農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障：耦合機制，現(xiàn)實困境與政策措施

李虎平，湯凱寧，王希東，張 燕，趙艷艷

（寧波大學法學院，浙江寧波 315211）

農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障：耦合機制，現(xiàn)實困境與政策措施

李虎平，湯凱寧，王希東，張 燕，趙艷艷

（寧波大學法學院，浙江寧波 315211）

農民工市民化進程中宅基地有償退出機制建立與城鎮(zhèn)住房保障的建立需同步進行，農民工在退出其保障性住房即宅基地的同時，必須獲得與其相應的城鎮(zhèn)住房保障以維護其利益。文章從農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障兩方面入手，從政府、企業(yè)和農民工3個行為體考慮，分析當前宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障存在的問題，并結合當前的戶籍制度改革，分析原因并提出建議。

農民工 宅基地 城鎮(zhèn)住房 耦合機制 政策措施

農村宅基地屬于村集體所有，農民享有使用權，無償使用性以及永久使用性，是一種保障農民權益的涉及農民切身利益的保障性政策。隨著我國經濟的發(fā)展，農民進城數(shù)量的增多，受城鄉(xiāng)二元制體制的制約，農民工這一特殊群體徘徊于城市與農村之間，成為“兩棲人口”，有些農民工雖生活在城鎮(zhèn)，但卻依然在農村修建住宅，出現(xiàn)農村“人減地增”的現(xiàn)象，而農村本身對宅基地審批的需求也在增長，兩方的需求與固有的宅基地審批量產生矛盾。因此，處理好農民工宅基地的合理退出以及農民工進入城市后住房保障均為迫切需要解決的問題。

1 背景與研究意義

宅基地制度是在農村集體所有制基礎上的保障農民基本生存權的住房制度，是維護農民利益的保障性政策，相對于城鎮(zhèn)住房來說，它具有永久使用性和無償使用性的特點。

改革開放以來，在城鎮(zhèn)經濟大發(fā)展的激勵下，在農村人口向城市轉移過程中，我國戶籍制度的阻礙催生了大量的“農民工”這一特殊的群體，農民工身份的雙重性問題日漸突出。農民工是我國城鎮(zhèn)化進程中的主力軍。農民工的經濟狀況以及能否安居樂業(yè)，事關中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設和和諧社會的構建[1]。在城鎮(zhèn)化進程中，農民工如何通過退出宅基地而享受城鎮(zhèn)住房保障，如何化解農民工住房的擔憂以及切實保障農民工“住有所居”的切實利益，對于農民工在城市里能不能留得下，能不能融入城市生活，能不能生活的比以前更好，更有幸福感具有重要意義，能進一步促進社會公平，讓農民工更多地享受到改革開放的成果。

2 農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障概述

2.1 農民工

在我國“農民工”這一概念最早是1984年張雨年教授在中國社會科學院《社會通訊報》上提出的，農民工這一特殊群體是伴隨著20世紀80年代我國大規(guī)模自發(fā)的持續(xù)性農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移過程中“民工潮”的出現(xiàn)而產生的[2]。具體關于農民工的定義體現(xiàn)在2006年的中央一號文件中，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中將農民工定義為：“農民工是我國改革開放和工業(yè)化，現(xiàn)代化進程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍?！?/p>

2.2 宅基地退出

“宅基地”這一概念源于中共第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》中第四章二十一條的規(guī)定，其后一直被沿用，包括農村宅基地和城市宅基地，但至今法律還沒有對宅基地做出明確的規(guī)定[3]?，F(xiàn)在通常所說的宅基地特指農村宅基地，是農民依法取得并建造住宅的土地。

關于宅基地的退出，法律也沒有明確的規(guī)定，一般認為所謂宅基地的退出是指，通過法定的程序，將宅基地的使用權讓渡給所有權人，作為權利主體的農民獲得相應補償?shù)囊环N所有權變動的形式[4]。根據(jù)農民退出意愿，可將宅基地退出分為自愿退出和強制退出2種類型。

2.3 城鎮(zhèn)住房保障

我國住房保障是政府為滿足部分城鎮(zhèn)居民，主要是中低收入家庭的基本需要，而采取的特殊住房安排，包括住房的供應、分配、補貼、協(xié)調機制等。城鎮(zhèn)住房保障以城鎮(zhèn)居民為主體，是一項針對城鎮(zhèn)居民的保障性住房政策，與農村宅基地制度相對應，也就排除了農民工享受這一權益的可能性。

3 耦合機制

3.1 定義

耦合是指2個或2個以上的實體通過互動相互影響彼此的過程。耦合首先是互動的過程，各個耦合元素是相互開放而不是彼此封閉的狀態(tài)。其次，耦合元素具有協(xié)調性，彼此間是一種優(yōu)勢互補，相互協(xié)同的關系。

3.2 農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障的耦合機制

農民工宅基地的退出即農民工以勞動力的身份進入城市與農民工對原有的附著于宅基地之上的農村原有權利的放棄。城鎮(zhèn)住房保障的獲得也有兩方面的內容，即城市對農民工的權利的給予與農民工住房保障權益的獲得，不管是農民工宅基地退出，還是城鎮(zhèn)住房保障的獲得，其實是一種流入與流出的關系，而流入與流出2者的關系其實也就構成了農民工宅基地退出與城鎮(zhèn)住房保障的耦合關系，2者既有相互協(xié)調的一面，也有優(yōu)勢互補的一面，又能作為整體而存在。

4 現(xiàn)實困境

4.1 現(xiàn)有法律的限制

現(xiàn)行法律禁止對宅基地使用權自由流轉，也禁止單獨對宅基地使用權進行抵押、出賣等流轉行為，宅基地只能在村集體內部流轉，不允許對村集體外的組織或個人流轉，從法律層面對宅基地的流轉做出限制。

4.2 傳統(tǒng)因素的困擾

傳統(tǒng)文化中對家庭觀念與土地觀念的固化使得農民工在退出宅基地時有所羈絆。對于受傳統(tǒng)因素較強的老年人來說，家就是無法砍斷的根，落葉歸根的觀念濃厚，不受收入水平的高低的影響，對宅基地精神依賴隨著年齡的增長而加深，宅基地退出阻力較大。

4.3 制度因素

戶籍制度的實施人為的造成了城鄉(xiāng)二元格局的現(xiàn)象。戶籍制度嚴格區(qū)分了城市居民和農村居民，制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城市在降低農民工落戶條件和準入門檻的同時，幾乎所有的城市都將人口準入與享有基本公共服務權益相掛鉤，干預流動人口的就業(yè)和權益保障，從而形成戶籍人口與外來人口的福利鴻溝。與戶籍制度相適應的福利制度、社會保障制度以及就業(yè)制度在戶籍的嚴格限制下，農民工也無法享受與市民同等的待遇。

4.4 資金因素

資金是農民工獲得城鎮(zhèn)住房的必要條件。無論是城市中的商品房還是保障房，一定量的資金交付是必要的，主要表現(xiàn)為農民工的住房支付能力與政府的資金保障能力，二者缺一不可。

5 政策措施

5.1 農民工宅基地退出機制構建

5.1.1 有償補償原則

宅基地作為一項保障性政策，是農民的有形財產。有退出就有補償。政府引導和鼓勵農民工退出宅基地，政府就要進行一定標準的補償，即有償退出，但關于補償標準問題和補償方式問題各地政府可結合自身特點靈活運用，堅持“損失什么，補償什么”的原則。只有合理補償，才能調動農民工的退出積極性。

5.1.2 自愿原則

宅基地屬于集體所有，農民享有使用權和繼承權。宅基地的退出要以農民自愿為前提，尊重農民意愿，把保護農民利益、增加農民收入與土地集約利用結合起來。以天津“宅基地換房”為例，在試點工作之前進行了大量的調研，聽取農民的意見，讓農民了解政策，通過6份合同自愿申請，達到90%方可啟動項目，保證政策符合農民的利益，也使政策實施有堅實的群眾基礎。

5.1.3 因地制宜原則

退出機制的建立應以實際為主，我國農村地區(qū)差異要求在具體實施時因地制宜，具體問題具體分析，不能用一個標準去適應所有的地區(qū)。在國家沒有統(tǒng)一的補償標準下地府政府的賠償標準應根據(jù)地方財政實際而定，補償方法也不能搞一大片的做法，地區(qū)內的不同差異也要求因地制宜。

5.2 農民工城鎮(zhèn)住房保障措施

5.2.1 加強立法

政府層面的立法缺失是農民工獲得城鎮(zhèn)住房保障權利的最大障礙。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障相關法律以戶籍制度為依托，將農民與居民嚴格分開。政府應加強立法，以農民工權益保護為出發(fā)點，打破原有的住房保障體系，給予農民工同等的享有城鎮(zhèn)住房的權利，保障其住房利益。

5.2.2 改革戶籍制度

戶籍制度是農民工獲得城鎮(zhèn)住房保障的根本障礙。戶籍制度的改革即取消農業(yè)戶口，全國統(tǒng)一為居民戶口，那么農民工的城鎮(zhèn)住房問題也就迎刃而解，農民工不僅能享受到居民戶口帶來的紅利，農民工的城市生活幸福感和城市適應能力也得到相應提高，能進一步促進城市的融合和經濟的發(fā)展。

5.2.3 加快農民工轉型，提高支付能力

城鎮(zhèn)住房以有償使用為前提，對農民工的住房支付能力提出要求。提高農民工的支付能力，對于農民工在城鎮(zhèn)生存和生活兩方面都是至關重要的。從農民工自身來說，農民工應自覺的學習相關技術，從勞動密集型產業(yè)向技術型產業(yè)發(fā)展，努力提高城市適應能力，提高支付能力。

6 結論

（1）農民工是我國城市化建設的主力軍，要切實維護好他們的利益。農民工宅基地的退出是有償?shù)耐顺?，需要建立一個有效合理的激勵機制，堅持農民工自愿退出原則，因地制宜給予合理的補償，最大限度的維護農民工利益。

（2）農民工宅基地的退出要以獲得城鎮(zhèn)住房為保障，不能將宅基地退出與住房保障的獲得割裂開來。要激勵農民工退出宅基地，就要做好農民工宅基地退出后的保障工作，就要做好二者的銜接工作。

[1] 方蔚瓊．我國農民工城鎮(zhèn)住房保障研究．福建師范大學，2015∶35

[2] 宋金云．農民工市民化進程中宅基地退出機制研究．安徽大學，2014

[3] 郝輝，安英偉，程旭，等．當前農村宅基地使用現(xiàn)狀及改革思路．國土資源，2015，8

[4] 于靜．宅基地退出法律問題研究．安徽財經大學，2015，12∶8