環(huán)境質(zhì)量管理新模式：?jiǎn)⒊膛c挑戰(zhàn)

王金南，秦昌波（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

環(huán)境質(zhì)量管理新模式：?jiǎn)⒊膛c挑戰(zhàn)

王金南，秦昌波*
（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

摘 要污染物總量控制是我國(guó)近10年環(huán)境保護(hù)中一個(gè)重要的治理模式。但在環(huán)境容量“硬約束”、公眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量“硬需求”的大背景下，我國(guó)的環(huán)境管理應(yīng)逐步從總量控制轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為環(huán)保工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2015年，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和“三大戰(zhàn)役”的先后打響，法律保障、行動(dòng)計(jì)劃、政府問(wèn)責(zé)、質(zhì)量監(jiān)測(cè)等逐步就緒，環(huán)境質(zhì)量管理的基礎(chǔ)手段不斷夯實(shí)。2016年，環(huán)境質(zhì)量管理新模式將全面啟動(dòng)，建議從強(qiáng)化公眾環(huán)境健康、實(shí)行區(qū)域流域總量控制、改革生態(tài)環(huán)保管理體制、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制、推行排污許可證制度、加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與等方面著手，全面推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞總量減排；環(huán)境質(zhì)量管理；新模式；啟程；挑戰(zhàn)

*責(zé)任作者： 秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等方面的研究。

引言

過(guò)去40年，中國(guó)在取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輝煌成就的同時(shí)，出現(xiàn)了資源過(guò)度消耗和嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，錯(cuò)過(guò)了最佳結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期和最佳技術(shù)創(chuàng)新時(shí)期。進(jìn)入新常態(tài)新時(shí)期，新老問(wèn)題復(fù)雜多樣，環(huán)境問(wèn)題解決難度在加大，中國(guó)的環(huán)境與發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)入2015年，中央明顯加快部署生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，出臺(tái)若干重要的綠色治理制度，全社會(huì)對(duì)藍(lán)天碧水凈土“環(huán)保夢(mèng)”增加了期待。其中，環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理體系改革十分明顯。可以說(shuō)，展望2016年，一個(gè)面向環(huán)境質(zhì)量改善的管理模式改革正在啟程，但這一征途上依然面臨眾多挑戰(zhàn)和不確定性。

1 排放總量減排：10年環(huán)境保護(hù)“指揮棒”

1.1 總量控制的歷史變革

實(shí)行污染物總量控制是我國(guó)近十年環(huán)境保護(hù)中一個(gè)重要的治理模式[1]。從理論上說(shuō)，只有對(duì)環(huán)境質(zhì)量和影響終端產(chǎn)生均質(zhì)影響的污染物才能實(shí)行總量控制，如SO2和CO2。在我國(guó)實(shí)施的總量控制，是指對(duì)主要污染物排放量設(shè)定五年減排控制目標(biāo)，然后自上而下層層分解到地方，每年進(jìn)行考核的指令性控制模式?？偭靠刂扑枷氩⒉皇切滤枷?。1988年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出，同時(shí)實(shí)行濃度控制和總量控制。1996年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，把污染物排放總量控制正式定為中國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重大舉措。為此，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局制定了《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》。

從“九五”以后，總量控制模式正式登臺(tái)，控制指標(biāo)從“九五”時(shí)期的12項(xiàng)、“十五”時(shí)期的5項(xiàng)，到“十一五”時(shí)期減為2項(xiàng)，“十二五”時(shí)期又增加為4項(xiàng)。2015年1月起實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了總量減排的法律地位。概括地說(shuō)，“十一五”以前是“有總量無(wú)控制”，從“十一五”開(kāi)始，才是“有總量有控制”，而且成為環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要指揮棒。

1.2 總量減排的“成績(jī)單”

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)的主要污染物排放量均居世界首位，基于總量控制的減排是必須的，而且是有效的。總量減排是“持久戰(zhàn)”，也是“硬骨頭”?！笆晃濉逼陂g，化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）排放量分別（2010年與2005年相比）下降了12.5%和14.4%，2010年排放量分別達(dá)到1238萬(wàn)噸和2135萬(wàn)噸?！笆濉逼陂g，基于總量控制的污染減排也取得了佳績(jī)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)核定，31個(gè)省市區(qū)和8家央企全部通過(guò)2014年全國(guó)主要污染物總量減排考核。2014年，COD、氨氮、SO2和氮氧化物（NOx）四項(xiàng)考核污染物的總量較2010年分別下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%，其中COD和SO2已提前完成“十二五”任務(wù)，氨氮接近完成，氮氧化物（NOx）減排也超過(guò)序時(shí)進(jìn)度。2015年是“十二五”收官之年，從目前來(lái)看，全國(guó)最終全面通過(guò)“十二五”考核已沒(méi)有懸念，又是一個(gè)“超額”完成削減任務(wù)的五年規(guī)劃。

過(guò)去10年，總量控制和污染減排一方面促使地方政府和企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)大量的治污設(shè)施，如燃煤電廠脫硫脫硝裝機(jī)容量、城市污水和垃圾處理能力、重點(diǎn)行業(yè)污染治理水平等都達(dá)到空前的水平。另一方面，通過(guò)總量控制和污染減排初步建立起地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，提升了環(huán)境保護(hù)在地方發(fā)展中的位置。總體來(lái)看，總量控制在特定的環(huán)境發(fā)展時(shí)期發(fā)揮出特定和應(yīng)有的作用。

2 環(huán)境質(zhì)量改善：新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的核心

2.1 總量與質(zhì)量的“錯(cuò)景”

實(shí)際上，自總量減排模式啟動(dòng)就未停止對(duì)總量控制模式的爭(zhēng)議。2012年持續(xù)多次的霧霾，美國(guó)大使館PM2.5監(jiān)測(cè)，特別是2013年1月那場(chǎng)震驚世界的“污染濃度超高、影響范圍超大、持續(xù)時(shí)間超長(zhǎng)，受害人口超多”的霧霾事件，引起公眾和專家對(duì)總量減排模式的懷疑。由于總量減排實(shí)施中存在嚴(yán)格的減排核定、繁瑣的數(shù)據(jù)考核、缺乏地方自主創(chuàng)新、減排難度和潛力加大等因素，一些地方也對(duì)總量減排產(chǎn)生了一些分歧、“畏難”甚至抵觸情緒。

在眾多爭(zhēng)議中，最多的是認(rèn)為所有環(huán)境保護(hù)工作的根本是改善環(huán)境質(zhì)量，而總量減排與環(huán)境質(zhì)量改善不掛鉤。但實(shí)際上這是一種“誤解”，由于絕大部分地區(qū)主要污染物排放量已遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量，全國(guó)主要污染物排放量都處于數(shù)千萬(wàn)噸級(jí)的水平，因此10個(gè)百分點(diǎn)左右的削減、而且僅4項(xiàng)污染物的減排，很難有環(huán)境質(zhì)量等級(jí)的顯著變化。從官方統(tǒng)計(jì)的近10年總量減排和環(huán)境質(zhì)量變化來(lái)看，總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善總體趨勢(shì)是一致的，圖1和圖2大體上說(shuō)明了這一點(diǎn)。

但是，圖1背后隱藏的是國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)布局的不合理性以及水環(huán)境民生問(wèn)題缺失和忽視。公眾看到的主要是江河湖泊的支流和居住環(huán)境周邊的水體，而這些水體環(huán)境與圖1展示的情景正好相反，特別是好水中的I類水在下降、城市黑臭水體的普遍性以及“三河三湖”治理效果的不明顯，使公眾感覺(jué)到水污染物減排似乎沒(méi)有改善自己身邊的水環(huán)境質(zhì)量。圖2顯示的是空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和一些城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真的問(wèn)題。2012年之前實(shí)施的國(guó)家空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒(méi)有表征霧霾PM2.5這個(gè)指標(biāo)。因此，在10年的空氣質(zhì)量變化中，由于標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)受控于地方政府，真實(shí)的空氣質(zhì)量被“歪曲”了。

2.2 環(huán)境質(zhì)量永遠(yuǎn)是民生“福祉”

在環(huán)境容量“硬約束”、公眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量“硬需求”的大背景下，改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最大的“硬道理”，需要像以前對(duì)待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和計(jì)劃生育問(wèn)題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。由于污染物排放量遠(yuǎn)超環(huán)境容量[2]，對(duì)于地方政府而言，需要在環(huán)境質(zhì)量改善的硬目標(biāo)約束下優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，“吃祖宗飯、欠子孫債”的方式換取GDP，不算“真本事”，在發(fā)展好經(jīng)濟(jì)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善，才是“硬本領(lǐng)”。隨著收入提升、中等收入群體擴(kuò)大，對(duì)于社會(huì)公眾而言，良好生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為最現(xiàn)實(shí)的、最普惠的民生福祉，必須順應(yīng)人民群眾對(duì)呼吸潔凈空氣、喝干凈水、吃安全食品的殷切期盼，大力推進(jìn)大氣、水、土壤等領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量改善。對(duì)于環(huán)境保護(hù)本身而言，改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為環(huán)保工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，必須從總量控制為核心轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，統(tǒng)籌推進(jìn)治污減排、風(fēng)險(xiǎn)防范和生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)工作。同時(shí)，需要深化總量控制制度，將總量控制作為環(huán)境質(zhì)量改善的“硬手段”之一，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排，切實(shí)將減排轉(zhuǎn)化為公眾可感知的質(zhì)量改善實(shí)效[3]。

3 環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型啟程：基礎(chǔ)與工具

回顧2015年、展望2016年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重大變化之一就是啟動(dòng)了環(huán)境質(zhì)量管理新模式。在新的模式下，公眾環(huán)境健康是根本，改善環(huán)境質(zhì)量是核心，削減排放總量是手段。2014年，可以看到國(guó)家有條不紊地推動(dòng)這一“征程”，法律保障、行動(dòng)計(jì)劃、政府問(wèn)責(zé)、質(zhì)量監(jiān)測(cè)等逐步就緒，向污染宣戰(zhàn)的武器不斷完備[4]。

3.1 建立面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境保護(hù)法律制度

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，將原法關(guān)于政府責(zé)任僅有的一條原則性規(guī)定，擴(kuò)展增加為監(jiān)督管理一章，突出強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、責(zé)任監(jiān)督和法律責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的責(zé)任。而2015年新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

3.2 發(fā)起改善環(huán)境質(zhì)量的“三大”污染防治戰(zhàn)役

大氣、水、土壤三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃（“三大十條”）的編制和陸續(xù)出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境管理逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善為核心。2013年9月實(shí)施的“氣十條”中明確了以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，以全面改善環(huán)境質(zhì)量作為直接的工作目標(biāo)，把空氣質(zhì)量改善作為大氣管理的核心內(nèi)容，并在考核辦法中實(shí)施終期考核的質(zhì)量改善績(jī)效“一票否決”制。2015年4月出臺(tái)的“水十條”則圍繞消除劣Ⅴ類斷面和城市黑臭水體、保護(hù)飲用水源地和生態(tài)用水，突出強(qiáng)調(diào)提升群眾身邊的民生水的質(zhì)量。即將出臺(tái)的“土十條”從保障農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境質(zhì)量出發(fā)實(shí)施農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場(chǎng)地土壤分類防治。因此，大氣、水和土三個(gè)行動(dòng)計(jì)劃就是中國(guó)環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的行動(dòng)路線圖。

3.3 強(qiáng)化政府改善環(huán)境質(zhì)量考核和責(zé)任追究

2015年中央深改組會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，強(qiáng)化對(duì)地方政府的督政，明確督察的重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)內(nèi)容、進(jìn)度安排、組織形式和實(shí)施辦法，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，對(duì)問(wèn)題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。實(shí)際上，從2014年開(kāi)始環(huán)保督查工作就從監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)向監(jiān)督政府，利用通報(bào)、約談、掛牌督辦、區(qū)域限批、巡查督政等方式，推動(dòng)地方政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)。截至目前，已有27個(gè)城市或單位因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題被環(huán)保部約談，其中2014年約談5個(gè)、2015年約談22個(gè)（其中21個(gè)為城市，1個(gè)為國(guó)企）。

3.4 建立面向民生的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體制

以上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)為核心的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)改革，輔以信息公開(kāi)手段和第三方監(jiān)測(cè)機(jī)制，為環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)考核提供了“硬數(shù)據(jù)”和“真數(shù)據(jù)”。按照中央深改組審議通過(guò)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，環(huán)保部將分三步完成國(guó)家大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)的上收，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)”。據(jù)了解，環(huán)保部已在資金保障方面作出安排，25億元中央集中排污費(fèi)專項(xiàng)資金投入的重點(diǎn)之一就是保障監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收后，將從制度層面保障環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，從而根本上避免監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)受到考核評(píng)比等行政干擾。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)將進(jìn)一步推進(jìn)信息公開(kāi)，通過(guò)質(zhì)量排名等手段推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任。如先前開(kāi)展的74個(gè)城市空氣質(zhì)量排名就有力推動(dòng)了城市政府改善空氣質(zhì)量，“水十條”出臺(tái)后，環(huán)保部也正著手推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量的排名工作。

3.5 嚴(yán)懲有損環(huán)境質(zhì)量改善的違法排污行為

2015年1月1日，史上最嚴(yán)的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，新法確立的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開(kāi)等規(guī)定將“重拳”指向排污企業(yè)。在最嚴(yán)環(huán)保法面前，環(huán)境問(wèn)題得到有效遏制。根據(jù)1～7月情況，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共348件，罰款數(shù)額達(dá)2.82億元；實(shí)施查封、扣押案件共2065件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1347件；移送行政拘留共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共863件。其中，陜西咸陽(yáng)一家企業(yè)被處以20萬(wàn)元的罰款，但企業(yè)拒不整改和繳納罰款，79天后這筆罰款飆升至1580萬(wàn)元。

4 展望2016年環(huán)境保護(hù)：加快環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入和環(huán)境法治、行動(dòng)計(jì)劃、監(jiān)管能力穩(wěn)步推進(jìn)，中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量管理有了一個(gè)好的啟程，但是中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型必須克服環(huán)境健康導(dǎo)向作用不足、體制機(jī)制不完善、市場(chǎng)激勵(lì)作用不強(qiáng)、信息公開(kāi)和公眾參與制度不健全等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了實(shí)現(xiàn)與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的“十三五”的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，2016年必須鍛造改善環(huán)境民生和環(huán)境質(zhì)量的“新武器”[5]。

4.1 以保護(hù)公眾健康為核心，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量對(duì)保護(hù)公眾健康的作用

促進(jìn)公眾健康是改善環(huán)境質(zhì)量的根本目的之一。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境污染造成健康損失仍不容樂(lè)觀，需要充分挖掘環(huán)境健康效益在環(huán)境與發(fā)展決策中的作用。對(duì)于公眾環(huán)境健康問(wèn)題，不能再像過(guò)去“被動(dòng)應(yīng)付PM2.5”那樣去應(yīng)對(duì)公眾健康問(wèn)題。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院估算，假如“大氣十條”得到全面實(shí)施，產(chǎn)生的健康效益可每年減少近9萬(wàn)人的過(guò)早死亡。因此，建議2020年的小康環(huán)境目標(biāo)以及指標(biāo)體系應(yīng)能反映公眾身邊環(huán)境問(wèn)題，要關(guān)注人體健康和環(huán)境公共服務(wù)。除了把PM2.5年均濃度、重污染天氣天數(shù)、黑臭水體控制等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)作為約束性指標(biāo)加入到“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，還要鼓勵(lì)地方城市建立一些接近百姓民生的環(huán)境指標(biāo)，如健康藍(lán)天數(shù)、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環(huán)境質(zhì)量與民生改善相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如人口加權(quán)的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無(wú)公害蔬菜糧食覆蓋率等。這些指標(biāo)“十三五”時(shí)期不一定是約束性考核指標(biāo)，可以是社會(huì)性的評(píng)價(jià)或評(píng)估指標(biāo)。一旦這些指標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系成熟后，再納入約束性考核指標(biāo)。

4.2 以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，加快建立流域和區(qū)域總量控制制度

過(guò)去10年總量減排對(duì)宏觀上控制環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)起到了一定的作用。但是，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的空間差異性較大，不同地區(qū)、流域和區(qū)域所面臨的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善壓力各不相同，因此，“十三五”的排放總量控制應(yīng)在全國(guó)總量控制的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家重大科技水專項(xiàng)和國(guó)家重點(diǎn)專項(xiàng)大氣專項(xiàng)的科技支撐，進(jìn)一步提高總量控制的針對(duì)性和有效性，考慮各地環(huán)境稟賦差異性、環(huán)境功能差異性，實(shí)行分區(qū)分類分段要求，對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的流域和區(qū)域，推行“一河一策”和“一區(qū)一策”，實(shí)施建立一批基于水和大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求的流域和區(qū)域總量控制示范。在重點(diǎn)流域和重點(diǎn)區(qū)域，針對(duì)低效、高污染產(chǎn)業(yè)實(shí)施行業(yè)總量控制。總體上，排放總量控制要緊密結(jié)合環(huán)境質(zhì)量改善需求，實(shí)現(xiàn)向科學(xué)化、精細(xì)化、質(zhì)量化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.3 以共護(hù)環(huán)境質(zhì)量為平臺(tái)，建立保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“同盟軍”

在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)中，部門(mén)“爭(zhēng)搶權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任”的現(xiàn)象，長(zhǎng)期困擾著環(huán)保部門(mén)，不僅造成工作重復(fù)、協(xié)調(diào)困難，難以形成國(guó)家改善環(huán)境質(zhì)量的整體能力，而且加大了行政成本，降低了行政效率。如國(guó)家層面的53項(xiàng)主要生態(tài)環(huán)保職能中，40%在環(huán)保部門(mén)，60%分散在其他9個(gè)部門(mén)。在環(huán)保部門(mén)承擔(dān)的21項(xiàng)主要職責(zé)中，與其他部門(mén)交叉的占48%。建議抓住典型案例和地區(qū)，充分運(yùn)用中央發(fā)布的黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、地方政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境保護(hù)督察巡視等“利器”，選擇京津冀重點(diǎn)區(qū)域深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門(mén)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門(mén)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。

4.4 以提高質(zhì)量效益為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)中市場(chǎng)機(jī)制的作用

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育還不完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在資源與環(huán)境方面的政策影響依然長(zhǎng)期存在。由于資源低價(jià)、環(huán)境廉價(jià)甚至無(wú)價(jià)，企業(yè)缺乏節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力和外在壓力，其資源利用成本和環(huán)境污染成本往往被“社會(huì)化”或“外部化”，不僅引發(fā)了資源環(huán)境的危機(jī)，客觀上也助長(zhǎng)了粗放型的開(kāi)發(fā)方式、生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。建議從生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)全過(guò)程入手，制定和完善環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策；完成資源環(huán)境價(jià)格稅費(fèi)改革，盡快將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，改變資源環(huán)境價(jià)格過(guò)低和消費(fèi)過(guò)度問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)全成本內(nèi)部化。目前已經(jīng)完成的試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用等制度要加快總結(jié)和推廣。同時(shí)，加快出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，改革排污收費(fèi)制度。

4.5 以環(huán)境質(zhì)量管理為導(dǎo)向，推行“多制融合”的排污許可證制度

建立排污許可證制度是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)新生態(tài)文明制度的重大舉措，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)制度。中央關(guān)于深化改革和生態(tài)文明制度建設(shè)的一系列文件以及《環(huán)境保護(hù)法》，都對(duì)完善和建立污染物排放許可證制度提出了明確要求。因此，排污許可證制度要明確堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向，把環(huán)境質(zhì)量改善要求落實(shí)到污染源日常管理。在排污許可證發(fā)放的事前、事中、事后，均應(yīng)綜合考慮環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等要求。在環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的區(qū)域、流域以及污染嚴(yán)重的城市，建立以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。同時(shí)，排污許可證制度要融合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、主要污染物排放總量控制、排污申報(bào)和登記、環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察、信息公開(kāi)、排污交易等點(diǎn)源管理相關(guān)制度，將許可制度與前置審批、過(guò)程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)“一窗口”對(duì)外、“一站式”服務(wù)、“一證式”許可，改善政府環(huán)境審批效能，降低執(zhí)法和守法成本。

4.6 以環(huán)境質(zhì)量福祉為訴求，促進(jìn)公眾廣泛參與和信息全面公開(kāi)

沒(méi)有廣泛的信息公開(kāi)和公眾參與就沒(méi)有現(xiàn)代意義上環(huán)境治理體系[6]。環(huán)境信息公開(kāi)是公眾表達(dá)環(huán)境訴求和參與環(huán)境治理的前提條件。目前我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度尚不健全，公開(kāi)內(nèi)容有限，難以滿足公眾需求。同時(shí)，由于信息不對(duì)稱，公眾參與環(huán)境治理和監(jiān)督的作用仍未充分發(fā)揮，制約了政府、企業(yè)、公眾多方參與的環(huán)境社會(huì)共治體系的形成。應(yīng)該建立政府、企業(yè)、社會(huì)之間的四項(xiàng)制衡制度，第一是對(duì)地方政府的監(jiān)督，這是最基本的制度。第二是對(duì)企業(yè)層面上的排污許可證。第三是建立損害賠償制度，這個(gè)制度現(xiàn)在正在穩(wěn)步推進(jìn)。第四是完善公眾參與制度，其中，信息公開(kāi)問(wèn)題是最大的問(wèn)題，目前所做的信息公開(kāi)是環(huán)境質(zhì)量的信息公開(kāi)，現(xiàn)在已到最關(guān)鍵的步驟，即把污染源的信息公開(kāi)，這才是公眾真正參與環(huán)境監(jiān)督的重要渠道。

參考文獻(xiàn)

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The Start of A New Pattern of Environmental Quality Management with Challenges for Future China

Wang Jinnan, Qin Changbo*
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Total emission control is one of the important management tools of environmental protection in last 10 years of China. But under the background of hard constraints of environmental capacity and the public’s pressing demand for good environmental quality, China should change from total emission control to environmental quality improvement as the core of environmental management.The improvement of environmental quality has become a starting point and the foothold of environmental protection. In recent years, with the implementation of the new Environmental Protection Law and the three actions of pollution prevention and control, legal guarantee, plans of actions, the government accountability, and environmental quality monitoring are gradually in order. Besides, the basic means of environmental quality management are constantly consolidated. It needs to further strengthen the policies and measures of environmental quality management in 2016 in many aspects: to pay much attention to public health, to implement region-and-river based total emission control, to reform the eco-environmental governance, to strengthen the marketbased instruments,to develop emission permit system, to strengthen the information disclosure and public participation.

Keywords:total emission reduction; environmental quality management; the new pattern; the start; challenges

作者簡(jiǎn)介：王金南（1963—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工，研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-6252(2016)01-0009-06