自然資源資產(chǎn)應(yīng)按公益類和經(jīng)營類分類管理——專訪全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春

文/王爾德

自然資源資產(chǎn)應(yīng)按公益類和經(jīng)營類分類管理——專訪全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春

文/王爾德

中共中央和國務(wù)院2015年9月21日印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

“這是一項重要的改革?！比珖舜蟓h(huán)資委法案室副主任王鳳春對本刊分析。從當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理存在的問題看，大多與自然資源資產(chǎn)缺乏合理的社會經(jīng)濟分類和定位相關(guān)。王鳳春建議，對自然資源資產(chǎn)按照公益性和經(jīng)營性進行分類管理，對屬于公益性的自然資源資產(chǎn)，按照相應(yīng)的公共目的和原則進行管理；對屬于經(jīng)營性的自然資源資產(chǎn)，按照相應(yīng)的市場目的和原則進行管理。

王鳳春提出，根據(jù)改革進程需要，應(yīng)逐步修改完善《物權(quán)法》及各項資源法中有關(guān)自然資源產(chǎn)權(quán)的具體規(guī)定，進一步健全有關(guān)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)民事權(quán)利的規(guī)定，建立健全有關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易的有關(guān)規(guī)定，建立形成有關(guān)自然資源產(chǎn)權(quán)代理制度、統(tǒng)一確權(quán)登記制度、統(tǒng)一交易市場制度等基本法律制度。

自然資源資產(chǎn)管理存在四大問題

《中國環(huán)境管理》：您能否從整體上介紹一下，我國自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀？

王鳳春：我國自然資源分為全民所有（或者國家所有，以下統(tǒng)稱國家所有）和集體所有，各級政府在自然資源開發(fā)利用和管理中占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著改革的不斷深入，我國自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)逐步分離，自然資源資產(chǎn)市場逐步形成，自然資源的監(jiān)督管理體制也幾經(jīng)改變。

目前我國自然資源資產(chǎn)管理體制呈五個特點：一是依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，普遍確立了自然資源國家所有和集體所有及多種形式的使用權(quán)制度；二是法律確立了國家所有權(quán)由國務(wù)院代理，各級政府及有關(guān)資源管理部門具體行使資產(chǎn)管理和行政監(jiān)督職責(zé)；三是在土地、林木、礦產(chǎn)、海域等領(lǐng)域建立了自然資源確權(quán)登記制度，為依法保障所有權(quán)和使用權(quán)人的權(quán)利提供了基本保障；四是在土地、林木、礦產(chǎn)、海域等領(lǐng)域推行市場化改革，在建立自然資源有償使用制度的基礎(chǔ)上，逐步引入資源出讓和轉(zhuǎn)讓的市場交易制度；五是一些地方積極探索國有自然資源資產(chǎn)管理的新模式，對國有土地、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)建立了專門的資產(chǎn)運營管理機構(gòu)和專業(yè)化市場交易平臺。

當(dāng)前，各種自然資源資產(chǎn)的財產(chǎn)屬性和收入分配屬性越來越突出，構(gòu)成國民財富和國民收入及其分配的極其重要的影響要素。如出讓土地和礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)的收入已構(gòu)成各級地方政府極其重要的收入來源，2014年全國建設(shè)用地出讓收入已增加到4萬億元以上，加上與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的其他各種“稅費”收入，其對國民收入及其分配的影響更為巨大。

《中國環(huán)境管理》：當(dāng)前的自然資源產(chǎn)權(quán)制度以及相關(guān)資產(chǎn)管理體制仍然存在哪些突出的問題？

王鳳春：首先，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體代表缺乏明確法律規(guī)定，歸屬不清、權(quán)責(zé)不明。如各項法律通常原則規(guī)定國有自然資源所有權(quán)由國務(wù)院代理，集體土地由村集體組織代理，但沒有進一步明確由哪級政府和哪個部門代理或者托管，法律上國有自然資源產(chǎn)權(quán)仍然缺乏具體明確的主體代表。

其次，對各種自然資源資產(chǎn)社會經(jīng)濟屬性沒有明確界定，定位不當(dāng)，管理錯位。如現(xiàn)行法律法規(guī)大多沒有依照公益性和經(jīng)營性等社會經(jīng)濟屬性對各種自然資源資產(chǎn)進行合理分類，對各種公益性自然資源資產(chǎn)（如生態(tài)用地、生態(tài)用水、生態(tài)林等）未能有效按照其公共、公益屬性進行使用和監(jiān)管，對各種經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)未能完全納入市場并依照市場規(guī)則運營和監(jiān)管。

再次，自然資源行政監(jiān)管和資產(chǎn)管理職能沒有分離，政資不分，缺乏相對獨立的資產(chǎn)管理體制和機制。如各級政府自然資源管理部門既履行自然資源行政管理職能，又代行自然資源資產(chǎn)運行管理職能，一些地方為了獲取資產(chǎn)收益忽視資源與生態(tài)環(huán)境保護，一些情況下又借行政權(quán)力干預(yù)正常的資產(chǎn)出讓和轉(zhuǎn)讓過程。

同時，自然資源資產(chǎn)市場運營和資產(chǎn)監(jiān)管沒有分離，缺乏自然資源資產(chǎn)市場獨立運營以及必要的資產(chǎn)監(jiān)管的體制和制度。目前多數(shù)國有自然資源資產(chǎn)沒有建立明確的政府代理和專業(yè)資產(chǎn)機構(gòu)獨立運營的制度以及相應(yīng)的考核、審計制度，政企不分的情況還比較嚴重，政府部門和官員有干預(yù)資產(chǎn)出讓和轉(zhuǎn)讓的制度空間和漏洞，不僅影響了自然資源資產(chǎn)的運營績效，也直接引發(fā)了嚴重的社會腐敗。

此外，我國自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度仍然存在很大缺陷，自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一登記體系尚未形成，資產(chǎn)核算體系和監(jiān)管體系尚沒有建立。

減少資產(chǎn)托管中存在的“代理人問題”

《中國環(huán)境管理》：《總體方案》提出，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，并探索建立分級行使所有權(quán)的體制。對此，您如何解讀？

王鳳春：在現(xiàn)行自然資源國家和集體所有的基本制度下，明確的代理權(quán)或者托管權(quán)是所有權(quán)實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，代理權(quán)或者托管權(quán)規(guī)定過于原則和模糊，所有權(quán)人的權(quán)益就可能被各種地方利益、部門利益和小集團及個人的利益所取代。

為改變這種局面，首先需要建立完整和明確的資源所有權(quán)、代理權(quán)或者托管權(quán)制度體系，把全民所有或者國有的各種資源與生態(tài)環(huán)境具體歸屬哪級政府、哪個部門或者機構(gòu)代理的具體制度明確下來，改變其在法律上模糊不清的局面。

目前對多數(shù)自然資源法律只作了由國務(wù)院行使代理權(quán)的規(guī)定，過于寬泛，形同虛設(shè)。《總體方案》名明確了中央政府行使代理權(quán)的范圍，中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)。在省和省以下的各級政府行使代理權(quán)的范圍還需要進一步界定。

因此，我建議繼續(xù)做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一確權(quán)登記工作，建立分級的產(chǎn)權(quán)代理體系。在完成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)上，逐步把部門對各種自然資源資產(chǎn)核定產(chǎn)權(quán)的職能整合到登記部門，并在下一步改革中明確不動產(chǎn)登記部門的獨立地位。環(huán)境資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)界定和核查條件具備時納入不動產(chǎn)登記體系。逐步建立中央政府和地方政府分級代理國有資源所有權(quán)的法律制度體系，明確規(guī)定各級政府代理或者受托的自然資源資產(chǎn)的具體對象和權(quán)限范圍，盡可能減少資產(chǎn)托管中存在的“代理人問題”。

自然資源資產(chǎn)分類管理的改革方案建議

《中國環(huán)境管理》：《總體方案》提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)，負責(zé)全民所有自然資源的出讓等。對此，您如何解讀？

王鳳春：由于各類自然資源的性質(zhì)和特點差異較大，即便建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)的管理體制，我認為，關(guān)鍵是要對自然資源資產(chǎn)進行合理的分類，明確其目的和功能定位及其管理原則。

目前國家和地方主體功能區(qū)規(guī)劃及相關(guān)空間規(guī)劃和區(qū)劃基本確立了不同區(qū)域的功能和用途，需要在這些功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同自然資源資產(chǎn)的公益性或者經(jīng)營性等社會經(jīng)濟屬性進行分類。一類是公益性資產(chǎn)，包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園以及公益林等特殊生態(tài)保護區(qū)域和政府的各種公共用地；一類是經(jīng)營性資產(chǎn)，包括經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及經(jīng)濟林木、礦產(chǎn)等資源，其中還可以對一些出于公共目的的資源實行嚴格行政管制，包括基本農(nóng)田等，作為特殊的經(jīng)營性資產(chǎn)對待。依照這兩大類自然資源資產(chǎn)的社會經(jīng)濟屬性，建立相應(yīng)的管理體系，實行不同的管理目標、原則和制度。

《中國環(huán)境管理》：具體來說，對經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，如何實行市場化改革，并建立相應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管體系？

王鳳春：從基本目標和管理原則看，對以提供市場產(chǎn)品為主的各種經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，包括經(jīng)營性建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源和林木資源等，通常具備較為完整的占有、使用、收益和處分權(quán)，其基本目的是促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲取相應(yīng)的國民收入，包括直接出讓資產(chǎn)的收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入。對應(yīng)當(dāng)采用市場手段管理和運營的，要按照市場規(guī)范進行出讓和轉(zhuǎn)讓，主要考核其資產(chǎn)價值增值和凈收益增長狀況，對其經(jīng)營性利用不應(yīng)施加過多的行政干預(yù)。對其中一些以經(jīng)營性利用為主，但因國家安全和公共利益受到嚴格的用途管制的自然資源資產(chǎn)，如耕地及其中的基本農(nóng)田，需要采取多功能利用的管理目標和原則，采取公共行政和市場機制相結(jié)合的手段加以管理和運營，實行嚴格的用途管制。

從管理體制來看，應(yīng)當(dāng)依法明確規(guī)定各種經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)具體的代理或者托管機構(gòu)，明確相應(yīng)的經(jīng)營管理主體，并逐步建立完整統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度體系，包括監(jiān)管主體及其職責(zé)，資產(chǎn)經(jīng)營活動考核、資產(chǎn)核算和審計等制度和措施；探索把政府資產(chǎn)監(jiān)管職能和企業(yè)資產(chǎn)運營職能區(qū)分開來，建立比較完整的資產(chǎn)代理、資產(chǎn)監(jiān)管和資產(chǎn)市場運營的管理和制度。鑒于目前我國對國有經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)沒有按照透明、規(guī)范的市場原則進行運營和監(jiān)管，市場價格和收入分配方面問題突出，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先把國有經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)管理分離出來，建立獨立于自然資源行政管理部門的資產(chǎn)管理機構(gòu)或者運營公司，并統(tǒng)一按國有收益性資產(chǎn)管理的原則進行管理和考核。同時，建設(shè)用地等經(jīng)營性資產(chǎn)的管理和運營收益多在地方市縣一級，且成為地方政府收入的主要組成部分，在保留地方管理和運營收益的基本格局下，中央一級設(shè)立資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，主要職能是對自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一登記、核算，對資產(chǎn)運營實行統(tǒng)一監(jiān)督和考核；在地方分別設(shè)立專業(yè)性或者區(qū)域性資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和資產(chǎn)運營機構(gòu)或經(jīng)營公司，體制轉(zhuǎn)換和改革的難度可能相對較小。

《中國環(huán)境管理》：具體而言，對公益性自然資源資產(chǎn)，如何進一步加強公共管理改革，并完善相應(yīng)的資源行政監(jiān)管體系？

王鳳春：從基本目標和管理原則看，對以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主的各種公益性自然資源資產(chǎn)，包括自然保護區(qū)等特殊生態(tài)保護區(qū)域和政府的各種公共用地，其基本目的是提供各種基礎(chǔ)性、公共性的產(chǎn)品和服務(wù)，一般應(yīng)當(dāng)以資源的儲存、保護和可持續(xù)利用為管理原則，采取公共行政管理手段加以管理，嚴格禁止和限制經(jīng)營性利用，并主要考核自然資源資產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的狀況及管理成本等。對依托國有公益性自然資源資產(chǎn)開展的經(jīng)營性活動，建議與管理機構(gòu)的職能嚴格分開，按照特許經(jīng)營方式委托專業(yè)公司和機構(gòu)經(jīng)營，特許收入作為國有資產(chǎn)經(jīng)營收入納入財政預(yù)算。

從管理體制看，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行各種自然資源管理體制的基礎(chǔ)上，進一步明確規(guī)定各類公益性自然資源資產(chǎn)的具體代理或者托管機構(gòu)，明確相應(yīng)的行政管理主體，并逐步建立完整統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度體系，包括資產(chǎn)登記、資產(chǎn)核算和審計等制度和措施，有效加強監(jiān)督。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)考慮對各種“園區(qū)”進行必要的統(tǒng)一分類，并研究分析統(tǒng)一管理和分部門管理方案的優(yōu)劣及相應(yīng)的改革路線圖，包括研究建立獨立的或者部屬的保護區(qū)管理局，統(tǒng)一負責(zé)各類保護區(qū)的行政監(jiān)管，合理劃分中央和地方管理級別，把現(xiàn)行最重要的國家級保護區(qū)納入中央政府直接管理的體系。從各國情況來看，在資源管理行政部門下設(shè)置專業(yè)化管理機構(gòu)是比較可行的途徑。

協(xié)同處理自然資源資產(chǎn)價格、交易和稅費關(guān)系

《中國環(huán)境管理》：《總體方案》提出，全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓。您對此如何解讀？

王鳳春：首先，我要強調(diào)不能單純就產(chǎn)權(quán)研究產(chǎn)權(quán)，就市場交易研究市場交易，就價格研究價格，就稅費研究稅費，忽略了自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性作用，忽略了作為財產(chǎn)權(quán)人的市場主體、作為財產(chǎn)權(quán)本體的市場客體（如一定面積或一定期限的土地使用權(quán)）、市場交易過程及其價格形成之間的客觀經(jīng)濟聯(lián)系，忽略了產(chǎn)權(quán)制度改革同自然資源市場、環(huán)境資源市場、價格、稅費等制度改革之間的客觀經(jīng)濟聯(lián)系，容易造成制度的碎片化，破壞市場體系的正常運行。

特別是在產(chǎn)權(quán)界定不清、市場規(guī)則不明的情況下，人為規(guī)定有償使用及其收費標準或者價格，不僅可能會出現(xiàn)侵蝕政府公共財富、損害企業(yè)和公民合法權(quán)益等社會現(xiàn)象，也可能會為“尋租行為”及社會腐敗培植肥沃的土壤。另外，資源環(huán)境領(lǐng)域市場交易制度同稅費制度具有一定的相互替代性，如在同一對象領(lǐng)域，不能既研究建立環(huán)境稅或者碳稅，又研究建立環(huán)境權(quán)交易或者碳權(quán)交易，各種自然資源市場交易制度同相關(guān)稅費制度也存在類似的關(guān)系。

其次，明確市場交易規(guī)則以及價格形成機制。原則上任何可交易的國有和集體自然資源資產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一交易規(guī)則，在公開市場上進行交易。一級市場上，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的交易平臺上掛牌出讓，禁止協(xié)議出讓；二級市場上，也應(yīng)當(dāng)要求在統(tǒng)一的交易平臺上進行交易，以便于市場監(jiān)管；逐步通過統(tǒng)一的交易平臺，建立相應(yīng)的市場價格形成機制，原則上能夠形成市場價格的，不宜再建立政府定價機制。自然資源產(chǎn)權(quán)或者資產(chǎn)交易具有統(tǒng)一性，不應(yīng)分行政部門設(shè)立所謂的土地交易所、林權(quán)交易所、水權(quán)交易所、環(huán)境權(quán)交易所等資產(chǎn)交易平臺。一些具有壟斷性或者政府直接提供的產(chǎn)品或者服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)按照公正公開的程序，制定或者核定價格和收費標準。

第三，逐步建立結(jié)構(gòu)合理的自然資源和環(huán)境資產(chǎn)收入和稅費體系。國有資源首次出讓收入、租金收入和國有資源資產(chǎn)經(jīng)營收入應(yīng)當(dāng)逐步納入財政預(yù)算的國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益的管理體系中；明確劃分國有資源有償使用收入和資源資產(chǎn)收入同資源環(huán)境稅費的關(guān)系，把性質(zhì)上屬于有償使用收入和資產(chǎn)收益的資源稅費轉(zhuǎn)入非稅收入的相應(yīng)科目，在此基礎(chǔ)上兼并整合相關(guān)的資源和環(huán)境稅費，避免重復(fù)征稅和收費。除去財政轉(zhuǎn)移支付部分外，生態(tài)補償理論上是公共環(huán)境資源生態(tài)功能服務(wù)的價值體現(xiàn)，一部分可以通過環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)市場交易來實現(xiàn)；一部分可以通過附加在自然資源和環(huán)境資源利用活動上的稅費來實現(xiàn)，沒有必要刻意建立獨立的生態(tài)補償制度體系。