丘北縣“農(nóng)轉(zhuǎn)城”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考及建議

張書瓊

（丘北縣農(nóng)村經(jīng)營管理站，云南文山 663200）

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丘北縣“農(nóng)轉(zhuǎn)城”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考及建議

張書瓊

（丘北縣農(nóng)村經(jīng)營管理站，云南文山 663200）

摘 要：文章介紹了云南省丘北縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，總結(jié)了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作中土地權(quán)益、土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)情況，分析了其中存在的問題和困難并提出了思考和建議，以期對今后的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)轉(zhuǎn)城 土地流轉(zhuǎn) 存在問題 建議

1　丘北縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況及現(xiàn)狀分析

1.1經(jīng)濟(jì)社會、耕地及土地流轉(zhuǎn)基本情況

丘北縣位于云南省東南部，文山州北部，有國土面積4 997 km2，耕地面積3.866 7萬hm2，全縣轄3個鎮(zhèn)9個鄉(xiāng)101個村民委（社區(qū)）1 372個行政村，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?3%。全縣承包耕地面積3.510 7萬hm2，土地流轉(zhuǎn)面積1.174 7萬 hm2，占耕地面積的33.45%，9.51萬家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶，涉及土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶2.93戶，占全縣農(nóng)業(yè)戶的30.82%。在土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積達(dá)1.073 3萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的91.37%，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積333 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的2.8%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積107 hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的0.9%。

1.2流轉(zhuǎn)的主要模式和做法

（1）出租經(jīng)營模式。丘北縣目前最常見的流轉(zhuǎn)模式之一，全縣土地出租面積為7 318 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的62.28%。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)租賃給投資商或個人，業(yè)主一次性或分期付給農(nóng)戶一定的租金。出租有兩種做法，一種是引進(jìn)外地來投資的，由當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)農(nóng)戶與投資商簽訂協(xié)議書。另一種則是投資商與農(nóng)戶自行簽訂，分年度也有一次性訂死的。

（2）土地轉(zhuǎn)包模式。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原農(nóng)戶繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。全縣土地轉(zhuǎn)包面積為325.7 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的27.66%。

（3）地塊互換模式。承包地農(nóng)戶之間為便于耕作或規(guī)模種植需要，通過自愿協(xié)商的辦法，對各自經(jīng)營的地塊進(jìn)行交換。也有通過集體協(xié)調(diào)，在農(nóng)民自愿將承包地塊相互交換經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)具有一定的周期性。全縣土地互換面積占土地流轉(zhuǎn)面積的2.25%。

（4）土地轉(zhuǎn)讓模式。農(nóng)戶將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，土地使用者一次性或分次支付一定數(shù)額的土地出讓金。全縣土地轉(zhuǎn)讓占土地流轉(zhuǎn)面積的1.66%。

（5）土地入股模式。農(nóng)戶以土地的承包權(quán)入股，組成股份公司或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)體，或連片發(fā)展規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目，所得利潤按股分紅。全縣土地入股占土地流轉(zhuǎn)面積的0.11%。

2　農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城、土地權(quán)益及土地流轉(zhuǎn)

丘北縣委、縣政府高度重視農(nóng)轉(zhuǎn)城工作，并將此項(xiàng)工作作為破解“三農(nóng)”問題、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要任務(wù)切實(shí)抓緊抓好，結(jié)合丘北實(shí)際制定了《實(shí)施意見》、《實(shí)施辦法》。在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，丘北縣基本思路是以發(fā)展為主題，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，培植龍頭企業(yè)，依靠經(jīng)營體制和機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。堅(jiān)持“自愿、依法、有償、規(guī)范”的流轉(zhuǎn)原則，在流轉(zhuǎn)方式上，堅(jiān)持農(nóng)民與業(yè)主自主選擇。

3　丘北縣“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題和困難

3.1政策宣傳及貫徹不力，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)法律意識淡薄，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

一是對土地承包法、土地流轉(zhuǎn)管理辦法政策宣傳貫徹力度不夠。一些農(nóng)民對國家土地流轉(zhuǎn)的政策認(rèn)識不夠，把土地當(dāng)做命根子，不愿意放棄賴以生存的基本生產(chǎn)資源。目前全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整戶和部分轉(zhuǎn)戶“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員在承包期內(nèi)大部分都保留土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有自愿退出村集體或承包的新戶主。二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，也使農(nóng)民對土地增值的心理預(yù)期增高；三是基層干部工作缺乏積極性和主動性。一些鄉(xiāng)村干部對土地流轉(zhuǎn)工作不關(guān)心，思想中存在“怕麻煩”、“怕風(fēng)險”現(xiàn)象，對土地流轉(zhuǎn)工作缺乏應(yīng)有的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

3.2土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不健全，沒有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，缺乏土地供需信息平臺

目前該縣鄉(xiāng)村三級均未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中管理，也沒有相應(yīng)的中介組織機(jī)構(gòu)，全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)有形市場還是一個空白，缺乏對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)土地供需雙方對接。部分村寨交通不便，信息不靈，耕地分散，雖有特色產(chǎn)業(yè)適合規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，但受一些客觀因素的制約很難形成獨(dú)特的專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。從當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的服務(wù)情況來看，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積只有725 hm2，僅占總流轉(zhuǎn)面積的6.17%，僅涉及錦屏、八道哨和新店3個鄉(xiāng)。加之土地流轉(zhuǎn)的價格評估機(jī)制尚未建立，多數(shù)農(nóng)戶對市場行情不能把握，造成土地流轉(zhuǎn)市場價格混亂，制約了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

3.3土地流轉(zhuǎn)的需求動力不足，經(jīng)營大戶缺乏資金扶持

目前該縣從事農(nóng)業(yè)開發(fā)取得的效益不高，業(yè)主引進(jìn)較為困難，像地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，土壤肥力差的土地更是無人問津，過低的收益無人承包開發(fā)導(dǎo)致這些地區(qū)耕地大面積撂荒。丘北縣縣域工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，加工和貿(mào)易流通企業(yè)數(shù)量少，減少了進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的機(jī)會，因此只能死守僅有的幾畝土地，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。大規(guī)模的經(jīng)營需要充實(shí)的資金實(shí)力，一些龍頭企業(yè)或經(jīng)營大戶有心流進(jìn)而無本投資，特別在發(fā)展的初期，離不開財(cái)政金融的扶持，而政府在這方面又缺乏財(cái)政專項(xiàng)資金扶持、信貸支持和土地流轉(zhuǎn)收益保護(hù)等方面的優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方的利益得不到有力保證，從而影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.4農(nóng)村土地承包合同管理存在機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，經(jīng)費(fèi)不足，人員缺編的問題

丘北縣目前管理機(jī)構(gòu)仍是事業(yè)編制，財(cái)政經(jīng)費(fèi)困難，土地流轉(zhuǎn)工作僅由2名工作人員在承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和專職農(nóng)經(jīng)人員，形成縣鄉(xiāng)兩級均存在著人力嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，工作任務(wù)與經(jīng)費(fèi)需求矛盾突出，造成部門之間職責(zé)不明，給開展農(nóng)村土地承包合同管理及土地糾紛造成了很多困難，這在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。

4　完善土地流轉(zhuǎn)的思考和建議

4.1建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，抓好土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控

省、州人民政府，要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理站建設(shè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心確立為常設(shè)機(jī)構(gòu)，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同制度、登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同。明確編制、經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。建議：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，服務(wù)窗口設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)大廳，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。二是引進(jìn)市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、收集發(fā)布供求信息等，組織供需雙方談判，實(shí)現(xiàn)土地供需雙方對接，培育土地流轉(zhuǎn)市場。三是有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極探索建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民合作社，外出務(wù)工人員的土地、無能力耕種的土地、農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居住后閑置的土地以入股或出租等形式轉(zhuǎn)到合作社名下，由合作社耕種管理或租給他人，農(nóng)民與合作社利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，為連片發(fā)展規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目創(chuàng)造條件。

4.2著力從措施、資金、信息和成功的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)有效對接，以點(diǎn)帶面、以村帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)帶縣對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營開發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)戶進(jìn)城居民退出土地，按有關(guān)規(guī)定根據(jù)協(xié)商方式進(jìn)行補(bǔ)償。并將這部分土地適度集中到合作社或農(nóng)村種植大戶中，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。二要激勵銀行和各金融投資機(jī)構(gòu)簡化貸款手續(xù)，積極為農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)發(fā)放貸款，確保租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地所需資金。三是要做好公共關(guān)系信息服務(wù)。在電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)刊等各種媒體上開辟信息專欄，發(fā)布農(nóng)村流轉(zhuǎn)地租賃信息。四建議當(dāng)?shù)卣蜣r(nóng)業(yè)主管部門有條件的情況下，每年組織開展一次土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會議，借鑒周邊鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，積極探索流轉(zhuǎn)方案。比如官寨鄉(xiāng)利用農(nóng)戶 “跟風(fēng)”心理，讓種養(yǎng)大戶或農(nóng)民合作組織通過土地流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模效益現(xiàn)身說法，大膽地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，已在在水頭、秧補(bǔ)、革勒等村形成了烤煙、特色林產(chǎn)業(yè)、蔬菜等規(guī)?；N植基地，形成了典型的“種植大戶+科技+農(nóng)戶”的模式，土地收益是以前傳統(tǒng)種植的5倍；天星鄉(xiāng)利用地源優(yōu)勢，以小戶流轉(zhuǎn)至大戶，引領(lǐng)農(nóng)村土地實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，烤煙、三七、萬壽菊3個特色產(chǎn)業(yè)連片等。這些都鼓勵農(nóng)民和轉(zhuǎn)戶居民把土地積極轉(zhuǎn)讓出來，并對其給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，對有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)民給予貸款資金擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

4.3建立土地流轉(zhuǎn)激勵機(jī)制，整合土地資源，提高土地利用率

一是各鄉(xiāng)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)情況對積極組織土地流轉(zhuǎn)、從事農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的組織和基層干部制定全面可行的績效考核機(jī)制，依此對鄉(xiāng)村基層干部進(jìn)行獎懲，可明顯提高工作積極性，考核可從土地流轉(zhuǎn)效率、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動、促進(jìn)農(nóng)民增收等入手，獎懲把握好度。二是對積極流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶在各種惠農(nóng)補(bǔ)貼方面給予傾斜，改變原來沒有耕種土地但仍然享受各種補(bǔ)貼的局面，提高土地利用率，整合土地資源；三是對承包農(nóng)戶土地常年棄耕撂荒，應(yīng)收取一定的荒蕪費(fèi)，對因出外打工缺乏勞力和已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民而閑置的村集體可回收，然后采取代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等多種靈活有效地方式，將荒蕪?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)給需要土地耕種的農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營，土地實(shí)行收益約定分配，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。四是對在土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作中成效顯著的單位和個人，在評優(yōu)推先、職稱晉升等方面給予優(yōu)先。

4.4采取措施把就地轉(zhuǎn)戶的人群向城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一要積極開展“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員安置就業(yè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移與角色真正轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)對轉(zhuǎn)戶人群的職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)及就業(yè)意愿調(diào)查，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，提高就業(yè)技能，拓寬就業(yè)渠道；加強(qiáng)對轉(zhuǎn)戶居民出外務(wù)工的信息引導(dǎo)和組織管理，提高務(wù)工收入。二是要強(qiáng)化轉(zhuǎn)戶居民社會保障服務(wù)。有效解決進(jìn)城人員子女入學(xué)問題；縣城衛(wèi)生醫(yī)療資源不足、看病難問題；解決進(jìn)城人員廉租、住房問題。三是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)用地要盡量采用租賃或入股經(jīng)營的方式，盡可能為他們流轉(zhuǎn)的土地提供穩(wěn)定的收入來源。通過這些保障措施讓轉(zhuǎn)戶居民進(jìn)城后土地流轉(zhuǎn)無后顧之憂，加速農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)該縣城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

［1］ 丘北縣統(tǒng)計(jì)局.2014～2015年統(tǒng)計(jì)年報(bào)

［2］ 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法

［3］ 丘北縣加大統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民工作實(shí)施辦法

［4］ 廖雪林、徐玉君.開縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況典型調(diào)查.新重慶，2006，（11）