我國衛(wèi)生治理中行業(yè)組織的角色定位與職能分析

胡琳琳 劉曉寧 衛(wèi)李梅 金平閱 劉遠(yuǎn)立

中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院 北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100730

·衛(wèi)生治理·

我國衛(wèi)生治理中行業(yè)組織的角色定位與職能分析

胡琳琳 劉曉寧 衛(wèi)李梅 金平閱 劉遠(yuǎn)立

中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院 北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100730

行業(yè)組織是具有互益性的社會組織，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特殊性決定了行業(yè)組織應(yīng)在衛(wèi)生治理中發(fā)揮重要作用。目前，我國行業(yè)組織的角色定位和職能分工不明確，影響了衛(wèi)生治理的發(fā)展水平。本文從理論上梳理行業(yè)組織的特點、職能，分析我國衛(wèi)生治理的特點，提出醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的角色定位和職能分工。在此基礎(chǔ)上，提出了促使行業(yè)組織更好地發(fā)揮作用的政策建議。

行業(yè)組織； 衛(wèi)生治理； 角色定位； 職能

治理是各種公共的或私人的、個人的及機(jī)構(gòu)共同管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。[1]以此類推，衛(wèi)生治理是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域各種公共和私人主體通過制定規(guī)則并履行職責(zé)，共同管理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的方式。這些事務(wù)主要是圍繞醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組織提供，涉及到醫(yī)療從業(yè)人員的培養(yǎng)與管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和質(zhì)量管理、醫(yī)療費用的籌集與支付等。行業(yè)組織是衛(wèi)生領(lǐng)域一支重要的社會力量，在衛(wèi)生治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但目前我國行業(yè)組織的角色定位和職能分工還不明確，影響到了衛(wèi)生治理的發(fā)展水平。本文從理論上梳理行業(yè)組織的特點、職能，結(jié)合我國衛(wèi)生治理的特點，提出醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的角色定位和職能分工。

1 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的作用理論

1.1 行業(yè)組織的定義和職能

行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會(industrial organization/association)是行業(yè)中具有相同利益的主體，在自愿基礎(chǔ)上，組建本行業(yè)的自律、自我管理的非營利機(jī)構(gòu)。行業(yè)組織的特點是普遍的互益性、有限的公益性、自治性和中介性等。[2]對于行業(yè)組織的職能， 有研究認(rèn)為行業(yè)協(xié)會存在“軟”職能和“硬”職能，前者包括代表、服務(wù)、溝通、統(tǒng)計、研究職能，后者包括協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公正職能。[3]也有研究認(rèn)為行業(yè)組織具有三大功能：行業(yè)利益的整體代表者，行業(yè)內(nèi)部秩序的協(xié)調(diào)者，行業(yè)內(nèi)“準(zhǔn)公共服務(wù)”提供者。[4]行業(yè)自律是行業(yè)組織最重要的職能之一，是一種自發(fā)的、組織化的共同體秩序，用以對共同體內(nèi)部成員進(jìn)行約束、規(guī)范和管理。行業(yè)自律對內(nèi)是一種對行業(yè)活動的自我規(guī)制，對外是一種市場治理手段，是對政府監(jiān)管的補(bǔ)充或替代。[5]有研究認(rèn)為行業(yè)自律相對于政府監(jiān)管成本較低、適應(yīng)性和靈活性高。[6]總的說來，行業(yè)組織的職能可以總結(jié)為自律、服務(wù)、維權(quán)、協(xié)調(diào)、溝通等幾大類。

行業(yè)組織發(fā)揮作用的核心問題之一是行業(yè)組織的權(quán)力來源，它決定了行業(yè)組織行使職能的合法性。徐家良提出行業(yè)組織的權(quán)力主要來源于兩個方面，即政府賦權(quán)和行業(yè)賦權(quán)(圖1)。[2]政府賦權(quán)主要是政府以授權(quán)或委托的形式向行業(yè)協(xié)會賦權(quán)，行業(yè)組織會重點為政府提供服務(wù)，協(xié)助政府對行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會為會員企業(yè)履行服務(wù)、代表與維護(hù)的職能較弱。行業(yè)賦權(quán)主要是會員企業(yè)委托行業(yè)組織通過組織的力量，維護(hù)合法權(quán)益，解決矛盾和沖突。表現(xiàn)為代表職能、維護(hù)職能和服務(wù)職能，會員企業(yè)或行業(yè)企業(yè)對行業(yè)協(xié)會有較高的依存度。

資料來源：徐家良. 互益性組織：中國行業(yè)協(xié)會研究[M]. 北京： 北京師范大學(xué)出版社， 2010.圖1 行業(yè)組織雙向賦權(quán)模式

1.2 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的作用

與其他行業(yè)相比，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)具有一定的特殊性，尤其需要行業(yè)組織在治理中發(fā)揮重要作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，生命及健康的特殊重要性。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)直接關(guān)系人的生命健康，對于“性命攸關(guān)”的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)進(jìn)行治理，必須體現(xiàn)對生命的尊重和對健康的重視，治理的中心應(yīng)放在保證醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的安全和質(zhì)量，對從業(yè)者的準(zhǔn)入條件及執(zhí)業(yè)能力進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。第二，醫(yī)療行業(yè)的專業(yè)復(fù)雜性?，F(xiàn)代醫(yī)學(xué)發(fā)展至今已經(jīng)形成一門復(fù)雜專業(yè)性技術(shù)活動，非專業(yè)人士很難準(zhǔn)確地把握醫(yī)療活動。因此，對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的治理應(yīng)尊重其專業(yè)性，給予行業(yè)自律的空間，避免來自行業(yè)外的過度行政化干預(yù)。[7]第三，醫(yī)患雙方的信息不對稱性。由于醫(yī)療行業(yè)的專業(yè)技術(shù)性非常強(qiáng)，醫(yī)患雙方的信息不對稱非常嚴(yán)重。如果醫(yī)療行業(yè)從業(yè)者未能很好的履行其社會責(zé)任，需方往往難以發(fā)現(xiàn)。因此，醫(yī)療行業(yè)是對職業(yè)道德要求最高的行業(yè)之一，醫(yī)療行業(yè)的從業(yè)者必須遵守嚴(yán)格的道德規(guī)范。第四，醫(yī)學(xué)知識的快速發(fā)展與更新。由于疾病的不斷發(fā)展變化，以及對于生命健康的研究進(jìn)展和治療手段不斷更新，要求醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的從業(yè)者不斷學(xué)習(xí)，才能保證其治療技術(shù)達(dá)到社會的要求。因此，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)治理需要建立維系從業(yè)人員專業(yè)性的機(jī)制。

醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特點決定了行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的作用至關(guān)重要。行業(yè)組織是行業(yè)自律的實施主體，行業(yè)自律比非專業(yè)的行政監(jiān)管更能保證醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。[8]行業(yè)自律通過制定行業(yè)守則和標(biāo)準(zhǔn)，能夠規(guī)范醫(yī)務(wù)人員行為，改進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理，從而提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量；同時，通過樹立行業(yè)正氣，倡導(dǎo)誠信服務(wù)，能夠提高醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)道德和人文素養(yǎng)。另外，行業(yè)組織在建立維系從業(yè)人員專業(yè)性機(jī)制、促進(jìn)專業(yè)發(fā)展等方面都有其獨特的優(yōu)勢。國際經(jīng)驗表明，世界各國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織在行業(yè)自律、行業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。

2 行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的角色定位

我國的行業(yè)組織主要是從20世紀(jì)80年代伴隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變而興起建立的。其中，許多行業(yè)組織是在政府的推動和指導(dǎo)下組建的，是政府機(jī)構(gòu)改革中的過渡性安排。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，如1992年成立的中國有害生物防制協(xié)會、全國衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)企業(yè)管理協(xié)會，1993年成立的中國醫(yī)藥生物技術(shù)協(xié)會等。另有部分行業(yè)組織是隨著行業(yè)發(fā)展和演化需要而產(chǎn)生的。如中國醫(yī)師協(xié)會是根據(jù)1999年《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》依法成立的。中國醫(yī)院協(xié)會由中華醫(yī)院管理學(xué)會更名而來，是由各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)自愿組成的行業(yè)組織。

目前，我國政府對行業(yè)組織實施雙重管理，如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織需接受民政部作為登記管理機(jī)關(guān)和國家衛(wèi)生計生委作為業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理，且具有科技社團(tuán)屬性的衛(wèi)生行業(yè)組織，還要接受中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督(如中華醫(yī)學(xué)會)。行業(yè)組織在運行機(jī)制上主要參照事業(yè)單位管理，在人事分配方面，雖然沒有編制，但是薪酬標(biāo)準(zhǔn)基本參照事業(yè)單位確定，不允許行業(yè)組織根據(jù)自身收支情況確定人員待遇水平；在財務(wù)管理方面，也要求行業(yè)組織參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)管理，并對其進(jìn)行審計。因此，我國的行業(yè)組織在管理方式和開展工作時帶有比較濃厚的行政色彩，即所謂的“二政府”。政府往往將行業(yè)組織視為其延伸機(jī)構(gòu)，將一些技術(shù)性、事務(wù)性工作交由行業(yè)組織承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)行業(yè)組織對政府管理的輔助性。進(jìn)入21世紀(jì)，從中央到地方都經(jīng)歷了一場以市場化運作為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)型改革：大力推進(jìn)政社分開，人員、資產(chǎn)、財務(wù)與政府機(jī)關(guān)“三脫鉤”，建立規(guī)范的社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)，實行民主辦會，努力為會員服務(wù)等。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織在實施行業(yè)自律、維護(hù)行業(yè)利益、提供公共服務(wù)、促進(jìn)學(xué)術(shù)交流與合作等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是改革任重道遠(yuǎn)，衛(wèi)生行業(yè)組織的獨立性和自主權(quán)仍然有限，阻礙了其職能充分有效地發(fā)揮。

國際經(jīng)驗表明，不同治理模式的國家，其行業(yè)組織的角色定位不同，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織作用的發(fā)揮要與本國的衛(wèi)生治理模式相適應(yīng)。[9]美國學(xué)者William P.Moran從治理主體的角度將各國的衛(wèi)生治理模式分為政府主導(dǎo)型、社團(tuán)主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型，分別以英國、德國和美國為代表。[10]以政府為主導(dǎo)的國家(如英國)，政府在衛(wèi)生治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過行政手段控制公共衛(wèi)生資源，行業(yè)組織隸屬于政府或與政府部門保持密切聯(lián)系,行使部分政府職能。以社團(tuán)為主導(dǎo)的國家(如德國)，一些法定行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。以市場為主導(dǎo)的國家(如美國)，私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)生在衛(wèi)生治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，自發(fā)形成的行業(yè)組織(醫(yī)學(xué)會、醫(yī)院協(xié)會等)行使著配置衛(wèi)生資源、培養(yǎng)從業(yè)人員以及傳播利用醫(yī)學(xué)信息等方面的重要職能。就目前我國衛(wèi)生治理與行業(yè)組織的現(xiàn)狀而言，多數(shù)行業(yè)組織缺乏獨立性，是政府行政管理的延伸；政府也不可能實現(xiàn)一步到位還權(quán)于社會，行業(yè)組織尚無法以平等對話者的身份與政府部門合作、溝通。我國現(xiàn)階段衛(wèi)生治理的模式應(yīng)是一種政府主導(dǎo)下的合作治理模式，即政府在醫(yī)療衛(wèi)生制度安排和選擇上發(fā)揮主導(dǎo)作用,主要負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的宏觀調(diào)控；行業(yè)組織發(fā)揮橋梁紐帶作用,對行業(yè)進(jìn)行中觀管理。在這種治理模式下，行業(yè)組織應(yīng)兼具政府行業(yè)管理職能的代理者、行業(yè)自律的實施主體以及醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)利益的代表者三重角色。行業(yè)組織既承接政府的行業(yè)管理職能，又作為自治主體發(fā)揮行業(yè)自律作用，同時代表行業(yè)利益，服務(wù)本行業(yè)并維護(hù)本行業(yè)的權(quán)益(圖2)。

圖2 行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的角色定位

3 行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的職能分析

我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織在政府的委托下發(fā)揮了行業(yè)服務(wù)和管理作用，如調(diào)查研究、信息交流、學(xué)術(shù)促進(jìn)、技術(shù)咨詢、教育培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)制定等，對政府職能起到了一定的補(bǔ)充作用，促進(jìn)了行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展；隨著行業(yè)組織自身的發(fā)展，其代表行業(yè)進(jìn)行自律、維權(quán)、參政等的意識增強(qiáng)，發(fā)揮了行業(yè)代言人的作用。但由于缺乏來自政府和行業(yè)的雙向賦權(quán)，在開展行業(yè)自律、代表行業(yè)進(jìn)行維權(quán)方面都沒有發(fā)揮足夠的作用。應(yīng)結(jié)合我國衛(wèi)生治理的特點和行業(yè)組織的角色定位，對行業(yè)組織的職能進(jìn)行合理的定位，使行業(yè)組織作用得到充分發(fā)揮。

3.1 衛(wèi)生治理框架

借鑒Allsop和Mulcahy的理論，本文以醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)為對象，將衛(wèi)生治理劃分為五個主要方面：資格及準(zhǔn)入、安全及質(zhì)量保證、價格及支付補(bǔ)償、內(nèi)外部協(xié)調(diào)、行業(yè)發(fā)展(圖3)。[10]“資格及準(zhǔn)入”主要是指對于醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員(包括醫(yī)師、護(hù)士等)的資格認(rèn)證/再認(rèn)證、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入以及對于醫(yī)務(wù)人員的繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)?！鞍踩百|(zhì)量保證”主要是對醫(yī)療產(chǎn)品及服務(wù)的安全和質(zhì)量制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為進(jìn)行懲戒，或通過教育、引導(dǎo)和激勵等手段，促進(jìn)行業(yè)提高質(zhì)量。“價格及支付補(bǔ)償”涉及到醫(yī)療服務(wù)價格的制定，醫(yī)保對醫(yī)療服務(wù)的支付方式以及醫(yī)務(wù)人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)的制定等。“協(xié)調(diào)及溝通”主要是處理醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)部成員之間、本行業(yè)與其他上下游行業(yè)、行業(yè)與政府、行業(yè)與社會之間的關(guān)系。“行業(yè)發(fā)展”主要是進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、編制發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)醫(yī)學(xué)學(xué)術(shù)交流、開展能力培訓(xùn)等。

圖3 衛(wèi)生治理分析框架

3.2 行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的職能分析

根據(jù)上文建立的關(guān)于衛(wèi)生治理的框架和行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的角色定位，分析行業(yè)組織在我國衛(wèi)生治理中的具體職能?？傮w而言，應(yīng)強(qiáng)化行業(yè)組織在行業(yè)資格認(rèn)證及準(zhǔn)入方面的行業(yè)管理職能、在質(zhì)量及安全保證方面的行業(yè)自律職能，在價格及支付補(bǔ)償、協(xié)調(diào)及溝通、行業(yè)發(fā)展等方面，應(yīng)作為行業(yè)利益的代表發(fā)揮更多協(xié)調(diào)、維權(quán)、服務(wù)的職能。表1總結(jié)了在衛(wèi)生治理的五個方面，行業(yè)組織所應(yīng)發(fā)揮的作用和主要的賦權(quán)方式。

表1 我國行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的職能與賦權(quán)來源

3.2.1 資格認(rèn)證及準(zhǔn)入

根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，醫(yī)師資格由政府部門及其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)組織考試并給予資格認(rèn)證，行業(yè)組織在其中主要發(fā)揮考前培訓(xùn)、技術(shù)支持等作用。隨著政府職能的精簡，以及醫(yī)師協(xié)會等職業(yè)組織的發(fā)展，未來應(yīng)允許行業(yè)組織在資格認(rèn)證方面發(fā)揮更大作用。政府主要負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定和資格證書的頒發(fā)，可以將資格考試的具體事務(wù)下放給醫(yī)師協(xié)會等行業(yè)組織，政府進(jìn)行必要的監(jiān)管。隨著行業(yè)組織的專業(yè)化程度不斷提高，政府可逐漸將住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)、醫(yī)學(xué)繼續(xù)教育等醫(yī)務(wù)人員職業(yè)發(fā)展項目的標(biāo)準(zhǔn)制定、管理等權(quán)力轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面，建議政府將醫(yī)療機(jī)構(gòu)(包括醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu))設(shè)置審批的初審委托給相關(guān)行業(yè)組織。初審包括根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃和基本標(biāo)準(zhǔn)，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能、規(guī)模、床位、設(shè)備、人員資質(zhì)等進(jìn)行核準(zhǔn)，并出具是否同意審批設(shè)立的建議。政府參考行業(yè)組織的初審意見，視情況決定是否進(jìn)行復(fù)審并做出準(zhǔn)入與否的審批。

3.2.2 安全及質(zhì)量保證

行業(yè)自律應(yīng)該成為醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織的核心職能。在我國現(xiàn)行體制下，行業(yè)組織發(fā)揮自律作用事實上是接受政府和行業(yè)雙重賦權(quán)，為了提升行業(yè)的質(zhì)量水平而進(jìn)行的活動。一是制定醫(yī)療服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南，對行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和約束。目前，一些新的服務(wù)項目都需要制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，例如社區(qū)慢病管理規(guī)范、全科醫(yī)生診療規(guī)范、遠(yuǎn)程醫(yī)療診療規(guī)范、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療診療規(guī)范、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)規(guī)范、醫(yī)療信息平臺標(biāo)準(zhǔn)等，都需要這些領(lǐng)域的行業(yè)組織發(fā)揮積極作用，制定相關(guān)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高行業(yè)的規(guī)范水平，也為未來成為國家標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。二是對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、評價及獎懲，提高行業(yè)的安全和質(zhì)量水平。通過行檢、行評等方式發(fā)揮行業(yè)組織的監(jiān)督作用，并將檢查評價結(jié)果向社會公布，提高其影響力。三是提高醫(yī)療從業(yè)者的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)。制定本行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)守則，通過典型示范、正面激勵和負(fù)面懲戒等加強(qiáng)守則的約束力。目前，醫(yī)師協(xié)會、護(hù)士協(xié)會等行業(yè)組織在行業(yè)中的影響力有限，其制定的職業(yè)守則還未得到廣泛認(rèn)可。需要加強(qiáng)行業(yè)組織的影響力，使其制定的規(guī)范能夠成為醫(yī)務(wù)人員普遍認(rèn)可、自覺遵守的職業(yè)守則。

3.2.3 價格及支付補(bǔ)償

涉及到醫(yī)療服務(wù)價格的制定，隨著醫(yī)改的深化，醫(yī)院的自主權(quán)不斷增加，醫(yī)療服務(wù)市場的定價將允許市場機(jī)制發(fā)揮更大作用。社會醫(yī)療保險作為醫(yī)療服務(wù)的主要支付者，將通過與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間談判的方式來確定服務(wù)價格和補(bǔ)償比例。在這一趨勢下，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)自身談判能力，需組織起來，通過行業(yè)協(xié)會與醫(yī)保部門進(jìn)行協(xié)商談判。醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)組織應(yīng)在形成符合醫(yī)療行業(yè)特點的薪酬標(biāo)準(zhǔn)過程中充分發(fā)揮協(xié)商和建議作用。

3.2.4 溝通及協(xié)調(diào)

行業(yè)組織在協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部和行業(yè)與外部之間的關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用，維護(hù)行業(yè)的合理利益。加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的溝通，通過推進(jìn)成員間對話、諒解，化解行業(yè)內(nèi)部的矛盾，建立共同的基礎(chǔ)，形成相應(yīng)對策，最大限度地維護(hù)整體利益；代表行業(yè)協(xié)調(diào)本行業(yè)與上下游行業(yè)、行業(yè)與政府、行業(yè)與社會之間的關(guān)系。在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，醫(yī)患關(guān)系的協(xié)調(diào)是重要方面。各級醫(yī)師協(xié)會、護(hù)士協(xié)會等行業(yè)組織應(yīng)協(xié)助會員建立預(yù)防及化解醫(yī)患糾紛的機(jī)制，在必要的情況下為會員提供法律支持和經(jīng)濟(jì)援助等。

3.2.5 行業(yè)發(fā)展

醫(yī)療的專業(yè)技術(shù)性決定了學(xué)術(shù)交流是行業(yè)發(fā)展的重要組成部分。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)組織應(yīng)積極發(fā)揮促進(jìn)學(xué)術(shù)交流的作用，通過舉辦學(xué)術(shù)會議、出版學(xué)術(shù)期刊等促進(jìn)行業(yè)知識的更新和水平的提高；積極開展醫(yī)療行業(yè)從業(yè)者的培訓(xùn)，提高其專業(yè)技術(shù)水平。此外，在深化醫(yī)改的過程中，應(yīng)發(fā)揮行業(yè)精英集聚的優(yōu)勢，對政府有關(guān)行業(yè)的公共政策和發(fā)展規(guī)劃提供咨詢和建議；進(jìn)行行業(yè)各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計，編制發(fā)布行業(yè)營運現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢等指導(dǎo)性文件等。

4 討論與建議

綜上所述，我國衛(wèi)生治理的特點是政府主導(dǎo)下的合作治理模式，行業(yè)組織在衛(wèi)生治理中的角色應(yīng)是政府行業(yè)管理職能的代理者、行業(yè)自律的實施主體以及醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)利益的代表者。應(yīng)強(qiáng)化行業(yè)組織在行業(yè)資格認(rèn)證及準(zhǔn)入方面的行業(yè)管理職能、在質(zhì)量及安全保證方面的行業(yè)自律職能，在價格及支付補(bǔ)償、協(xié)調(diào)及溝通、行業(yè)發(fā)展等方面，應(yīng)作為行業(yè)利益的代表發(fā)揮更多協(xié)調(diào)、維權(quán)、服務(wù)的職能。為此建議：

第一，政府應(yīng)根據(jù)行業(yè)組織的角色和職能定位對其進(jìn)行賦權(quán)并加強(qiáng)監(jiān)管。衛(wèi)生及相關(guān)部門應(yīng)針對行業(yè)組織的職能范圍、行使方式、權(quán)責(zé)關(guān)系等，制定詳細(xì)的清單目錄。需要經(jīng)過法律授權(quán)的，要通過法定程序，在法律法規(guī)的制定或修訂中進(jìn)行體現(xiàn)。需要行政授權(quán)的，也要通過部門規(guī)章、文件等形式，確定授權(quán)依據(jù)，將職能按程序移交行業(yè)組織承擔(dān)。在授權(quán)的同時應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和問責(zé)機(jī)制，確保行業(yè)組織履行相關(guān)職能。而對于不能很好履行職能的行業(yè)組織，要依法依規(guī)采取收回職能、限期整改等措施。健全行業(yè)組織退出機(jī)制，對職能不清、業(yè)務(wù)開展不正常、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的行業(yè)組織依法予以注銷。

第二，改革行業(yè)組織管理體制，促進(jìn)行業(yè)組織與政府脫鉤，通過政府購買服務(wù)等機(jī)制支持行業(yè)組織發(fā)展。按照2015年7月中辦國辦出臺的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的部署，理順行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，權(quán)限職責(zé)與行政主管部門分開，使其真正成為具有獨立行使行業(yè)自律管理權(quán)限的非營利性中介組織。貫徹政府“購買服務(wù)”的理念，由行業(yè)組織承擔(dān)的對行業(yè)管理發(fā)揮作用的工作，政府當(dāng)給予專項經(jīng)費支持，可考慮建立和完善“醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行業(yè)組織專項扶持基金”。衛(wèi)生行政部門應(yīng)出臺向行業(yè)組織購買服務(wù)的相關(guān)政策細(xì)則。

第三，行業(yè)組織要不斷提高其專業(yè)性和自身能力，完善內(nèi)部治理機(jī)制。行業(yè)組織要按照建立現(xiàn)代社會組織要求，建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)行業(yè)組織人才隊伍建設(shè)，參照現(xiàn)代企業(yè)制度的用人辦法，建立人力資源的激勵機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制。對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高工作人員業(yè)務(wù)能力。建立行業(yè)協(xié)會商會信用承諾制度，完善行業(yè)協(xié)會商會的信用記錄，使行業(yè)組織能夠健康發(fā)展，不斷提高我國的衛(wèi)生治理水平。

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(編輯 薛云)

Analysis of the role and function of professional organizations in health governance in China

HULin-lin,LIUXiao-ning,WEILi-mei,JINPing-yue,LIUYuan-li

SchoolofPublicHealth,ChineseAcademyofMedicalScience&PekingUnionMedicalCollege,Beijing100730,China

The characteristics of health care require that health care professional organizations play an important role in health governance. The role of health care professional organizations in China has not been clearly defined and their functions have not been fully developed. This paper explores the nature, and the functions of health care professional associations in China. Based on the analysis of health governance characteristics in China, the role, and functions of the health care professional organizations in China’s health governance were defined and relevant policy recommendations are were proposed.

Professional organizations; Health governance； Role; Functions

國家衛(wèi)生計生委法制司委托項目(2015)；中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(2013)

胡琳琳，女(1979年—)，博士，副教授，主要研究方向為衛(wèi)生治理、衛(wèi)生體系績效評價、基層衛(wèi)生。E-mail：hulinlin@sph.pumc.edu.cn

劉遠(yuǎn)立。E-mail: yliu@pumc.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.12.004

2016-06-07

2016-09-26