我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議

劉曉寧 胡琳琳 衛(wèi)李梅 金平閱 劉遠(yuǎn)立

中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院 北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100730

·衛(wèi)生治理·

我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議

劉曉寧 胡琳琳 衛(wèi)李梅 金平閱 劉遠(yuǎn)立

中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院 北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100730

本文通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和典型訪(fǎng)談，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，同時(shí)提出促進(jìn)行業(yè)組織發(fā)展的建議。調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織專(zhuān)職工作人員數(shù)量少，高素質(zhì)人員缺乏；資金主要來(lái)源為企業(yè)或基金會(huì)贊助，部分行業(yè)組織收不抵支；行業(yè)自律等職能發(fā)揮不充分等。分析發(fā)現(xiàn)，影響行業(yè)組織發(fā)揮其職能的主要原因有：行政化色彩濃厚，法律地位不明確；法律和行政實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足，作用發(fā)揮有限；行業(yè)組織管理體制存在不適應(yīng)問(wèn)題；行業(yè)組織自身能力不足。針對(duì)這些問(wèn)題，提出促進(jìn)行業(yè)組織發(fā)展的建議：明確行業(yè)組織職能，進(jìn)行必要的法律和行政授權(quán)；加大對(duì)行業(yè)組織的扶持，完善各項(xiàng)支持優(yōu)惠政策；理順管理體制，建立綜合監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)行業(yè)組織自身能力建設(shè)，提高人員素質(zhì)水平和服務(wù)能力。

行業(yè)組織； 醫(yī)療衛(wèi)生； 作用； 管理流程； 治理體系

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的行業(yè)組織是一支不可或缺的社會(huì)力量，對(duì)深化醫(yī)改和構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系發(fā)揮著重要的作用。黨的十六屆六中、十八屆三中全會(huì)均提出激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)揮行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的作用。[1]但我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的作用還未得到充分發(fā)揮，一些因素影響了其發(fā)展，為此，本研究通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和定性訪(fǎng)談，對(duì)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的發(fā)展?fàn)顩r和存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并探討影響其發(fā)展的因素，為促進(jìn)行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中更好地發(fā)揮作用提出政策建議。

1 資料與方法

1.1 研究對(duì)象

本文研究對(duì)象主要為國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委主管的全國(guó)性行業(yè)組織(以及掛靠在中國(guó)科協(xié)的中華醫(yī)學(xué)會(huì))，這些行業(yè)組織分為“學(xué)會(huì)”和“協(xié)會(huì)”兩大類(lèi)，共46家，主要領(lǐng)域涉及醫(yī)療、醫(yī)藥、公共衛(wèi)生、計(jì)生和大健康等。

1.2 研究?jī)?nèi)容和方法

(1)問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)電子郵件的方式向調(diào)查對(duì)象發(fā)放問(wèn)卷。問(wèn)卷涉及的問(wèn)題包括行業(yè)組織的一般情況、管理體制、收支情況、職能發(fā)揮等方面。共發(fā)放問(wèn)卷46份，回收有效問(wèn)卷27份，回收率為56%。

(2)定性訪(fǎng)談。選取中華醫(yī)學(xué)會(huì)、中國(guó)社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會(huì)、中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)、中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)、中國(guó)保健協(xié)會(huì)和中國(guó)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)6家典型行業(yè)組織進(jìn)行個(gè)案研究，對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪(fǎng)談，深入了解行業(yè)組織的運(yùn)行狀況、職能發(fā)揮情況、面臨的困難和有關(guān)訴求等。

1.3 分析方法

用EXCEL對(duì)回收數(shù)據(jù)進(jìn)行整理核對(duì)并錄入，用SPSS 22.0對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述；對(duì)訪(fǎng)談的結(jié)果進(jìn)行文本分析。

2 結(jié)果

2.1 成立時(shí)間

20世紀(jì)90年代后期，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)移，行業(yè)組織數(shù)量和發(fā)展速度明顯上升，從圖1中看出，1990年以后成立的行業(yè)組織占84.5%(22家)，這是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織成立的高峰期；在訪(fǎng)談的6家行業(yè)組織中，除了中華醫(yī)學(xué)會(huì)成立于1979年以前(1915年2月)外，其余5家均成立于2000年以后，為新生力量。其中，中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)是根據(jù)1999年頒布的《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》成立的社團(tuán)組織。[2]

2.2 人員基本情況

參與調(diào)查的行業(yè)組織中除中華醫(yī)學(xué)會(huì)外，其余均無(wú)人員編制；中華醫(yī)學(xué)會(huì)作為事業(yè)單位，是唯一一家有編制指標(biāo)的行業(yè)組織，截至2015年編制指標(biāo)達(dá)237。

圖1 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織成立時(shí)間

行業(yè)組織專(zhuān)職工作人員數(shù)量較少，主要集中在5～9人，占44.4%(12家)，10～14人和15人以上的分別占22.2%(6家)和18.5%(5家)，在5人以下的有4家，占14.81%，其中有1家行業(yè)組織無(wú)專(zhuān)職工作人員。

專(zhuān)職工作人員月平均工資(稅后)主要集中在3 000～4 999元，占61.5%(16家)，3.8%(1家)的協(xié)會(huì)人員月平均工資(稅后)在3 000元以下，僅30.8%(8家)的協(xié)會(huì)人員月平均工資(稅后)在5 000～6 999元。

對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織中專(zhuān)職工作人員的現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近60%人員年齡在40歲以上，70%以上的人員學(xué)歷水平為本科及本科以下，研究生及以上的人員數(shù)量較少(表1)。

表1 行業(yè)組織中專(zhuān)職工作人員基本情況

2.3 管理體制

行業(yè)組織理事會(huì)成員由專(zhuān)家、政府(退休)人員、會(huì)員代表、社會(huì)人員和其他人員等構(gòu)成。在調(diào)查的27家行業(yè)組織中，會(huì)員構(gòu)成中包括專(zhuān)家的最多，有24家；包括會(huì)員代表、政府(退休)人員和社會(huì)人員的分別為21家、19家和7家。

在調(diào)查的行業(yè)組織中，有18家負(fù)責(zé)人是由理事會(huì)選舉產(chǎn)生，7家由會(huì)員投票選舉產(chǎn)生，還有2家是由政府任命。

監(jiān)事會(huì)可以幫助規(guī)范行業(yè)組織業(yè)務(wù)，同時(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有無(wú)違法行為。行業(yè)組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏，一方面不利于組織內(nèi)部的規(guī)范，另一方面容易造成會(huì)員和社會(huì)對(duì)組織產(chǎn)生不信任感。[3]調(diào)查中85.2%(23家)的行業(yè)組織無(wú)監(jiān)事會(huì)。

2.4 收支情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前行業(yè)組織資金主要來(lái)源于企業(yè)或基金會(huì)贊助(33.4%)、舉辦培訓(xùn)和會(huì)議(31.7%)、會(huì)費(fèi)(24.3%)這三項(xiàng)收入。行業(yè)組織自己創(chuàng)辦刊物和刊物上的廣告費(fèi)收入并不高(1.4%)。除此之外，政府直接財(cái)政撥款(0.2%)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)(4.2%)的經(jīng)費(fèi)比例很低，盡管行業(yè)組織承擔(dān)了不少政府委托事項(xiàng)，但并沒(méi)有獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持。收支情況包括收大于支、收不抵支、收支持平三種。以近3年的財(cái)政收支為依據(jù)，58.1%的行業(yè)組織為收大于支；20.4%為收不抵支；21.5%為收支持平。

2.5 職能發(fā)揮情況

2.5.1 職能履行情況

根據(jù)各行業(yè)組織的章程，目前行業(yè)組織的主要職能包括行業(yè)自律、協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理、服務(wù)會(huì)員、維護(hù)會(huì)員利益、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)交流合作等。其中， 92.6%的行業(yè)組織履行“促進(jìn)交流合作”職能，85.20%的組織履行 “行業(yè)自律”職能，履行“服務(wù)會(huì)員”職能和“維護(hù)會(huì)員利益”職能的行業(yè)組織比例排第三、第四位(表2)。通過(guò)訪(fǎng)談了解到，在促進(jìn)交流合作方面，各學(xué)協(xié)會(huì)每年都召開(kāi)大型學(xué)術(shù)論壇、專(zhuān)業(yè)性交流會(huì)，舉辦各種培訓(xùn)，并主辦多種期刊和雜志。如中華醫(yī)學(xué)會(huì)每年召開(kāi)3 000多個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議，并編輯出版172種醫(yī)學(xué)雜志。在開(kāi)展人員培訓(xùn)方面，中華醫(yī)學(xué)會(huì)承擔(dān)繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育，每年培養(yǎng)約10萬(wàn)人次。中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)承擔(dān)了住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)、專(zhuān)科醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)及相關(guān)考核等工作。在行業(yè)自律方面，中國(guó)社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會(huì)制定了一系列行業(yè)規(guī)范來(lái)規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展，中國(guó)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)開(kāi)展行業(yè)企業(yè)“信用等級(jí)評(píng)價(jià)”工作；中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)則通過(guò)發(fā)布《中國(guó)醫(yī)師宣言》和《道德準(zhǔn)則》規(guī)范醫(yī)師執(zhí)業(yè)行為。在維權(quán)方面，中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)在《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的立法和修訂時(shí)，針對(duì)其中的醫(yī)療賠償條款，組織專(zhuān)家論證并向人大代表和司法部門(mén)反映行業(yè)意見(jiàn)和建議，最后其訴求和建議得到采納；中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)成立醫(yī)師維權(quán)律師團(tuán)，設(shè)立“天士力醫(yī)師維權(quán)救助專(zhuān)項(xiàng)基金”，在醫(yī)師面臨醫(yī)療糾紛時(shí)，向醫(yī)生提供法律支持和相關(guān)工作的財(cái)務(wù)保障。

表2 行業(yè)組織職能履行情況

2.5.2 目前承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)現(xiàn)狀

在調(diào)查的行業(yè)組織中，18家(66.7%)承接了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行業(yè)組織中，教育培訓(xùn)(61.1%)、標(biāo)準(zhǔn)制定(55.6%)、行業(yè)研究(55.6%)是行業(yè)組織承接的主要內(nèi)容(表3)。

表3 目前承接某項(xiàng)政府委托事務(wù)的行業(yè)組織比例

2.5.3 承接政府職能轉(zhuǎn)移意愿及具體承接內(nèi)容

在調(diào)查的行業(yè)組織中，大部分愿意承接政府下放的權(quán)力或職責(zé)。希望承接的內(nèi)容按從高到低排序?yàn)榻逃嘤?xùn)、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)評(píng)審、信息統(tǒng)計(jì)、技術(shù)鑒定、行政審批(初審)和行業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)制定職能(表4)。

表4 希望承接某項(xiàng)政府轉(zhuǎn)移職能的行業(yè)組織比例

從調(diào)查和訪(fǎng)談中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行業(yè)組織在協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)管理以及促進(jìn)行業(yè)交流和發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)作為行業(yè)的代表，行業(yè)組織也越來(lái)越重視向政府表達(dá)行業(yè)的利益訴求，在自律和維權(quán)方面的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。但目前行業(yè)組織職能履行較多的局限在一些“軟”職能上，而行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、資質(zhì)認(rèn)證等“硬”職能較少，組織缺乏有效服務(wù)整個(gè)行業(yè)的能力，行業(yè)影響力低。這與政府對(duì)行業(yè)組織的信任和作用認(rèn)識(shí)還不夠，一些職能還并未放開(kāi)給行業(yè)組織有一定關(guān)系。行業(yè)組織希望承接政府轉(zhuǎn)移的一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和事務(wù)性的職能，訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)、中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)、中國(guó)社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會(huì)等均希望政府將此類(lèi)職能下放給協(xié)會(huì)，他們認(rèn)為制約協(xié)會(huì)發(fā)展的主要因素來(lái)源于職能的缺失，賦予相關(guān)職能很有必要。如果能夠承接一部分政府轉(zhuǎn)移下放的權(quán)力或職責(zé)，就可以匯聚各類(lèi)人才(如專(zhuān)家)和行業(yè)資源，從而更好地管理和服務(wù)行業(yè)。

3 影響醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織發(fā)展的主要問(wèn)題

3.1 行政化色彩濃厚，法律地位不明確

我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)“大政府”體制，在這個(gè)體制下，不僅行業(yè)組織，連行業(yè)企業(yè)都是受政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和管控。脫胎于這樣的體制，行業(yè)組織大多具有一定的政府背景。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)又是以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體的社會(huì)公益性行業(yè)，政府干預(yù)的程度更深。大多數(shù)行業(yè)組織都是在政府的扶持下成立的，其領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)中許多是政府退休的官員。在這種情況下，政府往往將行業(yè)組織視為其延伸機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)行業(yè)組織對(duì)政府工作的輔助性。而行業(yè)組織因其天生具有的政府基因，其管理、運(yùn)行具有政府機(jī)關(guān)單位的行政性色彩，缺乏靈活性和發(fā)展活力。另外，由于政府行政授權(quán)成立，許多行業(yè)組織在其行業(yè)內(nèi)還具有一定的壟斷性，在行業(yè)內(nèi)擁有特殊的地位，壟斷了一些權(quán)利和資源。1988年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，這是迄今為止唯一一部規(guī)范行業(yè)組織的法規(guī)?！稐l例》本身就是一部程序法[4]，但它只對(duì)行業(yè)組織的管轄、登記等事項(xiàng)作出了規(guī)定，對(duì)行業(yè)組織的權(quán)利義務(wù)、會(huì)員的權(quán)利義務(wù)、行業(yè)組織的活動(dòng)原則等缺乏實(shí)體性規(guī)定，行業(yè)組織角色定位模糊，導(dǎo)致不能發(fā)揮適當(dāng)?shù)穆毮芎妥饔谩?/p>

3.2 法律和行政實(shí)質(zhì)性授權(quán)不足，作用發(fā)揮有限

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織接受的法律和行政授權(quán)不足，導(dǎo)致職能發(fā)揮有限。在對(duì)行業(yè)組織目前發(fā)展遇到的困難的調(diào)查中，59.3%的行業(yè)組織表示“無(wú)法律或制度保障”。各協(xié)會(huì)中，僅中華醫(yī)學(xué)會(huì)獲得法律授權(quán)進(jìn)行醫(yī)療事故的技術(shù)鑒定，即2002年國(guó)務(wù)院頒布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》中規(guī)定，“對(duì)需要進(jìn)行醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)交由負(fù)責(zé)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作的醫(yī)學(xué)會(huì)組織鑒定”。其他行業(yè)組織均沒(méi)有獲得法律授權(quán)履行相關(guān)職能。[5]在行政授權(quán)方面，行業(yè)組織承接的政府職能大多含金量不高，主要是一些政府工作的輔助，“虛多實(shí)少”。如國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委科教司在2014年將住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)和專(zhuān)科醫(yī)師培訓(xùn)工作交由中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)，但是主要局限在培訓(xùn)指導(dǎo)和輔助性工作方面，協(xié)會(huì)并無(wú)醫(yī)師資格認(rèn)定和注冊(cè)等實(shí)質(zhì)性管理職能；中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)在承擔(dān)醫(yī)院評(píng)審工作中，也主要是為醫(yī)政醫(yī)管部門(mén)提供技術(shù)支持，如組織專(zhuān)家制定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)供政府部門(mén)參考，評(píng)審過(guò)程中的組織協(xié)調(diào)工作等。而評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定、評(píng)審團(tuán)隊(duì)的組成、評(píng)審結(jié)果的確認(rèn)發(fā)布等實(shí)質(zhì)性權(quán)力都還在政府部門(mén)的掌握之中。在發(fā)揮協(xié)調(diào)功能上，因行業(yè)組織職能發(fā)揮受限，協(xié)會(huì)并沒(méi)有一個(gè)好的平臺(tái)來(lái)匯聚行業(yè)資源，從而在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)“有心無(wú)力”。

3.3 行業(yè)組織管理體制存在不適應(yīng)問(wèn)題

目前我國(guó)政府對(duì)行業(yè)組織實(shí)施雙重管理體制，如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織需接受民政部作為登記管理機(jī)關(guān)和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委作為業(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理，且具有科技社團(tuán)屬性的衛(wèi)生行業(yè)組織，還要接受中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督(如中華醫(yī)學(xué)會(huì))。這一管理體制在現(xiàn)實(shí)中存在權(quán)責(zé)不明、責(zé)任推諉的問(wèn)題，出現(xiàn)主管單位對(duì)行業(yè)組織都管或都不管、不會(huì)管、管不好的情況。行業(yè)組織在運(yùn)行機(jī)制上主要參照事業(yè)單位管理，在人事分配方面，雖然沒(méi)有編制，但是薪酬標(biāo)準(zhǔn)基本參照事業(yè)單位確定，不允許行業(yè)組織根據(jù)自身收支情況確定人員待遇水平，并進(jìn)行一定的激勵(lì)；在財(cái)務(wù)管理方面，也是要求行業(yè)組織參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，并對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。對(duì)行業(yè)組織的收入管理存在監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足并存的問(wèn)題。一方面，對(duì)于學(xué)協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府不允許行業(yè)組織向會(huì)員征收相當(dāng)于市場(chǎng)價(jià)格的會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)占學(xué)協(xié)會(huì)平均收入的比例非常低。學(xué)協(xié)會(huì)為了自身發(fā)展，都依靠舉辦經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和其它活動(dòng)來(lái)獲取收入。另一方面，對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)收費(fèi)又缺乏足夠的制度約束和監(jiān)督，導(dǎo)致行業(yè)組織有可能通過(guò)其壟斷特權(quán)獲取非法收入。歸根結(jié)底，還是因?yàn)檫m應(yīng)行業(yè)組織的人事薪酬制度、財(cái)務(wù)制度和監(jiān)管制度等都沒(méi)有建立起來(lái)，行業(yè)組織一些正常的發(fā)展需求和活力被抑制，不規(guī)范行為卻得不到應(yīng)有的監(jiān)管，影響了行業(yè)組織的社會(huì)公信力。

3.4 組織自身能力不足

目前，我國(guó)各種行業(yè)組織數(shù)量較多、職能交叉嚴(yán)重，行業(yè)資源分散，各行業(yè)組織自身?yè)碛械馁Y源有限[6]；并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府一些相關(guān)職能的轉(zhuǎn)移，對(duì)專(zhuān)職工作人員專(zhuān)業(yè)性、協(xié)調(diào)性、全局性、政策性等各方面素質(zhì)的要求都有所提高。而目前我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織存在人才短缺，人才素質(zhì)不高的問(wèn)題。37%的行業(yè)組織面臨人才招聘困難。將近一半的行業(yè)組織專(zhuān)職工作人員數(shù)量集中在5～9人，專(zhuān)職人員年齡分布偏老化，中青年人員數(shù)量偏少；在人員學(xué)歷水平上，70%以上的人員學(xué)歷水平為本科及以下，研究生及以上的人員數(shù)量較少，組織缺乏高水平人才。人員背景缺乏專(zhuān)業(yè)性，領(lǐng)導(dǎo)人中政府退休人員比例較高；許多行業(yè)組織并未參加民政部評(píng)級(jí)或評(píng)級(jí)低，甚至有的行業(yè)組織未達(dá)到參評(píng)資格。

4 討論與建議

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，世界各國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中發(fā)揮重要作用，其充分的法律和政府授權(quán)機(jī)制、完善的監(jiān)管機(jī)制和適度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是促進(jìn)行業(yè)組織發(fā)展的重要保障。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織作用，需要從賦權(quán)、改革和能力建設(shè)幾方面同步進(jìn)行。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，將一些技術(shù)性、事務(wù)性和行業(yè)自律性的工作轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織，給行業(yè)組織發(fā)展提供優(yōu)惠政策等支持，為行業(yè)組織發(fā)展創(chuàng)造良好條件。改革行業(yè)組織管理體制，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，完善內(nèi)部治理和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)組織能力建設(shè)，行業(yè)組織自身也要提高服務(wù)、管理、規(guī)范行業(yè)的能力。

4.1 明確行業(yè)組織職能，進(jìn)行必要的法律和行政授權(quán)

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域以公共服務(wù)為主，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，界定行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的職能定位原則是實(shí)行政會(huì)分開(kāi)，將部分行業(yè)管理權(quán)讓渡給醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)組織，由其承擔(dān)服務(wù)性、技術(shù)性、社會(huì)性、認(rèn)證性等事務(wù)，積極發(fā)揮行業(yè)組織在自律、協(xié)調(diào)、行業(yè)發(fā)展方面的作用。將部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)行約的制定、行檢行評(píng)、質(zhì)量監(jiān)督與檢測(cè)、專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)等職能交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)；政府主要承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃、審批、行政命令、安全監(jiān)管、行政處罰等職能。支持行業(yè)組織為本行業(yè)服務(wù)，提供信息、融資、技術(shù)、法律等方面的支持，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開(kāi)展維護(hù)行業(yè)利益的活動(dòng)，發(fā)揮行業(yè)組織在自治、協(xié)調(diào)方面的作用。具體的職能范圍、行使方式、權(quán)責(zé)關(guān)系等，則需要立法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)制定詳細(xì)的清單目錄。需要經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的，要通過(guò)法定程序，在法律法規(guī)的制定或修訂中進(jìn)行體現(xiàn)。需要行政授權(quán)的，也要通過(guò)部門(mén)規(guī)章、文件等形式，確定授權(quán)依據(jù)，將職能按程序移交行業(yè)組織承擔(dān)。在授權(quán)的同時(shí)應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保行業(yè)組織履行相關(guān)職能。

4.2 加大對(duì)行業(yè)組織的扶持，完善各項(xiàng)支持優(yōu)惠政策

完善政府向行業(yè)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求[7]，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)出臺(tái)向行業(yè)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政策細(xì)則。向符合條件的行業(yè)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，及時(shí)公布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)和相關(guān)信息。明確購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體之間的契約關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金應(yīng)落實(shí)到位，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式給予行業(yè)組織資金支持。完善行業(yè)組織價(jià)格政策，應(yīng)允許通過(guò)行業(yè)內(nèi)部協(xié)商和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定行業(yè)組織的會(huì)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)行業(yè)組織通過(guò)向行業(yè)提供有價(jià)值的服務(wù)獲取自身生存發(fā)展的資金來(lái)源。落實(shí)有關(guān)稅收政策，對(duì)符合條件的行業(yè)組織落實(shí)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

4.3 理順管理體制，建立綜合監(jiān)督機(jī)制

在管理體制方面，應(yīng)改革雙重管理體制，適當(dāng)放寬成立條件，鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激活行業(yè)組織發(fā)展動(dòng)力。2015年7月中辦國(guó)辦出臺(tái)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》[10]，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織，為厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制建立了指導(dǎo)性原則。按照《方案》的部署，應(yīng)理順行業(yè)組織行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，權(quán)限職責(zé)與行政主管部門(mén)分開(kāi)，使其真正成為具有獨(dú)立行使行業(yè)自律管理權(quán)限的非營(yíng)利性中介組織。按照建立現(xiàn)代社會(huì)組織要求，建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，完善人事、薪酬分配等各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。[8]建立針對(duì)行業(yè)組織的綜合監(jiān)督機(jī)制，在建立政府綜合監(jiān)督監(jiān)管制度的同時(shí)，著重加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的信用情況開(kāi)展社會(huì)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。

4.4 加強(qiáng)行業(yè)組織自身能力建設(shè)，提高人員素質(zhì)和服務(wù)能力

行業(yè)組織的發(fā)展離不開(kāi)自身能力的提高，要積極提高人員素質(zhì)水平和組織服務(wù)會(huì)員能力。改變行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人行政任命的做法，可以采用社會(huì)公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法，通過(guò)民主選舉、民主監(jiān)督，健全責(zé)任機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，參照現(xiàn)代企業(yè)制度的用人辦法，建立人力資源的激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高工作人員業(yè)務(wù)能力。探索實(shí)行“社會(huì)組織任職資格認(rèn)證”制度，提高人才隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化水平。提高行業(yè)組織的工作待遇并完善從業(yè)人員的社會(huì)保障政策制度，提高行業(yè)組織吸引力。服務(wù)會(huì)員是行業(yè)組織的根本工作，組織要專(zhuān)注服務(wù)會(huì)員，為會(huì)員提供更好的服務(wù)；同時(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通能力和以法律途徑維權(quán)的能力，更好地發(fā)揮維護(hù)行業(yè)內(nèi)會(huì)員單位利益的作用。

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL]. (2013-11-15) [2016-10-11]. http://www.nhfpc. gov.cn/zhuzhan/wsjsyw/201311/b34bf794a8a54e9584c985 5575128845.shtml

[2] 中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)簡(jiǎn)介[EB/OL]. [2016-10-11]. http://www.cmda.net/xiehuijieshao/xxjj.html

[3] 付小飛. 我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)力研究[D]. 長(zhǎng)沙: 湖南大學(xué), 2010.

[4] 郝兵兵. 當(dāng)代中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的治理問(wèn)題研究[D]. 北京: 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué), 2014.

[5] 湯蘊(yùn)懿. 行業(yè)協(xié)會(huì)組織與制度[M]. 上海： 上海交通大學(xué)出版社， 2009.

[6] 岳東梅, 楊?lèi)? 對(duì)我國(guó)醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)與發(fā)展的思考[J]. 中國(guó)藥房, 2007, 18(34): 2643-2645.

[7] 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)[EB/OL]. (2013-09-26) [2016-05-11]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html

[8] 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》[EB/OL]. (2015-07-08) [2016-05-11]. http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2894118.htm

(編輯 薛云)

Analysis on the development of healthcare professional organizations in China

LIUXiao-ning,HULin-lin,WEILi-mei,JinPing-yue，LIUYuan-li

SchoolofPublicHealth,ChineseAcademyofMedicalScience&PekingUnionMedicalCollege,Beijing100730,China

This article is based on a questionnaire survey of healthcare professional organizations and interview leaders of them. The results of this investigation show that the number of staff is small, and lack of highly qualified human resources. The organizations rely on donation for income and some of them run at a deficit. The functions such as professional self-discipline are not well performed. The analysis reveals four reasons why functions are not well performed: the bureaucratic style of the professional organizations and unclear legal status; the limited authorization from legal and administrative bodies; the defects in the governance system and the lack of capacity. Four aspects of policy recommendations are were proposed: to clearly define the role of the professional organizations and authorization through legal and administrative procedures; to strengthen support of professional organizations through various policies; to improve governance and build comprehensive regulation mechanisms; to enhance the capacity of these organizations and so on.

Professional organizations; Healthcare; Functions; Administrative procedures; Governance system

國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委法制司委托課題(2015)；中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)(2013)

劉曉寧，女(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理。E-mail：13051159016@163.com

胡琳琳。E-mail: hulinlin@sph.pumc.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.12.005

2016-06-07

2016-12-03