加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)探討

呂兆晗

（山東省冠縣梁堂鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，聊城 252527）

加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)探討

呂兆晗

（山東省冠縣梁堂鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，聊城 252527）

山東省冠縣在充分結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，通過(guò)積極開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。文章介紹了該縣在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) 管理和服務(wù) 策略探討

山東省聊城市冠縣地處華北平原中部，屬于黃河沖積平原，總面積1 152 km2，是山東省傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣。由于傳統(tǒng)農(nóng)田地塊零散、田垅遍布，難以開(kāi)展農(nóng)田集約化管理和機(jī)械化耕種，這就嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展。截至2014年9月，冠縣已經(jīng)完成1.06萬(wàn)hm2土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，這極大程度地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化種植。雖然目前冠縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成績(jī)，但也不得不正視當(dāng)前此項(xiàng)工作中出現(xiàn)的一些諸如借土地流轉(zhuǎn)之名而行承包轉(zhuǎn)租之實(shí)、強(qiáng)行流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)后變更土地用途等問(wèn)題，為了切實(shí)有效地保障冠縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作成效，加強(qiáng)對(duì)其管理和服務(wù)就顯得十分必要。

1 加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的意義

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究并結(jié)合實(shí)踐，加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作主要具有以下幾方面意義。

1.1 切實(shí)保障農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作成效

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不但是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形式的重要舉措，這就需要政府和全社會(huì)必須堅(jiān)決地貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，并確保其工作成效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。然而受諸多因素影響，冠縣當(dāng)前在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中還存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了此項(xiàng)工作的成效。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，不僅可以使此項(xiàng)工作能夠嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，同時(shí)更重要的是借助于管理和服務(wù)使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作在規(guī)范有序開(kāi)展的前提下可以切實(shí)保障其工作成效。

1.2 切實(shí)保障糧食生產(chǎn)安全

黨和國(guó)家歷來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度重視，近些年來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高，并且有效地保障了糧食生產(chǎn)的安全。然而進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，作為糧食生產(chǎn)的主力群體的農(nóng)村青壯勞動(dòng)力越來(lái)越多的外出務(wù)工、離開(kāi)土地，這直接導(dǎo)致土地大量閑置。土地作為糧食生產(chǎn)的重要載體，因外出務(wù)工青壯勞動(dòng)力日益增多而閑置情況越來(lái)越嚴(yán)重，勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)安全難以保障。而通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作切實(shí)有效地開(kāi)展，便可以使大量閑置的農(nóng)村土地再次得到利用，并且有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，從而切實(shí)保障我國(guó)糧食生產(chǎn)安全。

1.3 有助于加快我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，黨和國(guó)家制定并實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策其目的除了保障糧食生產(chǎn)安全外，當(dāng)前在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中存在的一些問(wèn)題影響了此項(xiàng)工作的成效，勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程受阻。為此，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)工作更加切實(shí)有效地開(kāi)展，不但可以解決農(nóng)村土地大量閑置的問(wèn)題，同時(shí)也使這些土地向有技術(shù)特長(zhǎng)、資金實(shí)力以及經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)業(yè)大戶(hù)轉(zhuǎn)移，便于他們開(kāi)展規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化種植，進(jìn)而有助于加快我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2 加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的策略

加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)所具有的重要意義，客觀上要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)策略加強(qiáng)此項(xiàng)工作，以便確保我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。為此，結(jié)合自身工作實(shí)踐，在工作中應(yīng)該貫徹以下加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的策略。

2.1 采取多種方式通過(guò)各種途徑做好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳

結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的成效，離不開(kāi)人民群眾的積極參與。如何讓人民群眾積極參與到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中去，這就需要讓他們清楚地認(rèn)識(shí)到參與到此項(xiàng)工作不但能夠利用閑置土地增加收入，同時(shí)也可以借助于此進(jìn)行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化種植，從而激發(fā)群眾參與的積極性。各級(jí)政府可以通過(guò)以下步驟做好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳。首先，各級(jí)地方政府應(yīng)充分結(jié)合本地區(qū)農(nóng)民的思想觀念等實(shí)際情況，以《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，提煉一些簡(jiǎn)單易懂且生動(dòng)形象宣傳內(nèi)容。其次，各級(jí)政府部門(mén)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、短信、廣播、電視、宣傳欄、宣傳單和群體性?shī)蕵?lè)活動(dòng)等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式開(kāi)展宣傳。此外為了提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳效果，還可以利用一些重要節(jié)慶日、廟會(huì)、集市、培訓(xùn)班等開(kāi)展此項(xiàng)工作。

這些方式有助于向群眾做好面對(duì)面的口頭解釋?zhuān)F(xiàn)場(chǎng)感和說(shuō)服力更強(qiáng)。需要注意的是，在宣傳過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，這一點(diǎn)最能激發(fā)群眾參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

2.2 建立完善的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度

完善的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度是指導(dǎo)以及保障此項(xiàng)工作成效的重要舉措，所以各級(jí)地方政府要想加強(qiáng)其管理和服務(wù)就必須具備完善的管理制度。結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，建立完善的管理制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手。

（1）建立起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記表。各級(jí)地方政府為了準(zhǔn)確掌握本地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況，應(yīng)當(dāng)安排土地承包管理部門(mén)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際建立起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況登記表，及時(shí)記錄已流轉(zhuǎn)土地準(zhǔn)確全面的信息。該登記表可以讓政府準(zhǔn)確掌握流轉(zhuǎn)情況，為其制定進(jìn)一步推動(dòng)本地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策提供第一手資料。

（2）建立科學(xué)合理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。為了切實(shí)保障農(nóng)民群眾土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益，政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。首先，政府應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)本地區(qū)土地質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查，隨后在掌握準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的情況下對(duì)土地進(jìn)行分等定級(jí)，最后根據(jù)國(guó)家關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)意見(jiàn)以及本地區(qū)土地承租價(jià)格等對(duì)不同等級(jí)土地開(kāi)展評(píng)估，以此確定出合理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格。

（3）建立起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申報(bào)審核機(jī)制。為了確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的擬經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、本地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)劃以及獲得較高經(jīng)濟(jì)效益等，各地方政府應(yīng)建立起申報(bào)審核機(jī)制。即受讓方在經(jīng)土地發(fā)包方（村民）同意進(jìn)行土地集中連片流轉(zhuǎn)并利用該片土地建設(shè)某一項(xiàng)目后，向項(xiàng)目所在地政府提交該項(xiàng)目申報(bào)，隨后相關(guān)部門(mén)對(duì)該申報(bào)開(kāi)展審核，重點(diǎn)考查擬經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)規(guī)劃以及受讓方是否具有一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力等，最后在一定期限內(nèi)批復(fù)該申報(bào)。一旦審核中發(fā)現(xiàn)受讓方不符合要求，則該申報(bào)終止，并出具書(shū)面審核意見(jiàn)說(shuō)明原由。

（4）建立起規(guī)范化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理辦法。針對(duì)已經(jīng)通過(guò)審核的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申報(bào)，政府應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范化的合同管理辦法。政府應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，制作公布規(guī)范化的流轉(zhuǎn)合同文本格式，并要求通過(guò)審批的申報(bào)項(xiàng)目必須簽訂一式4份該規(guī)范化合同文本，受讓方、發(fā)包方、村委會(huì)以及政府相關(guān)部門(mén)各執(zhí)1份。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)

（1）加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂指導(dǎo)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申報(bào)通過(guò)審核后，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)所制定的流轉(zhuǎn)合同管理辦法加強(qiáng)對(duì)發(fā)包方與受讓方合同簽訂指導(dǎo)服務(wù)。首先，根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理辦法提高規(guī)范化合同文本管理水平，并做好相關(guān)條款解釋工作。其次，如若發(fā)包方或受讓方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中有附加條件或特殊情況的，則指導(dǎo)雙方在合同中注明。最后，待雙方都清楚無(wú)誤合同內(nèi)容后方可簽訂，以此切實(shí)有效地保障發(fā)包方與受讓方利益。

（2）實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限期辦理工作制度。為了提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作成效，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限期辦理工作制度。首先，各地方政府土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合自身各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和實(shí)際情況規(guī)定出科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)辦理期限。其次，加強(qiáng)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作有聯(lián)系的其他部門(mén)合作，簡(jiǎn)化其他環(huán)節(jié)辦理手續(xù)。通過(guò)采取限期辦理工作制度，切實(shí)有效地提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作成效。例如針對(duì)土地承包者采取互換、轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)明確告知當(dāng)事人幾個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，隨后各部門(mén)根據(jù)所規(guī)定時(shí)限及時(shí)完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)審批、登記等手續(xù)。

（3）建立起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)商調(diào)解機(jī)制。針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中有可能出現(xiàn)的糾紛，各地方政府應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的糾紛協(xié)商調(diào)解機(jī)制。首先，政府可以在嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定的基礎(chǔ)上建立起覆蓋村、鎮(zhèn)的多級(jí)糾紛協(xié)商調(diào)解機(jī)構(gòu)。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理部門(mén)可以聯(lián)合司法等部門(mén)進(jìn)駐到各級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)中，為糾紛的解決提供政策與司法建議。最后，如若糾紛無(wú)法協(xié)商調(diào)解，則由當(dāng)事人申請(qǐng)依法仲裁或直接向人民法院起訴。

［1］ 陳曉華. 切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù). 農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2009，（1）：6～11

［2］ 郭朝陽(yáng). 加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的探討. 云南農(nóng)業(yè)，2010，（9）：45～46

［3］ 孫軼. 加強(qiáng)管理和服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn). 新農(nóng)業(yè)，2011，（1）：52～53

［4］ 尹曉俠. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題及建議. 農(nóng)民致富之友，2012，（2）：20～20

［5］ 孫權(quán)宏，鄂永利. 加強(qiáng)引導(dǎo)規(guī)范管理促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn). 農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2009，（2）：35～36

［6］ 徐剛. 全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作座談會(huì)召開(kāi).農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2009，（1）