食品衛(wèi)生監(jiān)督中存在問(wèn)題及其法律法規(guī)制度分析和對(duì)策

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白城市婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)中心，吉林白城137000

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食品衛(wèi)生監(jiān)督中存在問(wèn)題及其法律法規(guī)制度分析和對(duì)策

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該文主要闡述我國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督存在的問(wèn)題與現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系現(xiàn)狀；要整合現(xiàn)有法律資源，完善我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系；要確保食品安全技術(shù)保障，建立強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系；要賦予食品監(jiān)管部門(mén)充分的權(quán)力，不斷強(qiáng)化法律法規(guī)的懲罰力度；要整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法問(wèn)題，切實(shí)貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，保證食品安全，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

食品安全；衛(wèi)生監(jiān)督；法律法規(guī)；保障

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們不擔(dān)心食物生產(chǎn)和供應(yīng)問(wèn)題，反而越來(lái)越關(guān)注食品安全問(wèn)題，所謂食以安為先。同時(shí)，隨著人們更加關(guān)注自身的健康，相應(yīng)提高了食品安全要求，并有逐漸提高趨勢(shì)。導(dǎo)致食品不安全的因素很多，包括環(huán)境有毒有害物質(zhì)污染農(nóng)作物種植和食品原料問(wèn)題，有食品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售一直到食用前的各個(gè)環(huán)節(jié)被有毒有害物質(zhì)污染或本身含毒等問(wèn)題，均可危害食用者的身心健康。食品安全已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，食品安全問(wèn)題層出不窮，并有成為影響人群健康的公共衛(wèi)生問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)當(dāng)代食品安全問(wèn)題較為突出，其中的一個(gè)重要原因在于與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系尚有很大的差距，尚不完善和健全，執(zhí)行力度不夠，應(yīng)逐步接軌于國(guó)際先進(jìn)國(guó)家，根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情，逐步建立具有中國(guó)特色的食品安全法律法規(guī)體系，切實(shí)保障食品安全，維護(hù)人群健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1　食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.1食品衛(wèi)生經(jīng)營(yíng)的自主性和靈活性

我國(guó)已經(jīng)初步建立了具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，作為具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的食品企業(yè)，必須適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，圍繞市場(chǎng)做文章，促進(jìn)企業(yè)生存和自我發(fā)展?？梢?jiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有自主性和靈活性的基本特點(diǎn)。這是這一特點(diǎn)，決定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成為影響食品安全的重要因素，成為食品安全法律法規(guī)約束和食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)。

1.2食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分散性與松散性

我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者多數(shù)以企業(yè)或手工作坊（包括地方黑作坊）或商場(chǎng)（商店、超市）或露天市場(chǎng)等合法或非合法形式存在于社會(huì)各個(gè)角落，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品種類和數(shù)量繁多，質(zhì)量參差不齊。這種食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分散性與松散性，決定了以目前的力量難以做到食品安全監(jiān)管的全覆蓋和零死角，成為食品安全的隱患。

1.3食品流通環(huán)節(jié)的復(fù)雜性

中國(guó)政府采用產(chǎn)銷見(jiàn)面、直接掛鉤的食品流通方式，目的在于加快流通速度，形成多元化的食品進(jìn)貨渠道。但是，流通過(guò)程沒(méi)有相應(yīng)的食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)制度，致使難以把住質(zhì)量關(guān)，在流通領(lǐng)域尤其是農(nóng)村地區(qū)更易出現(xiàn)來(lái)源不清、質(zhì)量不詳?shù)募倜皞瘟邮称?，?yán)重危害人群健康。

1.4食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員素質(zhì)低

中國(guó)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員素質(zhì)良莠不齊。部分食品從業(yè)人員為社會(huì)閑散人員和農(nóng)民，這組人群整體素質(zhì)相對(duì)較差，文化水平低、法制觀念淡薄、職業(yè)道德水平較低、沒(méi)有掌握足夠的食品安全知識(shí)、飲食衛(wèi)生習(xí)慣較差。

當(dāng)然，企業(yè)和管理部門(mén)可以進(jìn)行短期教育和培訓(xùn)，但受到其接受能力的影響，難以掌握足夠的知識(shí)和能力，以致種種“落后效應(yīng)”出現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中屢禁不止，出現(xiàn)層出不窮的食品安全違法行為。

更有個(gè)別食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與少數(shù)工商、稅務(wù)、衛(wèi)生與國(guó)家行政監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督管理人員，建立彼此互利的“鐵哥們”“鐵姐們”式的“金錢(qián)盟友”，以期達(dá)到其違法行為受“官方”保護(hù)的目的，客觀上使消費(fèi)者失去了法定享受的“官方”保護(hù)，往往難以保證食品安全。

1.5經(jīng)濟(jì)利益是食品衛(wèi)生違法行為的趨動(dòng)力

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)往往盲目追求最大化的經(jīng)濟(jì)利益，忽視自身的發(fā)展和壯大，不重視社會(huì)效益對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的促進(jìn)作用。因此，獲利是企業(yè)行為的“源動(dòng)力”。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和推動(dòng)下，可產(chǎn)生積極的正面效應(yīng)和消極的負(fù)面效應(yīng)。正面效應(yīng)表現(xiàn)在企業(yè)嚴(yán)格遵守食品安全法律法規(guī)制度，企業(yè)行為合法，銷售數(shù)量的增加提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；相反，負(fù)面效應(yīng)表現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者見(jiàn)利忘義、唯利是圖，突破食品安全法律法規(guī)制度的約束力，最求最大化的經(jīng)濟(jì)利益，違法成本低于不良所得，食品安全問(wèn)題較為嚴(yán)重，為社會(huì)所唾棄。

2　食品安全法律法規(guī)體系問(wèn)題分析

盡管我國(guó)在不斷建設(shè)和完善食品安全法律體系，與發(fā)達(dá)國(guó)家比較，差距較為明顯，值得我們深思。

2.1統(tǒng)一性和完整性較差

我國(guó)頒布實(shí)施的關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)較多，在《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中僅概要性規(guī)定了食品質(zhì)量。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些法律已經(jīng)難以適應(yīng)人們對(duì)于食品安全的要求，難以覆蓋新形勢(shì)下出現(xiàn)的尤其是大眾反映強(qiáng)烈的食品安全問(wèn)題。

中國(guó)頒布實(shí)施《食品衛(wèi)生法》時(shí)，當(dāng)時(shí)確實(shí)對(duì)保證食品安全發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其所調(diào)整的范圍難以涵蓋種植、養(yǎng)殖、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)中的食品，難以涵蓋食品添加劑的有力監(jiān)管，難以涵蓋飼料及其添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或使用等范圍和行為，僅規(guī)定了食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)階段出現(xiàn)的食品安全問(wèn)題，無(wú)形中降低了其指導(dǎo)食品安全體系內(nèi)其他法律法規(guī)和規(guī)范性文件的作用。

應(yīng)該說(shuō)，從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程均涉及到食品安全問(wèn)題，法律應(yīng)該調(diào)整食品鏈條的整個(gè)過(guò)程，疏漏任何一個(gè)環(huán)節(jié)均可能出現(xiàn)法律監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力現(xiàn)象，成為食品安全的重要隱患，甚或造成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。

2.2條款籠統(tǒng)，不具可操作性

目前正在實(shí)施的法律法規(guī)制度往往比較原則，調(diào)整范圍寬泛，界定不清晰不準(zhǔn)確不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。如《刑法》明確規(guī)定了生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品金額萬(wàn)元以上的處罰措施，沒(méi)有明確界定萬(wàn)元以下的處罰類型及其具體規(guī)定；有些法律條款只定性不定量，或沒(méi)有明確定義法律概念；有的條款已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，如果不修訂和加以完善，造成在實(shí)踐中不具可操作性。

2.3違法成本較低，執(zhí)法力度不足

中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有重視食品制假售假行為對(duì)人群健康的危害，對(duì)此行為僅給予較輕的處罰，沒(méi)有引起當(dāng)事人的足夠重視，違法成本較低；一部分法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)配套政策，難以得到真正貫徹實(shí)施。近年來(lái)我國(guó)制定技術(shù)法規(guī)的力度加大了，但技術(shù)支撐體系還未建立起來(lái)，有些法律法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)。

2.4執(zhí)法體系權(quán)限和職能不清

中國(guó)食品安全監(jiān)管部門(mén)較多，由于依據(jù)法律不盡相同，往往各自為政開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，不能形成合力，難以真正落實(shí)執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任；處于各種原因，有的執(zhí)法部門(mén)以罰代管，下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，法律的嚴(yán)肅性和公正性受到嚴(yán)重的負(fù)面影響。

2.5法律執(zhí)行過(guò)程缺乏規(guī)范化和系統(tǒng)化

當(dāng)出現(xiàn)重大食品安全事故后，為保證食品安全，食品安全監(jiān)管部門(mén)往往進(jìn)行一陣風(fēng)式的突擊性的全面檢查和處理，不重視預(yù)防性和經(jīng)常性食品衛(wèi)生監(jiān)督。檢查處理過(guò)后，食品安全問(wèn)題往往會(huì)死灰復(fù)燃，重新泛濫，這種非規(guī)范化和系統(tǒng)化的食品安全監(jiān)管行為，難以徹底杜絕和降低食品安全問(wèn)題的發(fā)生機(jī)會(huì)，隱患較為嚴(yán)重。

3　完善食品安全法律法規(guī)對(duì)策與措施

食品安全監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和執(zhí)法依據(jù)是建立健全食品安全法律法規(guī)和制度，可見(jiàn)保證食品安全的關(guān)鍵在于完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。因此，從頂層設(shè)計(jì)的食品安全法律法規(guī)保障體系應(yīng)涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，并得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。

3.1保證食品安全應(yīng)該重新整合現(xiàn)有法律資源

我國(guó)制定并頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》較好地解決了食品不安全問(wèn)題，但是應(yīng)認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，使其符合法律規(guī)定；要整合散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容，理順?lè)审w系混亂現(xiàn)象，保持法律法規(guī)制度的統(tǒng)一性，避免和減少立法上的沖突性和執(zhí)法上存在的莫衷一是的現(xiàn)象發(fā)生，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)；食品安全立法應(yīng)覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”食品鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)，不漏細(xì)節(jié)不留死角，確保食品安全監(jiān)管的完整性，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性；要以國(guó)際現(xiàn)有食品安全法典及其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為參考，結(jié)合我國(guó)實(shí)際和既有食品安全法規(guī)體系，建立健全與時(shí)俱進(jìn)的、與國(guó)際接軌的具有中國(guó)特色的食品安全法律體系，使其具有一定的前瞻性。

3.2建立強(qiáng)制性的食品安全體系是確保食品安全重要依據(jù)

加強(qiáng)以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理為基本原則，制定和修訂與食品安全法律法規(guī)相適應(yīng)的配套的強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.3賦予食品監(jiān)管部門(mén)充分的權(quán)力，不斷強(qiáng)化懲罰力度

為提高食品安全水平，必須從源頭抓起，實(shí)行強(qiáng)制管理，不得有絲毫松懈。要擴(kuò)大監(jiān)管部門(mén)檢查權(quán)，強(qiáng)化食品安全的預(yù)防性和經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督，切實(shí)貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)制度，不得人情執(zhí)法，對(duì)違反食品安全法律法規(guī)的行為要加大處罰力度，無(wú)論企業(yè)或個(gè)人生產(chǎn)或銷售有毒有害的食品數(shù)量的大小，均應(yīng)按照法律法規(guī)追究其刑事責(zé)任，提高違法成本到永無(wú)東山再起的基礎(chǔ)和條件，不給違法者鉆空子的機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)食品安全監(jiān)管關(guān)系到每一個(gè)人的身心健康，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定大局，必須實(shí)行連續(xù)的和強(qiáng)制性的管理。

3.4要整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法問(wèn)題

解決多頭執(zhí)法的關(guān)鍵在于整合執(zhí)法部門(mén)功能和力量，采取撤銷、合并、精簡(jiǎn)等基本措施，融合食品藥監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督、商檢質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)等執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)的食品安全監(jiān)管智能，建立統(tǒng)一食品安全監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)管食品生產(chǎn)全過(guò)程，避免相互推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

綜上所述，筆者在食品衛(wèi)生監(jiān)督過(guò)程中體會(huì)到，國(guó)家要整合現(xiàn)有法律資源，完善我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系；要確保食品安全技術(shù)保障，建立強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系；要賦予食品監(jiān)管部門(mén)充分的權(quán)力，不斷強(qiáng)化法律法規(guī)的懲罰力度；要整合執(zhí)法力量，解決多頭多點(diǎn)執(zhí)法問(wèn)題，切實(shí)貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，保證食品安全，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

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Analysis and Strategies of Issues and Laws and Regulations System in the Food Hygiene Supervision

GAO Chao
Maternal and Child Health Care Family Planning Service Center，Baicheng，Jilin Province，137000 China

The paper mainly elaborates the status of issues and laws and regulations system in the food hygiene supervision.We should integrate the current law resources，improve the food safety law and regulation system in our country，ensure the food safety technology，establish a compulsory food safety standardized system，endow the food supervision department with full power，continuously intensify the punishment force of laws and regulations，integrate the enforcement resources，solve the problems of duplicate law enforcement，truly implement the food safety laws and regulations and ensure food safety thus providing guarantee for promoting the social and economic development.

Food safety；Health supervision；Laws and regulations；Ensure

R155.5

A

1672-5654（2016）09（a）-0011-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.25.011

2016-06-05）

高超（1972.11-），男，吉林通榆人，?？?，主管醫(yī)師，主要從事公共衛(wèi)生工作。