進(jìn)口廢物管理目錄研究

文 / 于泓錦周炳炎鞠紅巖李淑媛鄭 洋王健媛

（1. 中國環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所 2. 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）

進(jìn)口廢物管理目錄研究

文 / 于泓錦1周炳炎1鞠紅巖2李淑媛2鄭 洋2王健媛1

（1. 中國環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所 2. 環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）

進(jìn)口廢物管理目錄是我國進(jìn)口廢物管理的一項(xiàng)基本制度，通過梳理該目錄的發(fā)展過程，介紹了其制定原則、適用范圍以及依據(jù)環(huán)境污染風(fēng)險為基礎(chǔ)的差別化管理制度。同時指出進(jìn)口廢物管理目錄存在著先天性設(shè)計(jì)不足、不細(xì)致，目錄動態(tài)調(diào)整過程缺乏嚴(yán)格調(diào)整程序和方法等問題，建議相關(guān)管理部門盡快明確進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整程序及原則，并探索新的進(jìn)口廢物管理目錄模式。

進(jìn)口廢物管理；分類管理；動態(tài)調(diào)整；目錄

我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十五條明確規(guī)定，禁止進(jìn)口列入禁止進(jìn)口目錄的固體廢物，對可以用作原料的固體廢物實(shí)行限制進(jìn)口和非限制進(jìn)口分類管理，從而使進(jìn)口固體廢物管理目錄成為我國進(jìn)口廢物管理的一項(xiàng)基本制度［1］。

進(jìn)口廢物管理目錄制度是根據(jù)國際廢物轉(zhuǎn)移分類控制和我國的實(shí)際情況而建立的，對于促進(jìn)我國再生資源循環(huán)利用，防止境外廢物進(jìn)境處置、污染我國環(huán)境，以及保障人體健康具有重要的作用［2-6］。

我國進(jìn)口廢物管理目錄經(jīng)過了多次調(diào)整，從最初的1個目錄10類34種廢物發(fā)展到現(xiàn)行的3個目錄24類167種廢物，逐步形成了我國進(jìn)口廢物管理目錄的動態(tài)調(diào)整機(jī)制［7-11］。

一、 進(jìn)口廢物管理目錄的發(fā)展過程

1990～1994年是我國進(jìn)口廢物管理目錄的起步階段。在此期間，我國簽署了《巴塞爾公約》，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到中國的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格控制從歐共體進(jìn)口廢物的暫行規(guī)定》。

這2個文件的出臺是基于我國加強(qiáng)《巴塞爾公約》履約能力和有效控制國際廢物轉(zhuǎn)移入境造成的環(huán)境污染而采取的措施，是我國進(jìn)口廢物管理目錄的雛形，其特點(diǎn)是參照歐共體的廢物名錄并有選擇性地允許進(jìn)口，也包括不需要審批正常貿(mào)易進(jìn)口的類別。

1996～2005年，是我國進(jìn)口廢物管理目錄的建立階段。1996 年4月1日起實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定: 禁止進(jìn)口不能用作原料的固體廢物；限制進(jìn)口可以用作原料的固體廢物。

同年發(fā)布的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》(環(huán)控〔1996〕204 號) ，首次提出了《國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》，包括動物廢料，冶煉渣，木、木制品廢料，回收( 廢碎) 紙或紙板，紡織品廢物，賤金屬及其制品的廢碎料( 廢鋼鐵) ，各種廢舊五金、電機(jī)、電器產(chǎn)品( 廢電線電纜、廢五金電器、廢電機(jī)、廢機(jī)械設(shè)備) ，廢運(yùn)輸設(shè)備( 廢船舶及其他浮動設(shè)備)，特殊需進(jìn)口的廢物等9 大類廢物。

10月國家環(huán)境保護(hù)局等部門又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于增補(bǔ)國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄的通知》，在原《國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》中增補(bǔ)第10類“塑料的廢碎料及下腳料”，在原第5類“紡織品廢物”中增加纖維廢料內(nèi)容。

2001～2005年間，相關(guān)主管部門又陸續(xù)發(fā)布了5批《禁止進(jìn)口貨物目錄》、3批《限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄》、1批《自動進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄》。

2005年，調(diào)整了允許進(jìn)口的2個目錄中廢物的商品編碼。至此，進(jìn)口廢物管理目錄不但借鑒了《巴塞爾公約》廢物越境轉(zhuǎn)移管理名錄、歐共體廢物目錄［12］的一些做法，而且是以海關(guān)協(xié)調(diào)制度商品編碼名錄為基礎(chǔ)，形成了此后我國各版本進(jìn)口廢物管理目錄的基本框架結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容。

2008年至今，是我國進(jìn)口廢物管理目錄的完善和發(fā)展階段。2008年出臺了《關(guān)于發(fā)布〈禁止進(jìn)口固體廢物目錄〉、〈限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄〉和〈非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄〉的公告》(2008年第11號公告)，該公告將此前不同文件中的進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了整合和修訂，對于允許進(jìn)口的固體廢物從種類、證書名稱、海關(guān)編碼、監(jiān)管條件等方面進(jìn)行補(bǔ)充完善。

2009年又對 3個目錄進(jìn)行了修訂和增補(bǔ)。該次調(diào)整，根據(jù)我國電子廢物管理有關(guān)法規(guī)并參考?xì)W盟有關(guān)管理要求，對禁止進(jìn)口的廢機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)化，包括了幾乎所有屬于電子產(chǎn)品的廢物及其拆散件，同時在目錄最后列明“其他未列名固體廢物”，產(chǎn)生較大影響。

這一兜底的廢物類別，本意是要解決口岸執(zhí)法過程中遇到的由于在各目錄中沒有明確列名的廢物種類帶來的執(zhí)法上的困惑，但又帶來了新的爭議。這是對進(jìn)口廢物管理目錄廢物種類的最重要的一次調(diào)整，但目錄調(diào)整仍需要繼續(xù)深化，以使其更加合理。

2009年、2011年、2013年又連續(xù)對進(jìn)口廢物管理目錄進(jìn)行了微調(diào)，2014年底發(fā)布《關(guān)于〈進(jìn)口廢物管理目錄〉(2015年)的公告》(2014年第80號公告)，新的管理目錄對目錄進(jìn)行了整合，細(xì)化禁止目錄的同時收緊了允許進(jìn)口目錄。

2015年11月13日發(fā)布《關(guān)于落實(shí)〈中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法〉第二十五條修訂內(nèi)容的公告》(2015年第69號公告)，進(jìn)一步簡化行政審批工作，規(guī)定《進(jìn)口廢物管理目錄》中原“自動許可進(jìn)口類固體廢物目錄”修改為“非限制進(jìn)口類固體廢物目錄”，進(jìn)口非限制類固體廢物無需申請相關(guān)進(jìn)口許可證，交由市場貿(mào)易關(guān)系來制約，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易［13-14］。

二、進(jìn)口廢物管理目錄的制定原則、適用范圍及差別管理

1. 制定原則

進(jìn)口廢物管理目錄制度是我國進(jìn)口廢物管理體系中的核心部分，廢物進(jìn)口審批、口岸監(jiān)管、加工利用的監(jiān)管，廢物鑒別以及違法處罰等都以目錄為基礎(chǔ)。進(jìn)口廢物管理目錄的制修訂堅(jiān)持和體現(xiàn)了以下原則。

1) 兼顧原則。一方面，進(jìn)口廢物實(shí)行非限制進(jìn)口、限制進(jìn)口和禁止進(jìn)口分類管理，在充分利用可用作原料的進(jìn)口廢物，補(bǔ)充國內(nèi)資源不足的同時，堅(jiān)決防止以處置廢物為目的的進(jìn)口，防止有害廢物進(jìn)口污染環(huán)境，以達(dá)到保護(hù)人民健康和安全、環(huán)境安全，并保障國家經(jīng)濟(jì)利益最大化的目的。

另一方面，現(xiàn)行的進(jìn)口廢物管理目錄將海關(guān)商品代碼、商品名稱、固體廢物名稱及其他要求和注釋分欄對應(yīng)排列，兼顧固體廢物分類管理與海關(guān)商品名稱及代碼協(xié)調(diào)制度的要求，因此，進(jìn)口固體廢物管理目錄絕不是單純意義上的廢物分類，還包涵了各相關(guān)管理部門的管理要求。

2) 風(fēng)險控制原則。對可以彌補(bǔ)境內(nèi)資源短缺，且根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件能夠以無害化方式利用的可用作原料的廢物，按照其加工利用過程的污染排放強(qiáng)度，實(shí)行限制進(jìn)口和非限制進(jìn)口分類管理。

對不能用作原料或者不能以無害化方式利用的廢物，列入禁止類目錄。對國內(nèi)產(chǎn)生量大且尚未得到充分利用的廢物，如粉煤灰、鋼渣、赤泥等，禁止進(jìn)口。

3) 從嚴(yán)控制原則。從我國歷次頒布的進(jìn)口廢物管理目錄來看，允許進(jìn)口的廢物種類雖有增加趨勢，但每次調(diào)整增加的幅度并不大，與所有商品都可能成為廢物的巨大范圍相比，廢物種類的比例仍比較小，體現(xiàn)了“有限許可、普遍禁止”的控制方法，這是從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展水平、監(jiān)管能力以及固體廢物的復(fù)雜性等方面綜合衡量的結(jié)果。

4) 動態(tài)調(diào)整原則。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，對廢物原料的需求存在動態(tài)的變化。進(jìn)口廢物管理目錄在保持基本框架和主體內(nèi)容不變的前提下，將不斷進(jìn)行動態(tài)修訂和完善［15］。將主要進(jìn)口廢物種類納入環(huán)保、海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門的監(jiān)管范圍。

2. 適用范圍

進(jìn)口廢物管理目錄的范疇是進(jìn)口廢物，其內(nèi)涵:

1) 管理的對象是固體廢物，不適用于非固體廢物；

2) 管理的環(huán)節(jié)是進(jìn)口及加工利用環(huán)節(jié)，不適用于國內(nèi)產(chǎn)生的固體廢物，也不適用于出口環(huán)節(jié)；

3) 管理的方式是非限制進(jìn)口、限制進(jìn)口和禁止進(jìn)口分類管理，既規(guī)定了哪些種類的廢物可以進(jìn)口，又明確了哪些種類的廢物禁止進(jìn)口；

4) 進(jìn)口管理要符合現(xiàn)行法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)要求。

管理對象上，由于海關(guān)商品名稱及代碼協(xié)調(diào)制度的商品分類與固體廢物的分類管理存在一定差異，使得部分海關(guān)商品編號下既包含固體廢物、也包含非固體廢物。

進(jìn)口廢物管理目錄只適用于所列名的海關(guān)商品編號下的固體廢物，不適用于其中的非固體廢物。即列入海關(guān)商品編號下所有的商品都按照廢物管理是不恰當(dāng)?shù)?，對其中已?jīng)明確或者經(jīng)固體廢物屬性鑒別為非固體廢物的貨物，不應(yīng)當(dāng)屬于廢物進(jìn)口的管理對象。

管理方式上，列入禁止進(jìn)口廢物目錄的廢物必然是當(dāng)時條件下不允許進(jìn)口的，但是列入非限制進(jìn)口類目錄或者限制進(jìn)口類目錄中的廢物并不意味著這些廢物的進(jìn)口是無條件的，而是從嚴(yán)管理的有限許可，也不意味著一定是合法的，只有境外供貨商、國內(nèi)收貨人、國內(nèi)利用企業(yè)都按照規(guī)定的條件和程序取得許可，而且具體每一批次進(jìn)口廢物符合國家環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)才是合法的。

3. 差別管理

目前《非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》共列有2類18種廢物。非限制進(jìn)口類廢物資源性強(qiáng)，成分相對單一，總體上不易夾帶危險廢物或有害組分，經(jīng)過簡單分類處理和整理便可直接作為生產(chǎn)的原材料，同所替代的同類原材料或礦物相比，在其運(yùn)輸、貯存等環(huán)節(jié)環(huán)境污染風(fēng)險也很小，加工利用過程不會額外增加環(huán)境污染，對人體健康造成的影響也較小。

當(dāng)然，現(xiàn)行列入非限制類目錄中的廢紙、尤其是來自歐美的混合廢紙，不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求的情況還常有發(fā)生，有的甚至非常臟污、混雜、廢碎，被鑒別屬于禁止進(jìn)口的城市垃圾，是環(huán)境保護(hù)部考慮將廢紙列入限制進(jìn)口廢物目錄的主要原因。

現(xiàn)行《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》共列有限制類廢物10類55種。限制類廢物來源較為復(fù)雜，在產(chǎn)生、貯存、包裝、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)容易夾帶一些較為復(fù)雜的成分，也容易受到污染，或者在利用過程中存在一定的環(huán)境污染風(fēng)險，處理不當(dāng)易造成環(huán)境污染，危害人體健康。

現(xiàn)行《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》共有禁止進(jìn)口類廢物12類94種。主要是環(huán)境污染風(fēng)險較高的廢物，包括:

1) 不能用作原料的固體廢物，即完全不具備回收利用價值的固體廢物；

2) 不能以無害化方式利用的固體廢物，即雖然可以回收利用，但由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件的限制，我國尚不能做到整個回收利用過程的環(huán)境無害化；

3) 我國國內(nèi)產(chǎn)生的還難以完全消納處置和利用的固體廢物；

4) 以焚燒、燃燒、填埋處置為目的的進(jìn)口廢物明確屬于禁止；

5) 大量未知特性并且未列名的廢物。

是否可以用作原料，或者是否可以以環(huán)境無害化方式利用，是從我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平出發(fā)來衡量的。從純粹的技術(shù)角度而言，并不存在絕對不能利用的固體廢物。

根據(jù)現(xiàn)行法律要求，列入禁止進(jìn)口廢物目錄中的廢物及未列名廢物都是不允許進(jìn)口的。但并不排除目前禁止進(jìn)口目錄中的廢物將來調(diào)整為可以進(jìn)口的可能。

三、存在的問題

盡管我國進(jìn)口廢物管理目錄不斷調(diào)整完善，但其制定和調(diào)整具有先天性系統(tǒng)性設(shè)計(jì)不足的缺點(diǎn)，仍存在廢物目錄不細(xì)致的問題，與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)厲執(zhí)法需要細(xì)化廢物分類的需求有差距，與企業(yè)的實(shí)際種類需求存在差距，同時，也缺乏嚴(yán)格的調(diào)整程序和方法。

1. 禁止目錄控制范圍寬于國外廢物名錄

列入《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》中的廢物以及未列名的廢物均不得進(jìn)口，如生活垃圾、污泥、大部分礦渣、動物產(chǎn)品廢料、硫化橡膠、危險廢物、化工廢物、廢棄危險化學(xué)品、絕大多數(shù)報廢電子產(chǎn)品和電器產(chǎn)品類及其廢配件器件等屬于禁止進(jìn)口的廢物。

這體現(xiàn)出我國政府在嚴(yán)格履行《巴塞爾公約》義務(wù)的同時，對轉(zhuǎn)移到我國的固體廢物范圍不僅僅限于公約所管轄的危險廢物和2類特別管轄的廢物，而是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境保護(hù)形勢，將禁止進(jìn)口廢物范圍擴(kuò)大到一般固體廢物，如粉煤灰等。

我國國內(nèi)產(chǎn)生量很大、而且自身消納處理還有困難的廢物，通常會列入禁止進(jìn)口目錄，這種管理思想總體上是符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、廢物非法進(jìn)口問題突出的國情的，但在執(zhí)行時也存在調(diào)整程序復(fù)雜、所需時間較長等問題，容易制約某些利用價值較高的廢物資源的進(jìn)口。

2. 禁止目錄中廢物種類仍然有限

《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》中列名的廢物共94種，并以未列名固體廢物為兜底選項(xiàng)。但由于進(jìn)口固體廢物種類的多樣性和復(fù)雜性，在口岸監(jiān)管過程中不斷出現(xiàn)現(xiàn)有進(jìn)口廢物管理目錄中沒有明確列出的固體廢物種類，給監(jiān)管和執(zhí)法部門的管理帶來一定難度。

同時，目前的禁止進(jìn)口廢物目錄是一個大統(tǒng)一的目錄，沒有將一般廢物和危險廢物，危害性小的廢物和危害性大的廢物，量小的廢物和量大的廢物予以區(qū)別對待，也就是沒有建立更加合理的分類分級的禁止管理模式，不能更合理地處理各類違規(guī)進(jìn)口。

3. 廢物目錄調(diào)整機(jī)制不完善

進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整會涉及到多個部門的協(xié)調(diào)，如新增固體廢物種類稅則代碼的確定、適用環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)的確定、口岸檢驗(yàn)規(guī)程的確定等，會產(chǎn)生一系列的連鎖影響，要求在調(diào)整目錄時各部門整體推進(jìn)、密切配合，但目前仍未建立明確的進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整程序。此外，作為廢物目錄調(diào)整技術(shù)支撐的固體廢物屬性鑒別也缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

四、對策建議

首先，明確進(jìn)口廢物目錄調(diào)整原則，建立調(diào)整程序，縮短鑒別標(biāo)準(zhǔn)制定及發(fā)布周期。進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整應(yīng)立足于我國的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展?fàn)顩r，

總的原則為: 彌補(bǔ)國內(nèi)資源短缺，防范進(jìn)口廢物污染環(huán)境；允許進(jìn)口的固體廢物需在國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下以無害化方式利用； 具有相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)或者相關(guān)技術(shù)規(guī)范等強(qiáng)制性要求；《進(jìn)口廢物管理目錄》中廢物所對應(yīng)的海關(guān)商品編號和名稱須與最新版本的《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》列出的商品編號和商品名稱一致。

其次，協(xié)調(diào)制度商品編碼名錄的優(yōu)點(diǎn)是分類清晰，各國海關(guān)普遍采用，缺點(diǎn)是管理規(guī)則不完全適合廢物管理的需求，不能反映廢物本身的特點(diǎn)。

以《巴塞爾公約》名錄為基礎(chǔ)的廢物越境轉(zhuǎn)移管理名錄的優(yōu)點(diǎn)是充分考慮了廢物特性和廢物管理的專業(yè)特點(diǎn)，更能滿足環(huán)境保護(hù)的需求，缺點(diǎn)是分類相對模糊，與海關(guān)商品編碼差異較大，單獨(dú)使用其作為廢物越境轉(zhuǎn)移管理目錄難以操作。將2個名錄體系結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，是完善固體廢物進(jìn)出口管理名錄體系的發(fā)展方向。

五、結(jié)語

在“普遍禁止、有限許可”的管理政策下，雖然目前進(jìn)口廢物管理工作中仍存在一些問題，但相關(guān)管理部門也正在進(jìn)一步解決完善，如完善《固體法》中關(guān)于進(jìn)口廢物的相關(guān)內(nèi)容、制定固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)整進(jìn)口廢物目錄等。

相對嚴(yán)格的管理政策符合我國的實(shí)際情況，是防止有害廢物進(jìn)入我國境內(nèi)處置，污染我國環(huán)境，保障人體健康的必要前提。

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［7］環(huán)境保護(hù)部，商務(wù)部.關(guān)于調(diào)整進(jìn)口廢物管理目錄的公告：2009年第36 號［EB/OL］.［2015-05-26］.http： www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/200910/t20091022_174566. htm.

［8］ 環(huán)境保護(hù)部，海關(guān)總署，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.關(guān)于《進(jìn)口廢物管理目錄》變更部分海關(guān)商品編號和海關(guān)商品名稱的公告： 2009年第78號［EB/OL］.［2015-05-26］.http： www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/201001/t20100111_184078. htm

［9］ 環(huán)境保護(hù)部，海關(guān)總署.關(guān)于《進(jìn)口廢物管理目錄》變更部分海關(guān)商品編號和海關(guān)商品名稱的公告： 2011 年第93號公告［EB/OL］.［2015-06-26］.http： www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201201/ t20120105_222176. htm.

［10］ 環(huán)境保護(hù)部，海關(guān)總署.關(guān)于《進(jìn)口廢物管理目錄》變更部分海關(guān)商品編號和海關(guān)商品名稱的公告： 2013年第7號［EB/OL］.［2015-06-26］.http： www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201302/ t20130207_248034. htm.

［11］李淑媛，鄭洋，郝永利，等.我國進(jìn)口廢物分類管理目錄的發(fā)展對策［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36（ 2） ： 45-49.

［12］European Union.R egulation （ EC ） No 1013 2006 of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on shipments of waste ［J］. Official Journal of the European Union，2006，49： 32-36.

［13］BA R TELS J，de B R ULN W，de WALLE F. An information system for the control of transfrontier shipments of hazardous wastes in Europe［J］. Waste Management & R esearch，1989（ 7） ： 1-11.

［14］European Union. Commission R egulation （ EC） No 1418? 2007 of 29 November 2007 concerning the export for recovery of certain waste listed in Annex Ⅲ or Ⅲ A to regulation （ EC）No 1013? 2006 of the European Parliament and of the Council to certain countries to which the OECD decision on the control of transboundary movements of wastes does not apply［J］. Official Journal of the European Union，2007，50： 6-52.

［15］郝雅瓊，于泓錦，周炳炎，等.進(jìn)口廢物管理目錄調(diào)整原則和方法及對策建議研究［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39（ 5） ： 39-41 .HAO Y Q，YU H J，ZHOU B Y，et al. Study on adjustment principle，method and countermeasures of imported waste management directory ［ J ］.Environment and Sustainable Development，2014，39（ 5） ： 39-41.

Study on Imported Waste Management Directory