試論我國社區(qū)協(xié)商民主的困境及對策

李計遠(yuǎn)

（中南大學(xué) 湖南 長沙 410083）

試論我國社區(qū)協(xié)商民主的困境及對策

李計遠(yuǎn)

（中南大學(xué) 湖南 長沙 410083）

社區(qū)是城市發(fā)展與治理的最基本單位，在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。但在具體的實(shí)踐中，社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展仍面臨著許多困境，本文從社區(qū)制度、政府職能轉(zhuǎn)變以及社區(qū)成員參與意識等方面入手，有針對性的提出了破解途徑。

城市社區(qū)；協(xié)商民主；對策

基層協(xié)商民主連同其他領(lǐng)域的協(xié)商民主內(nèi)容與形式，共同構(gòu)成了我國社會主義協(xié)商民主的制度體系。鑒于社會主義協(xié)商民主對于治國理政的重要意義，黨的十八大以來，發(fā)展和完善社會主義協(xié)商民主制度被一再強(qiáng)調(diào)，有關(guān)發(fā)展理念逐漸明晰，指導(dǎo)意見也相繼出臺。黨的十八大報告中首次提出要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！?黨的十八屆三中全會又做出，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”的表述，進(jìn)一步對基層協(xié)商民主做出了指示，要求“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化?！?015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對社會主義協(xié)商民主內(nèi)涵做出了深刻闡釋，為全國開展城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主建設(shè)提供了針對性指導(dǎo)意見。社區(qū)從群眾自治組織的這個角度，在實(shí)踐社區(qū)群眾自治的過程中積累了一些經(jīng)驗，有效的推動了我國基層協(xié)商民主的發(fā)展，同時，社區(qū)中的這些實(shí)踐已經(jīng)成為吸納群眾參與公共事務(wù)決策，化解矛盾的重要途徑。但是，在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的過程中，還是遇到了很多困難，而使用什么樣的對策來解決社區(qū)協(xié)商民主在發(fā)展中遇到的困難，成為了我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城市社區(qū)協(xié)商民主的困境成因

我國基層協(xié)商民主的諸多實(shí)踐方式在城市社區(qū)的成功上演為我們進(jìn)行下一步發(fā)展城市社區(qū)協(xié)商民主提供了可借鑒的經(jīng)驗。但是由于我國的地域遼闊，且東西部經(jīng)濟(jì)差距較大，導(dǎo)致這些有著自身獨(dú)特優(yōu)勢的基層協(xié)商民主實(shí)踐方式無法在全國范圍內(nèi)形成具有廣泛代表性和高度認(rèn)可性的理性共識，不免會出現(xiàn)一些問題和困難。因此在實(shí)踐中，我國的社區(qū)協(xié)商民主仍面臨著一些困境。

（一）社區(qū)協(xié)商民主的制度規(guī)范缺失

當(dāng)前，我國對城市社區(qū)居民參與方面的法律法規(guī)呈現(xiàn)粗放性、原則性的特點(diǎn)，很少有涉及社區(qū)協(xié)商民主制度的具體規(guī)定，嚴(yán)重影響了進(jìn)一步發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)際效果。主要表現(xiàn)為：第一，對居民參與權(quán)利的保障不完善?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定的居民權(quán)利主要是選舉權(quán)與被選舉權(quán)，對其他的居民參與權(quán)利以及居民參與權(quán)利的救濟(jì)途徑規(guī)定甚少。以社區(qū)選舉為例，有些地方在選舉中存在程序不合法、不透明的現(xiàn)象，但沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對此進(jìn)行約束。第二，一些法律規(guī)定過于原則化。制度供給是居民能有效參與的重要保障，但當(dāng)賦予居民參與權(quán)利的制度過于原則化和抽象化時，在執(zhí)行的過程中不可避免會出現(xiàn)各種各樣的問題。比如，城市社區(qū)居委會作為“基層群眾性自治組織”的地位不容質(zhì)疑，但這種原則性規(guī)定缺乏實(shí)際可操作性，相關(guān)法律并沒有對社區(qū)居委會的自治性質(zhì)、自治領(lǐng)域加以明確解釋，這使得社區(qū)居委會在開展工作時會顯得很雜亂，使社區(qū)居民對社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐沒有信心。第三，相關(guān)法律規(guī)定存在滯后性。比如《街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》等都是在社區(qū)建設(shè)初始階段制定的，當(dāng)前已經(jīng)明顯不能適應(yīng)社區(qū)治理和在社區(qū)推進(jìn)協(xié)商民主的需要，存在嚴(yán)重的滯后性，同時，這也在很大程度上影響了居民對參與社區(qū)協(xié)商民主的積極性。2

（二）政府對社區(qū)治理的行政干預(yù)過多

我國的社區(qū)治理是在政府強(qiáng)力主導(dǎo)下進(jìn)行的，因為政府相對于其他組織更具有資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，所消耗的成本相對而言較小。但在社區(qū)治理過程中，我們不應(yīng)該從公共資源配置的角度而是應(yīng)該從公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的角度來考慮問題。《城市居民委員會組織法》明確規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！蓖瑫r也規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)開展工作。”因此，政府及其派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于政府在推動社區(qū)建設(shè)的過程里不可避免地?fù)?dān)負(fù)起了大量社區(qū)管理的工作，并將這部分工作下放給基層的社區(qū)居民委員會來承擔(dān)，使得社區(qū)居委會又履行著很多本應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能，例如，治安防范、計劃生育、環(huán)境整治、外來人口管理等職能，繁重的行政性事務(wù)使得居委會根本沒有時間去了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，更不用說很好地行使社區(qū)自治功能。另外，由于社區(qū)居民委員會的經(jīng)費(fèi)來源主要是依靠政府的撥款，結(jié)構(gòu)單一，在這種情況下，居委會只能服從相關(guān)政府部門的決定，變成行政組織的“嘴”或“腿”。而這些都會導(dǎo)致城市社區(qū)居民對社區(qū)居民委員會的認(rèn)同度降低，使居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性也隨之減弱。

（三）社區(qū)主體參與意識仍不強(qiáng)

長久以來，由于政府權(quán)力的高度集中，以及政府和社區(qū)居委會的關(guān)系嚴(yán)重錯位，形成了社區(qū)居民被動參與和服從的情形。加之改革開放以后，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，公民個體的功利主義思想日漸盛行，使得鄰里之間、社區(qū)居民之間缺乏足夠的信任。加上大部分社區(qū)居民對社區(qū)共同治理、社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)都不太了解，只是被動地接受上級部門的安排，并且對自己在社區(qū)治理中的權(quán)利和義務(wù)也不太明確，這種意識不清晰甚至無意識的狀態(tài)導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商民主缺乏生長的土壤，即使有了一些居民參與協(xié)商，也只是流于形式。另外，社區(qū)缺乏利益機(jī)制。因為居民在參與協(xié)商時都會選擇對自己有益（物質(zhì)利益和精神利益）的活動。如果社區(qū)居民認(rèn)為該社區(qū)活動與他們的利益無關(guān)，參與其中并不能為他們帶來任何利益，那么他們的參與動機(jī)就會降低，直至放棄自己的參與行為。

二、發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主的對策

目前，在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的這些問題，其根源就在于，社區(qū)還存在協(xié)商制度缺失、政府行政干預(yù)過多、以及協(xié)商主體意識弱等問題。所以我們要通過社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐來推動社區(qū)自治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，就要從以下的幾個方面來解決社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的問題。

（一）完善社區(qū)協(xié)商民主的“三會”制度

社區(qū)協(xié)商民主的“三會”制度是指聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會。是依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，以社區(qū)居民為主體以處理社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、調(diào)處、評議的機(jī)制，為居民自治搭建的制度平臺。其中，聽證會需要在事前進(jìn)行，便于社區(qū)群眾對社區(qū)建設(shè)和管理中的項目以及涉及群眾性、社區(qū)性、公益性的重大工作和事項進(jìn)行事先論證。協(xié)調(diào)會是事中“協(xié)調(diào)”，是居委會對社區(qū)群眾之間產(chǎn)生的矛盾和利益沖突，包括社區(qū)居民與社區(qū)單位之間的矛盾，社區(qū)居民、單位與政府派駐社區(qū)機(jī)構(gòu)之間的矛盾，通過召開協(xié)調(diào)會進(jìn)行民主協(xié)商解決的制度。完善協(xié)調(diào)會的制度，不但能明確參與者、組織者、協(xié)商程序等，而且通過事前準(zhǔn)備與結(jié)果處置，在會前掌握各方態(tài)度，有效把握矛盾的進(jìn)展情況，制定解決預(yù)案，對協(xié)商達(dá)成的合意要以書面合同的形式給予保存，如協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見，也應(yīng)有會議紀(jì)錄留存，并尋求其他途徑解決的方案。評議會則是事后評議，即社區(qū)組織社區(qū)群眾對居委會成員、社區(qū)工作者、以及政府派駐社區(qū)工作人員在社區(qū)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的情況進(jìn)行綜合考評的制度。完善評議會制度，首先要確定好評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。其次通過開展民意調(diào)查等方式，實(shí)現(xiàn)多維度、開放式的考核。再次要對評議對象的工作績效進(jìn)行分析與改正。最后對評議結(jié)果實(shí)行等級劃分，納入社區(qū)工作者年度考核指標(biāo)，以考核形式約束激勵機(jī)制，督促社區(qū)工作者積極認(rèn)真地開展協(xié)商民主工作。

（二）創(chuàng)建引導(dǎo)型政府

為消除社區(qū)日益嚴(yán)重的政府主導(dǎo)傾向，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)自治功能，建立引導(dǎo)型政府勢在必行。一方面，政府通過制定政策法規(guī)，規(guī)范社區(qū)的自治行為，指導(dǎo)社區(qū)依法制定自治章程，履行自治職能，并逐步把社區(qū)管理權(quán)力剝離給社區(qū)自治組織；同時，在社區(qū)開展社會治理和公共服務(wù)，并與其他社會組織、居民共同建立集體操作規(guī)則，合作治理社區(qū)事物。政府角色的轉(zhuǎn)變不但為社區(qū)公共空間的建構(gòu)讓渡了更多的空間，而且通過引導(dǎo)作用的發(fā)揮，推動了社區(qū)各種力量的聚合，促進(jìn)了社區(qū)協(xié)商民主制度的發(fā)展。

（三）培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識

社區(qū)協(xié)商民主的建設(shè)離不開社區(qū)居民的參與，所以，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，是推動社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。而要培養(yǎng)居民的協(xié)商參與意識，首先，要提升參與主體的文化素養(yǎng)。使其能不斷增強(qiáng)對協(xié)商民主及其基本內(nèi)涵、價值、機(jī)制、效果等方面的認(rèn)識。其次，社區(qū)開展協(xié)商民主活動時，要加大宣傳力度，從而增加居民的主動性和參與性，增強(qiáng)居民的民主意識以及權(quán)利意識。最后，社區(qū)居委會應(yīng)該主動向社區(qū)居民征集協(xié)商議題，認(rèn)真傾聽居民的意見和建議，切實(shí)解決關(guān)系社區(qū)居民切身利益的急事、難事，維護(hù)廣大社區(qū)居民的公共利益，才能激發(fā)居民的參與熱情，提升居民對社區(qū)的歸屬感。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室，十八大以來重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014:21

[2]程彬:《基層民主協(xié)商制度研究》[M]。上海：上海人民出版社，2015年，第152頁。