關(guān)于深化改革積極推進(jìn)我省出租汽車行業(yè)健康發(fā)展情況面臨的問題和基本思路

王宏皓

（河南省南陽市道路運輸管理局出租汽車管理科科長 河南 南陽市 473000）

關(guān)于深化改革積極推進(jìn)我省出租汽車行業(yè)健康發(fā)展情況面臨的問題和基本思路

王宏皓

（河南省南陽市道路運輸管理局出租汽車管理科科長 河南 南陽市 473000）

出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充。為貫徹落實省委、省政府全面深化改革的決策部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我省出租汽車行業(yè)改革，促進(jìn)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級，更好地滿足人民群眾出行需求，實現(xiàn)出租汽車行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)就結(jié)合我省城市發(fā)展特點、交通需求、道路資源承載能力、環(huán)境保護(hù)等因素的實際，就深化我省出租汽車改革的有關(guān)情況分析思考如下。

一、我省出租汽車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

出租汽車包括傳統(tǒng)出租汽車（也叫巡游出租汽車）和預(yù)約出租汽車。

傳統(tǒng)出租汽車噴涂、安裝明顯的出租汽車專用標(biāo)識，在道路上巡游攬客、站點候客，上世紀(jì)八十年代出現(xiàn)，九十年代得到迅猛發(fā)展。2013年底，出租汽車管理由城建、公安部門移交至交通運輸部門。目前，我省共有傳統(tǒng)出租汽車企業(yè)479家，出租汽車6.03萬輛，從業(yè)人員11.4萬人；94%的傳統(tǒng)出租汽車掛靠公司經(jīng)營；鄭州、平頂山、安陽、新鄉(xiāng)、焦作、三門峽、南陽等7個省轄市實行經(jīng)營權(quán)有償出讓，年有償使用費從2500元至1萬元不等，其余11個省轄市實行經(jīng)營權(quán)無償使用；在我省，除洛陽、漯河、周口、駐馬店、信陽5市未規(guī)定出租汽車經(jīng)營權(quán)使用年限外，其他13個市都明確了1-8年不等的使用年限；出租汽車運價由各省轄市實行政府定價、指導(dǎo)價管理。

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，2014年7月以來出現(xiàn)了預(yù)約出租汽車，包括網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和電話預(yù)約出租汽車等形式。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（簡稱網(wǎng)約車）以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，開展網(wǎng)約車服務(wù)經(jīng)營活動。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺也就是網(wǎng)約車的經(jīng)營者。目前，全國網(wǎng)約車平臺主要有滴滴出行、易到用車、神州專車和Uber（優(yōu)步）等四家，其中滴滴出行約占80%的市場份額。除Uber（總部在美國）外，其余三家總部均在北京，在我省開展有網(wǎng)約車業(yè)務(wù)。滴滴出行在我省注冊司機約9萬人，日均成交訂單約 3萬份；易道用車只在鄭州開展專車業(yè)務(wù)，接入平臺的車輛約 8000臺，上述全部為私家車。神州專車在鄭州、洛陽兩地開展業(yè)務(wù)，投放車輛1200臺，車輛全部為神州專車購置。

二、我省出租汽車行業(yè)發(fā)展存在的主要問題

新增出租汽車運力困難重重，服務(wù)模式單一，以及服務(wù)品質(zhì)屢遭詬病，一直是出租汽車行業(yè)發(fā)展的“痛點”。隨著人民群眾對高品質(zhì)出行需求的提高和新興網(wǎng)約車服務(wù)業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，我省出租汽車行業(yè)和全國一樣，呈現(xiàn)“新老問題疊加，新舊矛盾交織”的復(fù)雜局面。具體表現(xiàn)在以下六個方面：

一是運力不足畸形發(fā)展。優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，在優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的基礎(chǔ)上，適度發(fā)展出租汽車，使其與公共交通發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，是滿足人民群眾出行日益多元化需求的需要。但長期以來，我省出租汽車發(fā)展考慮穩(wěn)定因素，加之已取得經(jīng)營權(quán)的出租汽車企業(yè)和掛靠車主固化其利益，運力增加緩慢。2004年來，我省作為全國人口第一大省，增加出租汽車不到1000輛。（增加外省情況？資料作為附件2）。運力不足，也導(dǎo)致出租汽車經(jīng)營權(quán)炒買炒賣，鄭州市出租汽車經(jīng)營權(quán)最高時達(dá) 92萬元，近兩年受網(wǎng)約車沖擊，二手出租車價格仍在38萬元左右。

二是司企矛盾突出。出租汽車在發(fā)展初期，多為個體經(jīng)營，單車作業(yè)?？紤]對單車經(jīng)營的有效管理，以及出租汽車運營安全、服務(wù)質(zhì)量等因素，實行公司化經(jīng)營是一種制度選擇，也就是個體出租汽車要掛靠到公司開展運營。這種經(jīng)營模式，企業(yè)是經(jīng)營者，但不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，司機是勞動者，卻承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險；加之出租汽車在運營過程中要繳納“兩費”，即車主向掛靠公司繳納管理費，司機向車主繳納車輛承包費（也稱“份子錢”），這種經(jīng)營風(fēng)險和收入矛盾，導(dǎo)致司企關(guān)系長期緊張。

三是市場運營混亂。由于運力不足和出行需求不同，傳統(tǒng)出租汽車長期以來存在打車難、服務(wù)質(zhì)量不高、拒載、不打表、加價、拼車等現(xiàn)象，也導(dǎo)致“黑車”、三輪車、摩的等非法營運大量滋生，甚至出現(xiàn)套牌出租車、殘疾人高仿真出租車，擾亂了市場經(jīng)營秩序，也損害了城市形象（這也是網(wǎng)約車得以快速發(fā)展的直接原因）。

四是監(jiān)管手段滯后。尤其是對網(wǎng)約車的管理，目前沒有明確的法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入、經(jīng)營許可、資質(zhì)條件、行業(yè)管理等缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致網(wǎng)約車駕駛員審查不嚴(yán)，安全、服務(wù)等乘客合法權(quán)益得不得有效保障。外省市（深圳）已發(fā)現(xiàn)許多有吸毒、有犯罪前科的人員充當(dāng)網(wǎng)約車駕駛員；一些地方甚至出現(xiàn)網(wǎng)約車打人、偷拍上傳乘客照片、強奸等現(xiàn)象。

五是不穩(wěn)定事件多發(fā)。網(wǎng)約車經(jīng)營者通過“高額補貼，低價傾銷”等方式快速搶占市場，對傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了強烈沖擊，影響了傳統(tǒng)出租汽車的利益，其收入出現(xiàn)較大幅度下滑，單車營收下降約20%-30%。這也是當(dāng)前在全國范圍內(nèi)誘發(fā)出租汽車不穩(wěn)定事件的主要因素。2015年來，我省和全國其他城市一樣，出租汽車市場出現(xiàn)一定范圍不穩(wěn)定，先后有 11個市發(fā)生傳統(tǒng)出租汽車聚眾停運、圍堵對峙事件，要求政府取締網(wǎng)約車平臺，加大“打非打黑”力度，并解決傳統(tǒng)出租車長期以來要求解決又沒有解決好的經(jīng)營權(quán)確權(quán)、企業(yè)收取管理費過高、經(jīng)營期延期等一些老問題。

六是網(wǎng)約車存在新的安全穩(wěn)定隱患。一方面網(wǎng)約車迅速發(fā)展，超過傳統(tǒng)出租汽車數(shù)十倍，容易產(chǎn)生新的市場壟斷，或引發(fā)惡性競爭。省外已出現(xiàn)網(wǎng)約車司機罷工和聚眾事件，而且網(wǎng)約車容易組織，矛盾化解困難，局面容易失控。另一方面網(wǎng)約車平臺存儲巨量個人信息（電話、信用卡、地址等）和公共信息（公眾出行、城市交通、地理信息等），極易外泄，存在個人信息、國家安全信息泄露風(fēng)險。

三、相關(guān)改革精神做法和我省出租汽車改革基本思路

出租汽車改革，歸根結(jié)底是方便人民出行、解決“打車難”問題。2015年10月，交通運輸部擬定了“深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見”和“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法”，在全國范圍內(nèi)征求意見。今年3月14日，十二屆全國人大四次會議舉行記者會，交通運輸部楊傳堂部長在答記者問時，就出租汽車行業(yè)改革、網(wǎng)約車管理等問題，明確了六個方面的意見：一是出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，發(fā)展應(yīng)該適度。二是建立出租汽車運力動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整運力規(guī)模，解決供需矛盾。三是改革經(jīng)營權(quán)管理，實行經(jīng)營權(quán)期限制和無償使用，不得炒賣和擅自轉(zhuǎn)讓。四是構(gòu)建包括巡游出租汽車和預(yù)約出租汽車的多樣化服務(wù)體系，滿足人民群眾不同層次的出行需求。五是改革“份子錢”調(diào)整制度，由政府調(diào)控改為由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與駕駛員、工會平等協(xié)商；鼓勵和利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建企業(yè)與駕駛員利益的合理分配機制。六是完善價格形成機制，充分發(fā)揮運價調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的杠桿作用。

針對網(wǎng)約車，楊傳堂部長指出，網(wǎng)約車屬于城市出租汽車的范疇，一是按照高品質(zhì)、差異化的經(jīng)營原則，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車。二是在現(xiàn)行的法律框架下，對網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營者、駕駛員和車輛實行許可管理。三是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)約租車的經(jīng)營行為。四是建立多部門聯(lián)合監(jiān)管機制。

深化出租汽車行業(yè)改革，社會各界廣泛關(guān)注。一些省份也在積極探索嘗試。如，北京市明確出租車經(jīng)營權(quán)由無限期改為有期使用，義烏取消“份子錢”、放開經(jīng)營權(quán)，上海市同意上海大眾出租汽車公司發(fā)展網(wǎng)約車服務(wù)、接納出租汽車加入，長沙市取消出租汽車特許經(jīng)營使用費，等等?？傮w來看，各地的做法和改革深度均不相同，在實施過程中，也有不穩(wěn)定現(xiàn)象。對出租車改革，更多的城市都在等待交通運輸部改革文件的正式出臺。

在年初召開的全省交通運輸工作會議上，我省把出租汽車改革作為行業(yè)改革一項重點工作來謀劃和推進(jìn)，成立了出租汽車行業(yè)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極對接交通運輸部的改革導(dǎo)向，組織開展省內(nèi)外改革調(diào)研，3次召開不同層次的會議進(jìn)行討論研究。在此基礎(chǔ)上，初步明確了我省出租汽車行業(yè)改革的基本思路：即本著“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、依法規(guī)范、循序漸進(jìn)”的原則，積極構(gòu)建包括傳統(tǒng)出租汽車和網(wǎng)約車新老業(yè)態(tài)共存的多樣化服務(wù)體系，對新老業(yè)態(tài)實行分類管理，逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)出租汽車和網(wǎng)約車融合發(fā)展，為社會公眾提供多樣化、高品質(zhì)的運輸服務(wù)。

（一）扎實做好改革前期準(zhǔn)備工作。一是繼續(xù)深入開展調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒外省好的經(jīng)驗和做法。二是加強改革政策指導(dǎo)，研究制定我省《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，并報省政府研究審定。待國家改革文件出臺后，適時出臺我省的改革政策，確保出租汽車改革部署在我省得到貫徹落實。三是及時跟進(jìn)市場變化，掌握全省傳統(tǒng)出租汽車市場和網(wǎng)約車動態(tài)，分析市場預(yù)期，督導(dǎo)地方政府落實出租汽車改革的主體責(zé)任。四是提請省人大加強出租汽車經(jīng)營管理立法工作，研究出臺《河南省出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》。同時，鼓勵有立法權(quán)的城市修改完善地方出租汽車管理辦法。

（二）積極穩(wěn)妥推進(jìn)傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營權(quán)管理制度改革。一是規(guī)范完善出租汽車經(jīng)營期限。對已經(jīng)實行經(jīng)營權(quán)期限制的 13個省轄市，指導(dǎo)地方政府協(xié)商論證，合理確定經(jīng)營期限；對尚未明確具體經(jīng)營期限的5個省轄市，指導(dǎo)地方政府逐步實行經(jīng)營權(quán)期限制管理。二是實行經(jīng)營權(quán)無償使用。指導(dǎo)地方政府對新增出租汽車經(jīng)營權(quán)全部實行無償使用，不得變更經(jīng)營主體；對已經(jīng)實行有償使用的，指導(dǎo)地方政府制定科學(xué)合理的過渡方案，年底前全部取消有償使用費。三是建立經(jīng)營權(quán)退出機制，對經(jīng)營權(quán)期限屆滿、經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大服務(wù)質(zhì)量問題、重大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重違法經(jīng)營行為、服務(wù)質(zhì)量信譽考核不合格，以及因故不能繼續(xù)經(jīng)營的，按照有關(guān)規(guī)定收回經(jīng)營權(quán)。

（三）完善傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營管理。一是鼓勵出租汽車經(jīng)營企業(yè)通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實行公司化、集約化經(jīng)營，對車主、司機實行有組織的管理，逐步降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量。二是規(guī)范出租汽車經(jīng)營行為。督促出租汽車經(jīng)營者依法與駕駛員簽訂勞動合同或經(jīng)營合同，明確駕駛員的勞動報酬、工作和休息時間、保險福利等事項。引導(dǎo)出租汽車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會與出租汽車駕駛員、工會平等協(xié)商出租汽車承包費（份子錢）標(biāo)準(zhǔn)或定額任務(wù)。二是加強從業(yè)人員管理。強化駕駛員的教育培訓(xùn)和管理，加強駕駛員從業(yè)資格準(zhǔn)入、注冊、繼續(xù)教育、從業(yè)管理和退出，建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范從業(yè)行為，提高文明服務(wù)水平。三是加快建立傳統(tǒng)出租汽車打車平臺，通過“出租車+互聯(lián)網(wǎng)”，為傳統(tǒng)出租車提供運營服務(wù)，推動傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少車輛空駛，方便公眾乘車。鄭州市網(wǎng)約車平臺按照國家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)建成，配發(fā)全國統(tǒng)一的密鑰系統(tǒng)，平臺設(shè)計容量為 10萬出租車，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善，在全省推廣。四是建立誠信考核體系。在原有傳統(tǒng)出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽考核的基礎(chǔ)上，通過信息平臺，引入群眾點評，建設(shè)誠信體系，提高出租汽車服務(wù)質(zhì)量和水平。

（四）規(guī)范網(wǎng)約車的管理。一是依據(jù)交通運輸部即將出臺的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，從網(wǎng)約車經(jīng)營者、駕駛員和車輛等方面，制定我省的管理規(guī)定。待交通運輸部管理辦法正式出臺后，及時修訂完善后出臺。通過法規(guī)規(guī)章，規(guī)范我省網(wǎng)約車發(fā)展。二是加快建立網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管平臺，用行業(yè)監(jiān)管平臺管理網(wǎng)約車平臺，通過信息化手段，對網(wǎng)約車平臺的準(zhǔn)入、統(tǒng)計、查詢、發(fā)布、共享進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范網(wǎng)約車網(wǎng)約車平臺的運營。

（五）依法嚴(yán)厲打擊非法運營。一是建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯(lián)動的打擊非法運營工作機制；二是會同公安等部門集中力量，加大執(zhí)法力度，在機場、火車站等重點領(lǐng)域組織開展專項整治；三是交通運輸部門進(jìn)一步強化出租汽車市場管理，嚴(yán)厲打擊、依法從嚴(yán)查處無證無照、違規(guī)違章等違法經(jīng)營行為。

（六）做好應(yīng)急處置工作。一是建立改革風(fēng)險評估機制，會同地方政府和有關(guān)部門，在推進(jìn)改革過程中，對可能出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行先期預(yù)測、分析和評估，規(guī)避減少可能出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定的因素。二是加強與公安部門和地方政府聯(lián)合，完善信息共享機制，拓寬信息來源渠道，協(xié)同聯(lián)動，確保發(fā)生不穩(wěn)定事件時，能及時有效果斷處置。三是加強與新聞媒體合作，組織正面宣傳報道，主動發(fā)聲引導(dǎo)輿情，為改革營造良好環(huán)境。

四、幾點建議

當(dāng)前，出租汽車行業(yè)處于敏感期，極易出現(xiàn)不穩(wěn)定事件。特別是在推進(jìn)改革中，會觸碰到不同群體的利益，不穩(wěn)定事件隨時發(fā)生。為加快推進(jìn)出租汽車改革，維護(hù)行業(yè)大局穩(wěn)定，建議：

一是省政府成立出租車改革領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制訂改革方案，出臺改革文件，建立發(fā)展改革、交通運輸、公安、工商、維穩(wěn)、信訪、宣傳等多部門參加的聯(lián)席會議制度，由主管省長或者秘書長任召集人，建立信息互通共享機制，指導(dǎo)全省出租汽車改革和穩(wěn)定工作。

二是以省政府辦公廳名義下發(fā)專門通知，要求各市（縣）人民政府進(jìn)一步統(tǒng)一思想，認(rèn)真落實“屬地管理”的要求，重視當(dāng)前出租汽車改革和穩(wěn)定工作，組織相關(guān)部門積極對接上級政策，掌握行業(yè)動態(tài)，提前研判，積極主動、扎實推進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

三是建議新聞宣傳主管部門繼續(xù)加強出租汽車穩(wěn)定和發(fā)展的輿論引導(dǎo)，避免非主流媒體過多炒作造成不良影響，產(chǎn)生新的不穩(wěn)定因素。

我省傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)基本情況

目前，我省共有出租汽車公司479家，出租汽車6.03萬輛，出租汽車從業(yè)人員11.4萬人。

管理體制。大部制改革后，出租汽車管理權(quán)逐步由城建、公安部門移交至交通運輸部門，2013年底，除中牟、魯山外，我省18個省轄市和其他縣（市區(qū)）全部移交完畢。目前，鄭州、許昌、漯河和滑縣4地交通運輸部門下設(shè)城市客運管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)出租汽車管理，其余各省轄市、直管縣（市）都?xì)w口到下設(shè)的道路運輸管理機構(gòu)。

經(jīng)營模式。主要以掛靠經(jīng)營為主，約占出租汽車總數(shù)的94%；公車公營、個體經(jīng)營分別占4%、2%。

經(jīng)營權(quán)使用。無償使用經(jīng)營權(quán)的有開封、許昌、鶴壁、漯河、信陽、洛陽、周口、駐馬店、濮陽、商丘、濟源等11個省轄市，其余7個省轄市實行經(jīng)營權(quán)有償出讓，年使用費從2500元至10000萬元不等。

經(jīng)營權(quán)年限。安陽、新鄉(xiāng)、南陽、焦作、三門峽、鶴壁、濟源、濮陽、商丘等9市為8年；許昌、開封2市為6年；平頂山為2年，鄭州市為1年；周口、漯河、信陽、洛陽、駐馬店等5市未規(guī)定年限。

運價方面。鄭州市起步價為8元，濮陽、濟源為6元，三門峽為4元外，其他省轄市均為5元。起步里程除濟源為3公里，三門峽為1.5公里外，其他均為2公里。里程價1-1.5元不等。此外，開封、洛陽、濟源還加收1元的燃油附加費。

收入分配方面。承包費用（或份子錢）每月2800-4500元，如鄭州、洛陽4000元，開封3450元，新鄉(xiāng)、汝州3300元，周口、南陽3000元。駕駛員收入不等，大多在2500-5000元之間。