間的環(huán)境權(quán)利義務(wù)關(guān)系，涉及全面有效協(xié)調(diào)與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)關(guān)系，以及如何進(jìn)行更好的權(quán)力（利）配置、提高政府自身的管理水平等問題。

黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革，不是推進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域的改革，也不是推進(jìn)幾個(gè)領(lǐng)域的改革，而是推進(jìn)所有領(lǐng)域的改革。生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總布局的重要組成部分，既有相對(duì)獨(dú)立性，也有相互依存性。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，在“五位一體”的格局下探索生態(tài)文明體制改革，有利于貫徹落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先基本原則，提高環(huán)境保護(hù)的地位，將生態(tài)文明建設(shè)的要求落實(shí)到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化領(lǐng)域的建設(shè)工作之中。

2 實(shí)然性：生態(tài)文明體制全面改革出臺(tái)的主要舉措

2.1 生態(tài)文明體制改革一系列文件出臺(tái)

2014—2015年是我國生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵兩年。在這兩年中，中央和有關(guān)部委密集出臺(tái)了環(huán)境污染第三方治理、排污收費(fèi)改革、環(huán)境保護(hù)投融資改革、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、國家環(huán)保督查、環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等系列的專項(xiàng)改革文件。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，全面、系統(tǒng)性地提出了生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)和關(guān)鍵舉措。針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中突出存在的體制、制度和機(jī)制問題，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，針對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八大領(lǐng)域提出了截止2020年的改革目標(biāo)和任務(wù)。如果說《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》是指導(dǎo)我國全面開展生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)文件，那么《生態(tài)文明體制改革總體方案》則是統(tǒng)帥生態(tài)文明體制各領(lǐng)域改革的綱領(lǐng)性文件，也具有全局性、綜合性和指導(dǎo)性。在這兩個(gè)文件的總體指導(dǎo)之下，中央還出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議還提出實(shí)行省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直制度，新《環(huán)境保護(hù)法》、“水十條”也都對(duì)環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府履職等作出了自己的改革。2015年1月，最高人民法院出臺(tái)了環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋；2015年7月，全國人大常委會(huì)還授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，最高人民檢察院也出臺(tái)了相應(yīng)的公益訴訟改革試點(diǎn)方案。除此之外，有關(guān)部門還單獨(dú)或者聯(lián)合出臺(tái)了促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理、排污收費(fèi)改革和促進(jìn)PPP機(jī)制發(fā)展的文件。

2.2 《生態(tài)文明體制改革總體方案》的特點(diǎn)

在這些改革文件中，《生態(tài)文明體制改革總體方案》于2015年9月由中共中央、國務(wù)院發(fā)布，其地位非常重要?？v觀全文，除了針對(duì)現(xiàn)實(shí)的問題，《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)生態(tài)文明體制改革作出全面部署以外，還體現(xiàn)了如下幾個(gè)特點(diǎn):

一是理論性和實(shí)踐性相結(jié)合。生態(tài)文明體制改革要革除實(shí)踐中的體制、制度和機(jī)制的弊端，首先要突破傳統(tǒng)思想的禁錮。為此，方案提出了六大指引改革的理念，如針對(duì)一些地方不顧環(huán)境容量持續(xù)發(fā)展污染型產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)，方案提出“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念”等；針對(duì)一些地方不重視生態(tài)文明建設(shè)的苗頭，方案提出生態(tài)文明建設(shè)必須放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程；針對(duì)環(huán)境保護(hù)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫離國情、省情、市情和縣情搞環(huán)境保護(hù)大躍進(jìn)的行為，方案提出“樹立發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念，堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系”；針對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源無價(jià)及脫離經(jīng)濟(jì)規(guī)律搞環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象，方案提出“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”，“樹立自然價(jià)值和自然資本的理念”以及保護(hù)者受益的觀點(diǎn)；針對(duì)地方盲目發(fā)展的現(xiàn)象，方案提出“樹立空間均衡的理念”、發(fā)展不突破水土資源承載能力和環(huán)境容量的理念；針對(duì)地方盲目治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，方案指出“樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。這些理念，既是發(fā)達(dá)國家成功轉(zhuǎn)型、最終解決環(huán)境與發(fā)展問題的共同經(jīng)驗(yàn)，也是中國共產(chǎn)黨和中國政府執(zhí)政60年來的深刻體會(huì)，把它們寫入文件，有利于統(tǒng)一思想，澄清錯(cuò)誤觀念和思想，糾正錯(cuò)誤行動(dòng)，形成崇尚生態(tài)文明、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的良好氛圍。

二是科學(xué)性和民主性相結(jié)合。科學(xué)性主要表現(xiàn)為：其一，生態(tài)文明體制改革，在現(xiàn)代社會(huì)里，既要重視行政監(jiān)管體制和制度的改革，也要重視產(chǎn)權(quán)制度和市場機(jī)制的改革，為此，方案不僅在改革原則中指出，“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益”，還設(shè)立第七部分“建立健全環(huán)境治理體系”和第八部分“健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系”，就環(huán)境監(jiān)管、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、環(huán)境損害、環(huán)境市場、環(huán)境交易的體制、制度和機(jī)制改革提出要求。其二，堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，繼續(xù)加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)和工業(yè)污染防治，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作對(duì)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，建立健全農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村污染防治設(shè)施建設(shè)和資金投入力度。其三，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，建立空間規(guī)劃體系，要求完善主體功能區(qū)制度，健全國土空間用途管制制度，建立國家公園體制，完善自然資源監(jiān)管體制，編制空間規(guī)劃，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”，創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，讓空間開發(fā)利用發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。民主性主要表現(xiàn)為重視公眾參與對(duì)行政監(jiān)管和市場守法的制約和監(jiān)督作用，如方案規(guī)定健全環(huán)境信息公開制度，全面推進(jìn)大氣、水、空間規(guī)劃等的環(huán)境信息公開、排污單位環(huán)境信息公開、監(jiān)管部門環(huán)境信息公開，健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制；引導(dǎo)人民群眾樹立環(huán)保意識(shí)，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)；建立環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)制度，健全舉報(bào)、聽證、輿論監(jiān)督等制度。

三是制度規(guī)范與考核評(píng)價(jià)相結(jié)合。生態(tài)文明體制改革的目的，是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重，系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。也就是說，通過全面的、系統(tǒng)的制度體系構(gòu)建工作，使包括環(huán)境決策、政策制定與實(shí)施、規(guī)劃制定與實(shí)施、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境守法、空間開發(fā)利用、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)境交易、環(huán)境科研等在內(nèi)的生態(tài)文明的建設(shè)，有規(guī)則可依。這是依法治國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本要求。中國是一個(gè)黨政權(quán)力很大的國度，對(duì)于違反規(guī)則決策和監(jiān)管的行為，方案第九部分規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究等考核評(píng)價(jià)制度。值得強(qiáng)調(diào)的是，黨政同責(zé)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究是引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注的兩個(gè)改革亮點(diǎn)。此次生態(tài)文明體制改革，突出一個(gè)思路，就是強(qiáng)調(diào)地方屬地責(zé)任的同時(shí)，大幅向下放權(quán)，使地方的責(zé)、權(quán)、利相匹配。在這種格局下，地方獲得了充分調(diào)配屬地資源，使環(huán)境容量和自然資產(chǎn)效益最大化的事權(quán)，中央則通過適當(dāng)上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán)把握各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)際情況，通過建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制保障環(huán)境安全，通過建立自然資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，通過對(duì)地方開展環(huán)境保護(hù)績效考核懲處違法決策的領(lǐng)導(dǎo)干部，保障發(fā)展道路的科學(xué)性和正確性。這種改革克服了以往中央與地方環(huán)境事權(quán)劃分不清的缺陷。

基于以上分析，可以說，《生態(tài)文明體制改革總體方案》是統(tǒng)帥生態(tài)文明體制改革的綱領(lǐng)性文件。在其指導(dǎo)下，改革的文件已經(jīng)自成體系。按照黨的十八屆五中全會(huì)關(guān)于社會(huì)主義法治建設(shè)的要求，我國的環(huán)境資源法律在立改廢時(shí)，各部門的環(huán)境資源政策在制定或者改革完善時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及各專門規(guī)劃在制定實(shí)施時(shí)，中央和地方的環(huán)境資源監(jiān)管體制在改革調(diào)整時(shí)，都要圍繞這些文件確定改革目標(biāo)、原則和任務(wù)，進(jìn)行體制、制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)、創(chuàng)新或者完善工作。只有這樣，改革合力才能形成，改革文件所確立的改革理念和各項(xiàng)改革任務(wù)才能落到實(shí)處，我國的生態(tài)文明建設(shè)才能扎扎實(shí)實(shí)地向前推進(jìn)。

3 應(yīng)然性：生態(tài)文明體制全面改革的內(nèi)在邏輯與歷史使命

仔細(xì)梳理近兩年生態(tài)文明體制改革的系列文件和有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的改革邏輯與歷史使命。

3.1 治理理念：實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展融合

在環(huán)境治理理念方面，欲實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展融合，遵循環(huán)境民主、各方角色互補(bǔ)、權(quán)力（利益）平衡、成本最小、效率最大、社會(huì)受益的理念。改革與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)結(jié)合起來，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，將環(huán)境保護(hù)放在新常態(tài)下的有質(zhì)量、有效益的要求下統(tǒng)籌考慮。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)相融合，相互促進(jìn)，落實(shí)黨的十八大提出的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先戰(zhàn)略。

3.2 治理策略：尋找切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)

在環(huán)境治理策略方面，欲找到切入點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。在改革的大背景下，發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會(huì)規(guī)律的包容性發(fā)展；在改革發(fā)展穩(wěn)定之間，以及穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革之間找到平衡點(diǎn)，使中國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在包容性和協(xié)同性發(fā)展的進(jìn)程中，環(huán)境問題會(huì)得到統(tǒng)籌解決，十八屆五中全會(huì)提出了堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。目前是水環(huán)境保護(hù)和大氣環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略相持期，雖然環(huán)境治理和環(huán)境承載壓力大，但是惡化趨勢放緩，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境會(huì)遇到雙重風(fēng)險(xiǎn)?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)將在各種壓力形成的夾縫中前行，環(huán)境保護(hù)治標(biāo)措施以及環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)同步推進(jìn)，艱巨性前所未有。為了讓環(huán)境保護(hù)不成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，生態(tài)文明體制改革必須建立科學(xué)、穩(wěn)妥的發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)境保護(hù)措施如過分著急，可能傷經(jīng)濟(jì)的元?dú)猓罱K不利于環(huán)保；如不著急，人民群眾健康將受損，環(huán)境問題將阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。所以，必須要有解決環(huán)境問題的歷史緊迫感，同時(shí)也要有歷史耐心，以與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的方式以及污染防治和生態(tài)建設(shè)相結(jié)合的方式逐步解決環(huán)境問題。

3.3 治理主體：實(shí)現(xiàn)多元化

在環(huán)境治理主體方面，欲實(shí)現(xiàn)治理的多元化，充分發(fā)揮黨、國家（代表的主體有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等）、市場、社會(huì)和個(gè)人在環(huán)境保護(hù)方面的作用。在此背景下，環(huán)境治理體系的建立可以分成國家、市場、社會(huì)和個(gè)人的環(huán)境治理問題。在監(jiān)管體制方面，按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，建立健全環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和政府各部門一崗雙責(zé)的體制。由于社會(huì)組織，如環(huán)境保護(hù)中介組織，作為國家與社會(huì)、政府與市場之間的媒介，具有公共性服務(wù)和指導(dǎo)功能，可以接受政府授權(quán)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的管理工作。

3.4 治理結(jié)構(gòu)：實(shí)現(xiàn)平衡

在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)方面，欲調(diào)動(dòng)各方面的積極性，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的平衡。治理結(jié)構(gòu)包括國家的治理、政府的治理；社會(huì)中介、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等市場自身的治理；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織、新聞媒體的社會(huì)治理和社區(qū)治理；企業(yè)的治理和個(gè)人的治理等。按照屬性，這些治理可以分為公權(quán)治理、市場治理、社會(huì)權(quán)利治理、個(gè)人權(quán)利治理四類。這四類治理屬于權(quán)利和利益結(jié)構(gòu)的治理，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)均衡，包括相互支持和相互制衡。改革時(shí)，可以考慮聽取社會(huì)中介、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織和新聞媒體的意見，制定促進(jìn)的措施。

3.5 治理依據(jù)：實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化和程序化

在環(huán)境治理依據(jù)方面，欲實(shí)現(xiàn)治理的法制化、規(guī)范化和程序化。治理依據(jù)既包括黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，也包括國家法律的依據(jù)。后者中，法定的環(huán)境公權(quán)監(jiān)管依據(jù)，包括法定的環(huán)境私權(quán)和社會(huì)權(quán)利參與依據(jù)，還包括法律非禁止即屬于允許的自力參與依據(jù)，這些依據(jù)形成國家治理的體制、制度和機(jī)制。下一步，除了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)、規(guī)章的建設(shè)外，還可以促進(jìn)社區(qū)自治規(guī)則、社會(huì)組織章程的制定，發(fā)揮社會(huì)組織和城市居民自治、農(nóng)村居民自治在環(huán)境保護(hù)方面的作用。

3.6 治理方法：實(shí)現(xiàn)措施和手段多樣性

在環(huán)境治理方法方面，欲實(shí)現(xiàn)措施和手段的多樣性。治理方法無非是經(jīng)濟(jì)、行政、協(xié)商、指導(dǎo)、科技、教育、道德、法律和自治等方法，無非是確認(rèn)與保護(hù)、鼓勵(lì)與支持、限制與約束、禁止與制裁等機(jī)制。應(yīng)當(dāng)把發(fā)展和環(huán)境保護(hù)擰成一股繩。應(yīng)當(dāng)多做加法，即通過環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和對(duì)企業(yè)的升級(jí)改造，來培育新的競爭優(yōu)勢，保護(hù)環(huán)境，如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，2017年底之前，在全國工業(yè)園區(qū)全部建成污水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施，北京市提前一年完成任務(wù)。這種區(qū)域化處理的環(huán)保措施，既促進(jìn)投資，也提高區(qū)域工業(yè)企業(yè)的排污總量。按照2015年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，應(yīng)當(dāng)采取以下思路：堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針；堅(jiān)持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑；堅(jiān)持把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為基本動(dòng)力；堅(jiān)持把培育生態(tài)文化作為重要支撐。

3.7 治理功能：實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道在環(huán)境治理功能方面，綜合各類主體的功能，欲圍繞目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境文化培育和意識(shí)形成、監(jiān)督管理、專業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)、資源配置、協(xié)調(diào)關(guān)系等。按照十八屆三中全會(huì)所提出的，就是通過全面深化改革，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平的惠及全體人民。改革時(shí)可以考慮將全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)結(jié)合起來，使環(huán)境保護(hù)的理念和行為通過與社會(huì)大眾親身利益相結(jié)合的方式，得到鞏固。目前來看，“十三五”

末期，中國將全面建成小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化和生態(tài)文明體制改革將取得重大進(jìn)展，這將為中國全面進(jìn)入以制造強(qiáng)國為標(biāo)志的創(chuàng)新型國家奠定物質(zhì)和制度基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境在2030年左右將全面進(jìn)入良性好轉(zhuǎn)的軌道。

3.8 治理體系：實(shí)現(xiàn)橫向與縱向運(yùn)轉(zhuǎn)有序化

在環(huán)境治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)方面，欲實(shí)現(xiàn)橫向與縱向運(yùn)轉(zhuǎn)的有序化。體系運(yùn)轉(zhuǎn)，既有國家自上而下的組織和監(jiān)管，又有自下而上的公民參與和監(jiān)督，還有不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的主體的相互協(xié)作和相互制衡，體現(xiàn)環(huán)境治理方式的多元化。參與主體多元，有益于擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)參與力量，提升環(huán)境治理的績效?？梢哉f，國家環(huán)境治理體系的建設(shè)，可以彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管力量有限、監(jiān)管視野狹窄、難以包打一切的不足改革時(shí)，可以探索社會(huì)組織和公民有序參與環(huán)境保護(hù)的制度和機(jī)制建設(shè)。

綜上所述，生態(tài)文明體制的改革具有自己的時(shí)代背景、使命，邏輯是自洽的，其追求的就是，從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)、社會(huì)規(guī)律和文化規(guī)律相一致的方式，爭取更高質(zhì)量、更高效益的發(fā)展。

4 使然性：“十三五”時(shí)期落實(shí)生態(tài)文明體制改革系列措施的建議

按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和其他相關(guān)改革文件的要求，所有的改革措施都要在“十三五”時(shí)期落地生根。其中，有些措施在試點(diǎn)之后進(jìn)行總結(jié)推廣。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會(huì)閉幕，會(huì)議通過了五中全會(huì)公報(bào)，就國家“十三五”規(guī)劃制定提出了建議，對(duì)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出了重大部署。在“十三五”時(shí)期，應(yīng)當(dāng)針對(duì)生態(tài)文明體制改革系列措施的落地，尋找突破口，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)文明體制改革的措施落地，切實(shí)發(fā)揮作用。具體舉措如下：

4.1 為生態(tài)文明體制改革措施落地營造氛圍的舉措

在為生態(tài)文明體制改革措施落地營造氛圍的舉措方面，可以開展以下三個(gè)方面的工作，一是實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境資源執(zhí)法，把大氣、水污染防治的法律法規(guī)和行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施好，實(shí)施好即將出臺(tái)的土壤污染行動(dòng)計(jì)劃，為穿越環(huán)境污染、生態(tài)破壞與資源利用的歷史性拐點(diǎn)打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。二是把環(huán)境保護(hù)和繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)、推進(jìn)整體脫貧相結(jié)合。目前，工業(yè)化水平僅為66%，還有大幅提高的空間；城鎮(zhèn)化水平不足55%，“十三五”時(shí)期如達(dá)到60%，綠色工業(yè)化和城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將提供環(huán)境治理的基礎(chǔ)性條件，實(shí)現(xiàn)環(huán)境專業(yè)化、集中化治理，有利于環(huán)境問題在發(fā)展中得到解決。人民群眾既會(huì)切切實(shí)實(shí)地感受小康社會(huì)實(shí)惠，也會(huì)感受生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境改善效果。三是以《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為指引，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管模式從達(dá)標(biāo)排放與總量控制相結(jié)合向環(huán)境質(zhì)量管理和總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，向生態(tài)建設(shè)與環(huán)境污染同步推進(jìn)轉(zhuǎn)變，真正形成以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理為核心的科學(xué)監(jiān)管模式，并全面加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用制度建設(shè)。

4.2 生態(tài)文明體制改革措施的具體推進(jìn)舉措

在生態(tài)文明體制改革措施的具體推進(jìn)方面，可開展以下五個(gè)方面的工作：一是開展環(huán)境監(jiān)管體制改革，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行省以下環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制度，形成企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護(hù)主義；到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和自然岸線格局。二是對(duì)于一些關(guān)鍵性的制度，如用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，開展制度構(gòu)建或者健全工作，推動(dòng)綠色、低碳、循環(huán)和清潔發(fā)展，在一些領(lǐng)域推行近零碳排放的示范；通過“多規(guī)合一”等措施，推進(jìn)主體功能區(qū)的科學(xué)開發(fā)利用；推行節(jié)能量、排污權(quán)和水權(quán)交易，搞活環(huán)境治理市場；開展自然資源產(chǎn)權(quán)改革，鼓勵(lì)社會(huì)參與自然資源和生態(tài)環(huán)境的投資與保護(hù)，盤活自然資源和生態(tài)資產(chǎn)，使青山綠水最終變成金山銀山。三是開展環(huán)境保護(hù)督察，既督地方黨委，也督地方政府，開展環(huán)境保護(hù)績效考核和干部離任審計(jì)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)①2016年1月4日，中央環(huán)境保護(hù)督查組進(jìn)駐河北省開展督查，對(duì)河北省委和省政府開展督察，規(guī)格之高、影響之大，引起全國人民的關(guān)注。，讓地方黨委和政府切切實(shí)實(shí)地負(fù)起責(zé)來。同時(shí)，也應(yīng)對(duì)發(fā)展與改革部門歷年來審批的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，開展部門督察。四是鼓勵(lì)國家機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、人民政府、公民、法人和其他組織參與環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)參與主體多元化的群眾路線立法思路。為此，可以考慮修改《水污染防治法》，再次修改《大氣污染防治法》，制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》，為信息公開和公眾參與提供便利條件，使社會(huì)組織有權(quán)利、有意愿、有能力參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)事業(yè)，彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管能力的不足。五是在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的前提下，大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)市場化改革工作，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境金融相結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)向集約化和連鎖化方面發(fā)展，為城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)提供高質(zhì)、低價(jià)的服務(wù)，為全面改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

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Necessity, Reality, Ideality and Improvementof the Comprehensive Reform of Eco-civilization System

Chang Jiwen
(Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010)

Abstract:The reform of eco-civilization system, with the characteristics of issues-oriented, goal-adaptable, accommodated, is both forced by the realistic environment situation and required inherently in the eco-civilization theory and construction goals. In the past two years, to put forward the comprehensive reform of eco-civilization system, the government issued a series of documents including “Opinions of the CPC Central Committee and the State Council on Accelerating the Ecological Civilization Construction” and “Overall Plan for the Reform of Eco-civilization System”. The “Overall Plan for the Reform of Eco-civilization System”, for its comprehensive arrangements in combining theory and practice, science and democracy, institutional norms and evaluation, makes itself become the commander of reform for promoting ecological progress. A series of documents, in the concept of governance, governance strategies, governance sides, governance structure, governance basis, governance methods, operation and functions of governance, reflect its own historic mission and the self-consistency in logic. During the 13th Five-year Plan period, to achieve practical results by taking reform measures, we shall also create an atmosphere and carry out related specifi c work.

Keywords:Eco-civilization; institutional framework; system; mechanism; reform

作者簡介：常紀(jì)文（1971—），男，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與為

中圖分類號(hào)：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252（2016）01-0023-07