民族區(qū)域自治制度在法治視野中的表達(dá)與完善
——以制度文化研究為視角

葉松林西南民族大學(xué)，四川　　成都　610041

民族區(qū)域自治制度在法治視野中的表達(dá)與完善
——以制度文化研究為視角

葉松林
西南民族大學(xué)，四川成都610041

民族事務(wù)法治化給民族區(qū)域自治制度的在法治視野中的表達(dá)和完善提出了更高更新的要求。從制度文化的角度分析民族區(qū)域自治制度的符號、價值、規(guī)范，詮釋該制度的制度文化結(jié)構(gòu)和功能;從而探討對民族區(qū)域自治制度的制度認(rèn)同，培育中華民族共同體意識;從經(jīng)濟發(fā)展、人才建設(shè)、宣傳教育三個方面提出對民族區(qū)域自治制度完善的建議措施。

制度文化;結(jié)構(gòu)與功能;制度完善;民族事務(wù)法治化

一、民族區(qū)域自治制度的法律制度文化要素

(一)制度文化符號

在法治視野中，任何法律制度都是以該制度為核心的調(diào)整某一社會關(guān)系的規(guī)范的有機集合體，作為制度都均需要通過相對應(yīng)的符號來表達(dá)該制度的核心價值，以及相應(yīng)特殊內(nèi)涵。作為調(diào)整我國民族問題的法律規(guī)范結(jié)合體民族區(qū)域自治制度來說，作為法律制度具有著自己鮮明的法律制度符號的表達(dá)方式，而這種符號表達(dá)是整個制度的抽象化表達(dá)，是整個制度內(nèi)涵的載體和形式。

“作為一個制度的符號化表達(dá)，較為廣泛都是通過語言來進(jìn)行詮釋，而語言的詮釋就是詞組的構(gòu)建，通過詞組符號來展現(xiàn)制度本身的意義”。單從所包含民族區(qū)域自治制度的各法律規(guī)范的名稱看，主要通過“民族區(qū)域自治”、“自治權(quán)”、“民族自治地方”、“自治機關(guān)”等符號來表達(dá)了民族區(qū)域自治制度的制度文化核心;而上述符號明確規(guī)定和表達(dá)了，我國在解決民族問題走的是民族自治和區(qū)自治有機結(jié)合的正確道路;另一方面“基本制度”一詞是從法治的視野看民族區(qū)域自治制度在符號學(xué)意義上的表達(dá)，民族區(qū)域自治制度是于1954年寫進(jìn)國家憲法中成為解決我國民族問題的基本法律制度。

(二)制度文化價值

民族區(qū)域自治制度的制度價值通常意義上是指作為國家法律制度，應(yīng)然和實然的給予公民(特別是少數(shù)民族地區(qū)的各族人民群眾)合理與合法權(quán)益的滿足，減少以至于消除地區(qū)經(jīng)濟利益失衡所帶來的心里失衡，以及使得各族群眾在文化、習(xí)俗和人格尊嚴(yán)上得到認(rèn)同。也就意味著民族區(qū)域自治制度的法理制度價值是多元化的組成，同時價值多元化的構(gòu)建也是法的理性選擇結(jié)果，其價值主客體涵蓋于少數(shù)民族和漢族之間、少數(shù)民族和少數(shù)民族之間。是基于民族自治地方特有社會土壤的自治、民主、和諧、平等、互助的合理期盼和理性選擇;是社會主義核心價值觀在我國解決民族問題方面的生動體現(xiàn)。該制度的價值表達(dá)都建立在對中國特色社會主義道路的認(rèn)同為基本出發(fā)點之上，逐步消除或縮小民族自治地方與普通行政地方之間的經(jīng)濟失衡，從而消除各民族群眾之間的心理失衡，促進(jìn)各少數(shù)民族充分的融入到中華民族大家庭之中，同時保存各民族自己鮮有的民族文化、習(xí)俗等方面的特性;以實現(xiàn)各民族共同繁榮富強的價值預(yù)期。

(三)制度文化規(guī)范

俗話說無規(guī)矩不成方圓，可見規(guī)范是作為任何制度的重要表達(dá)方式。民族區(qū)域自治法律制度的規(guī)范載體指的就是國家關(guān)于解決民族事務(wù)的一系列法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。該系列的法律規(guī)范集合體大體包括三個方面，首先是憲法方面，我國憲法用專門的章節(jié)對民族區(qū)域自治制度作出了相應(yīng)的規(guī)定;民族區(qū)域自治制度在憲法中的確認(rèn)和體現(xiàn)，建構(gòu)了民族問題解決機制的法治原點和憲政基礎(chǔ);其次是指直接規(guī)范，學(xué)界一般認(rèn)為主要是指《中國人民共和國民族區(qū)域自治法》，該法是民族區(qū)域自治制度解決我國民族問題的最基本法;最后就是間接規(guī)范，主要是指在分散在各部門法里面的相關(guān)法律法規(guī)，相應(yīng)的如立法法、刑法、民法等我國法律法規(guī)里面相應(yīng)依據(jù)民族區(qū)域自治制度所作出的針對在民族自治地方的處理的法律授權(quán)和具體規(guī)定。同時從法律位階的角度看，民族區(qū)域自治制度的制度規(guī)范還包括全國各自治區(qū)、州、縣(旗)制定的相應(yīng)自治條例、單行條例、變通和補充規(guī)定等。

二、民族區(qū)域自治制度的法律制度文化結(jié)構(gòu)與功能

(一)法律制度文化的結(jié)構(gòu)

制度文化有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在結(jié)構(gòu)之分，民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)其實就是其制度文化結(jié)構(gòu)，一種制度往往是由若干子制度有機的組成的，且各子制度之間是相互依存關(guān)系。按照這樣的邏輯來分析民族區(qū)域自治制度，該制度就包含諸多的子制度，大致可以分為自治地方區(qū)劃制度、自治機關(guān)設(shè)立與管理制度、自治地方人事管理制度、自治地方經(jīng)濟事務(wù)管理制度、自治地方財政稅收制度、自治地方教育制度、自治地方科技文化衛(wèi)生事務(wù)管理制度等子制度。這些子制度之間相互制約、相互聯(lián)系，緊密的構(gòu)成著民族區(qū)域自治制度。對于法治化解決中國民族問題來說，我國民族問題的解決所存在的問題也對民族區(qū)域自治制度的完善提出了更新和更高的要求，而民族區(qū)域自治制度的完善的根本出發(fā)點是在于該制度下的子制度的完善，對于涉及相關(guān)問題沒有相對應(yīng)的解決機制，就應(yīng)當(dāng)廣泛的調(diào)研和募集意見，形成有效的解決法律機制，使之成為民族區(qū)域自治制度的有機組成部分;對于有的民族問題已有解決機制的，但解決機制不完善的，應(yīng)當(dāng)更具體情況具體分析，尋更好的解決方案以完善制度本身;而不是所謂的“一刀切”放棄歷史與人民的共同選擇，通過增加子制度和調(diào)整子制度，有機的完善和發(fā)展民族區(qū)域自治制度，從而解答民族事務(wù)管理法治、現(xiàn)代化難題。

(二)法律制度文化的功能

民族區(qū)域自治制度的制度文化功能是對該制度運行效果的綜合性評價，這種綜合性的評價是建立在對該制度下的各子制度的單元評價之上的，以及對子制度之間的相互功能的評價，是全方位立體化的評價。不能因為某一子系統(tǒng)的功能不足，而影響制度總體性的功能評價，但同時也不能忽視該子系統(tǒng)的功能欠缺，因為這就是整個制度需要完善和發(fā)展的所在點;例如民族自治地方人才管理制度、民族自治地方立法程序制度等方面的制度功能不足問題，均屬于民族區(qū)域自治制度需要完善的地方。美國學(xué)者霍貝爾提出:制度有社會控制、沖突解決、適應(yīng)社會變化、規(guī)范實施等職能或功能，對于一項法律制度其最大制度文化功能的反射就是由該項制度所帶來的社會控制功能，依照龐德的觀點來說制度就是社會控制的首要工具，民族區(qū)域自治制度的法律社會控制功能就是通過用法律來控制和解決當(dāng)今法治中國所面的各種民族事務(wù)管理問題，從而維護(hù)和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義新民族關(guān)系。

三、法治視野中的民族區(qū)域自治制度與制度認(rèn)同

(一)法治中國的有機組成部分

“法治中國”是一個廣泛的概念，它是涵蓋法治國家、法治政府和法治社會等方面的組成。十八大以后黨和國家提出要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這就給民族事務(wù)管理提出了法治化要求，具體要求是指民族事務(wù)管理者必須法律化的方法、手段、步驟程序依法管理民族事務(wù)。針對民族事務(wù)管理法治化的法制基礎(chǔ)就是我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》等國家關(guān)于解決民族問題的法律規(guī)范，而一系列法律規(guī)范的集合體就是對作為我國解決民族事務(wù)問題的民族區(qū)域自治制度的制度文化規(guī)范的良好體現(xiàn)，也就是說民族區(qū)域自治制度所反映出的制度文化是“法治中國”關(guān)于解決民族問題法治化、現(xiàn)代化的內(nèi)在有機體現(xiàn)之一。

(二)樹立民族區(qū)域自治制度的制度自信

民族事務(wù)法治化就是要求杜絕人治，嚴(yán)格法治，就要求保證制度和法律的長期穩(wěn)定;不同時期、不同境遇，對解決民族問題的要求也不同，這也對民族區(qū)域自治制度的完善提出新的要求。60多年的實踐足以證明民族區(qū)域自治制度的理論、道路、制度的正確選擇。當(dāng)然我們也要正視民族區(qū)域自治制度不完善的地方，包括制度的不完善和實施的不完善兩大方面;民族事務(wù)法治化實現(xiàn)過程中，有些遇到的問題是制度不完善的無法解答的，面對這方面的問題時候我們應(yīng)當(dāng)積極完善民族區(qū)域自治制度和完善與之相關(guān)的其他國家通識法律制度;另一方面也要求管理民族事務(wù)的自治機依法執(zhí)政，樹立高度的制度自信，提高制度意識。

(三)制度認(rèn)同的必要性與重要性

法治中國建設(shè)是一個漸進(jìn)式的、反思型的、自我創(chuàng)新的增量過程，這一過程與應(yīng)與國家的治理能力和社會的治理能力相適應(yīng)。十八屆三中全會《深化改革若干重大決定》指出“創(chuàng)新社會治理體制”與“改進(jìn)社會治理方式”;相繼十八屆四中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》提出“增強全面法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”的要求;2014年中央民族會議提出加強和改進(jìn)性形勢下民族工作的意見;均給民族事務(wù)管理法治化提出了更新的要求。解決民族問題法治化的首要問題就是要解決公民對民族區(qū)域自治制度以及相應(yīng)的制度文化的制度認(rèn)同感;也就是要求民族區(qū)域自治制度所反映的制度文化成為中華民族和各民族群解決民族管理實務(wù)問題時候的共同精神產(chǎn)物。伯爾曼說“法律應(yīng)當(dāng)被信仰，否則它便形同虛設(shè)”，民族事務(wù)法治化就需要圍繞民族區(qū)域自治制度所構(gòu)建的一些列法律應(yīng)當(dāng)被人民信仰，這樣才能給民族區(qū)域自治制度的有效實施和進(jìn)一步的完善提供法治的群眾基礎(chǔ)。使對民族區(qū)域自治制度的制度認(rèn)同和信仰成為上至國家決策頂層，下至各級地方政府和自治地方政府，以及廣大各族群眾的全民共識，依法解決民族事務(wù)問題，依法治理民族自治地方。

四、完善民族區(qū)域自治制度的法治要求

(一)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

任何制度與制度文化都需要以經(jīng)濟發(fā)展為重要載體，我國少數(shù)民族和民族自治地方大部分都分布在我國西部和內(nèi)陸邊境地區(qū)，市場經(jīng)濟起步晚與發(fā)達(dá)地方相比發(fā)展提升空間相對較大，同時在發(fā)展水平方面也相對較低;其次，民族自治地方社會公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)能力依然薄弱;應(yīng)當(dāng)持續(xù)加大對該區(qū)域的基礎(chǔ)建設(shè)的投入，改善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件;最后，重點扶持和鼓勵自身發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，堅持國家宏觀調(diào)控指導(dǎo)和發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)對幫扶的扶貧計劃，因地制宜發(fā)展民族自治地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，同時兼顧地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)雙贏的局面，從而促進(jìn)國家民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。

(二)提升法治工作隊伍

“做好民族工作的關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人”這里的人主要指的是民族自治地方的自治機關(guān)的行政隊伍、司法隊伍。為治之要莫先與用人，推進(jìn)我國民族事務(wù)法治化，治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于擁有一批先進(jìn)的法治工作隊伍。不斷加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，鍛造出一直政治立場堅定、工作能力強、作風(fēng)端正的高素質(zhì)法治工作隊伍。一是要從法律層面制定好對于民族自治地方法治工作隊伍以及法治人才的選拔和管理的法律制度規(guī)范，如:制定少數(shù)民族干部招錄招考管理辦法等，根據(jù)民族自治地方各民族人口比例合理配備少數(shù)民族干部和漢族干部;二是在現(xiàn)有的培訓(xùn)機制上進(jìn)一步完善和制度化，固然我國目前各級自治機關(guān)里少數(shù)民族干部比例較以往有很大的增幅，但是從比例結(jié)構(gòu)和干部法治能力上都一定的不合理因素，因此做好民族自治地方干部能力和素質(zhì)提升培訓(xùn)工作就顯現(xiàn)的尤為重要，通過培訓(xùn)班、地區(qū)交換等形式，制度化的提升民族自治地方干部文化水平和依法行政能力;三是積極推進(jìn)民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)，保證民族事務(wù)法治化隊伍的純潔度，各級自治黨委、自治機關(guān)和干部時刻警惕腐敗紅線，只有保持法治隊伍自身純凈，才能在依法執(zhí)政、依法行政中樹立良好的法治形象，取信于民和服務(wù)于民。

(三)加強制度宣傳教育

制度的宣傳和教育工作是民族區(qū)域自治制度在加強和改進(jìn)新形勢下民族工作意見指導(dǎo)下重要制度文化建設(shè)任務(wù)之一，針對民族區(qū)域自治制度的宣傳教育要把握好一個中心兩個方面的度?！耙粋€中心”是指實事求是的從實際出發(fā)不偏不倚的做好民族區(qū)域自治制度宣傳教育工作，并結(jié)合歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情，以維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)為前提，展現(xiàn)中華民族多元統(tǒng)一;特別是要搭借國家憲法日的設(shè)立的良好契機，做好對民族區(qū)域自治制度的宣傳教育工作，使全社會正確的了解民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治的制度精神(即制度文化)，使得憲法中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的法治精神與法治文化深入人心。“兩個方面”是指對國外宣傳和對國內(nèi)宣傳教育兩方面的加強;對外要有制度自信，正確處理分裂勢力對民族區(qū)域自治制度的歪曲，樹立和維護(hù)良好的東方大國形象;對內(nèi)要杜絕公民片面理解民族區(qū)域自治制度，積極培育中華民族共同體意識。

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D921．11

A

2095－4379－(2016)04－0137－02

葉松林，四川綿竹人，西南民族大學(xué)，2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向:民族區(qū)域自治制度。