政府官員行政不作為問題分析

宋摩西

西華師范大學，四川　南充　637000

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政府官員行政不作為問題分析

宋摩西*

西華師范大學，四川南充637000

近年來隨著我國反腐力度的逐漸加大以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督的迅速發(fā)展，一些官員為了避免承擔行政責任、規(guī)避公眾焦點，把“多做多錯、少做少錯、不做沒錯”作為日常行政的最大信條，在實際工作中出現(xiàn)了庸政、怠政、懶政的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象折射出的是責任意識、擔當意識、服務(wù)意識的缺失。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要包括監(jiān)督體系的不完善、權(quán)力分配機制不健全、權(quán)力尋租、缺乏責任和擔當意識，針對以上幾個問題本文提出加強選人用人制度建設(shè)、完善權(quán)力運行監(jiān)督機制、優(yōu)化權(quán)力分配機制、加快權(quán)力清單和獎懲制度建設(shè)的建議。

不作為；制度；權(quán)力；責任

“行政不作為是一種違法的行政行為。行政不作為侵害了行政相對人的利益，以及國家和社會公共利益，損害了政府的威信，違背了依法行政的基本原則，背離職權(quán)職責的統(tǒng)一性”①。自從習近平總書記提出了“三嚴三實”之后，即“嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己，謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”，全國各地都開展了相關(guān)的專題教育。作為國家公職人員手里握著人民賦予的神圣權(quán)力，肩負著黨和人民的期望和信任，本應(yīng)懷著敬畏之心、兢兢業(yè)業(yè)地履行法定職責，然而現(xiàn)實生活中一些行政人員把黨和人民的信任拋到腦后、忘記了自己身上的責任和重擔，他們“在其位未謀其政”懷著能過且過的心態(tài)看待工作，這種“為官不為”的思想和做派嚴重阻礙了中央政策的執(zhí)行、貽誤了地方的改革發(fā)展、抹黑了黨和政府在人民心中的形象。

一、行政不作為的內(nèi)涵及其表現(xiàn)

行行政不作為的主要界定標準即在自己的職責和能力范圍內(nèi)“能為而不為”，其主要表現(xiàn)形式有以下幾種；其一，拒絕履行自身的法定責任與義務(wù)。一些官員缺乏基本的政治素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，自以為手中握有“鐵飯碗”而降低對自己的要求，縱使法律賦予了公共權(quán)力卻拒不履行與之相對應(yīng)的責任與義務(wù)。其二，找借口拖延履行自身的責任與義務(wù)。一些官員的官僚主義作風嚴重，“依權(quán)壓人、依權(quán)欺人”的現(xiàn)象時有發(fā)生，對于行政相對人要求辦理的事情置若罔聞，所謂“北漂小伙返鄉(xiāng)6次辦護照”是典型的依權(quán)欺人，從而達到其拖延履行其責任的目的。其三，行政過失不糾正。一些官員在執(zhí)行公務(wù)時由于業(yè)務(wù)不熟練或其他一些原因?qū)е滦姓^失，但礙于面子或怕行政相對人對其進行上訪，從而拒不承認其犯下的錯誤，導(dǎo)致舊的問題沒解決又出現(xiàn)了新的問題。

二、官員不作為的原因分析

(一)缺乏擔當和責任意識

習習近平總書記在多次講話中指出：“堅持原則、敢于擔當是黨的干部必須具備的基本素質(zhì)。為官避事平生恥。擔當大小，體現(xiàn)著干部的胸懷、勇氣、格調(diào)，有多大擔當才能干多大事業(yè)”②?，F(xiàn)實生活中許多官員缺乏工作的積極性、攻堅克難的勇氣、為人民服務(wù)的熱枕，在實際的工作過程中許多官員抱怨“當官難、做事難”，抱著“當一天和尚撞一天鐘、混一天少三晌”的心態(tài)，把工作當作消磨時間的一種方式，沒有認識到自己手中的權(quán)力是從何而來、為何而用、如何用好。許多官員為了“明哲保身”終日無所事事，以此來減少行政過程中的紕漏進而規(guī)避組織和大眾的關(guān)注，以至于從以往的“門難進、臉難看、事難辦”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的“門好進、臉好看、不辦事”，為官不為折射出的是官員的擔當和責任意識的缺乏，因此在應(yīng)對政府官員行政不作為的問題上如何加強官員自身的責任意識、提升官員自身的擔當能力顯得尤為重要和迫切。

(二)權(quán)力尋租

權(quán)權(quán)力尋租是各級政府官員以手中的權(quán)力作為籌碼來謀取自身經(jīng)濟利益的一種非生產(chǎn)性活動，其實質(zhì)是把權(quán)力商品化并以權(quán)力為籌碼參與市場競爭和商品交換，進而謀求官員私人物質(zhì)和金錢利益。行政權(quán)力的公共性和行政權(quán)力官員個人行使是相矛盾的，經(jīng)濟人假設(shè)認為無論處于什么地位的人在實際的工作過程中都是為了最大限度地追求私人利益的。雖然這種假設(shè)過于絕對，但是一些官員在使用手中權(quán)力的過程中難免會對自身利益進行考量，伴隨著我國改革開放事業(yè)的不斷向前推進，我國的經(jīng)濟得到了快速發(fā)展且經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二，在社會自治組織和自治能力低下、市場機制不完善的情況下，政府作為公共權(quán)力的行使者在資源分配中扮演著超重的角色、滲透到社會的方方面面，一些官員借助項目審批、政府特許經(jīng)營、價格管制、政府采購等渠道對私人企業(yè)主吃、拿、卡、要。權(quán)力尋租的溫床在這條灰色利益鏈的基礎(chǔ)上逐漸形成、發(fā)展。在這種辦事邏輯下一些官員特別是基層官員自以為“山高皇帝遠”加之行政監(jiān)督的缺位，把“拿錢辦事”看成了理所應(yīng)當之事，如果缺乏利益輸送，這些官員借以各種理由來推脫，背后隱藏的卻是“無利不作為”。

(三)權(quán)力分配機制不健全

“至少仍有一些機構(gòu)只有權(quán)力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現(xiàn)象更是大量存在?！雹墼跈?quán)力分配不明確的情況下，許多公共問題出現(xiàn)后不清楚問題的主管部門導(dǎo)致政出多門或者各自為政，問題在不斷地推諉中長期拖延其實質(zhì)仍然是為官不為，隨著時代的發(fā)展以及新事物的出現(xiàn)需要及時更新權(quán)力分配體制。在過去的十幾年里，網(wǎng)絡(luò)購物、跨國代購、各類培訓(xùn)機構(gòu)等一系列新生事物的出現(xiàn)迫切需要相關(guān)的部門、人員加以有序化管理，然而由于行政體制改革滯后于市場經(jīng)濟體制改革導(dǎo)致缺乏相關(guān)的職能部門，在缺乏相關(guān)的職能部門的情況下必定出現(xiàn)不作為。在新形勢下我國應(yīng)當加強行政制度和機制的更新系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)時代的發(fā)展來不斷改革我國現(xiàn)行的制度和機制，讓制度和機制的改革走在問題的前面做到防患于未然。

(四)監(jiān)督體系不健全

我我國的行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要包括自身監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢查監(jiān)督和復(fù)議監(jiān)督等，而外部監(jiān)督則包含權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、黨政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督等。我國的監(jiān)督方式看似較多但大多如同虛置，許多監(jiān)督方式?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用、監(jiān)督方式過于依賴外部監(jiān)督，監(jiān)督工作還沒有實現(xiàn)規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化，不作為的事件之所以廣為人知，往往因行政過失造成惡劣影響后通過網(wǎng)絡(luò)渠道才得到進一步的傳播，現(xiàn)行的日常行政監(jiān)督工作大多流于形式、力度較小，難以實現(xiàn)行政監(jiān)督的初衷。在監(jiān)督無力的地域或部門一些官員往往抱有僥幸心理妄想成為“甩手掌柜”，在不作為的心態(tài)下在一地域往往形成庸政、懶政、怠政的政治生態(tài)。目當前我國的行政體制改革正處于改革的深水區(qū)，而為官一任不作為逐漸成為國家政策、政令難以得到貫徹執(zhí)行的重要障礙，如何解決不作為的問題不僅關(guān)乎到局部的公共利益更關(guān)乎到改革能不能進行下去的問題。通過查閱相關(guān)文獻和資料，下面將針對以上問題提出具體的解決建議。

三、解決行政人員不作為的措施

(一)加強選人、用人制度建設(shè)

當當前我國的選人、用人機制還是不健全，千里馬常有而伯樂不常有，許多領(lǐng)導(dǎo)在官員的選撥、任命上摻雜著個人感情因素過多，被候選人的能力因素被邊緣化，沒有做到公正的競爭程序、公平的選拔標準，導(dǎo)致許多被選拔上來的干部大多關(guān)系是一流的、能力卻是不入流的庸才，而眾多能力優(yōu)秀的卻因關(guān)系這個“軟實力”被淘汰掉，這顯然是違背優(yōu)勝劣汰的競爭機制的，因此我們應(yīng)該加強選人、用人制度建設(shè)，倡導(dǎo)公平、公正、公開的選撥機制，對被選拔人要進行全面、客觀、科學的評價，特別是應(yīng)該把被選拔者同事的意見以及當?shù)厝嗣袢罕姷囊庖婔酆线M去，規(guī)避選拔過程中的情緒化、感情化、非理性化。

各各級政府應(yīng)加快建立完善的培訓(xùn)制度，然而現(xiàn)實中的干部培訓(xùn)機制大多迫于壓力、流于形式，甚至許多領(lǐng)導(dǎo)干部在培訓(xùn)的過程中偷梁換柱讓自己的下屬代替自己接受培訓(xùn)，針對這種現(xiàn)狀領(lǐng)導(dǎo)干部自身應(yīng)該認識到培訓(xùn)的重要性和必要性，從思想觀念上轉(zhuǎn)變過來并進一步強化培訓(xùn)意識，要成為培訓(xùn)機制建設(shè)的倡導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者、推動者、參與者，促使培訓(xùn)機制成為行政體制這個有機體的一部分，真正實現(xiàn)培訓(xùn)的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，與此同時健全干部的任用、退出機制，“水至清則無魚，人至察則無徒”，在任用下屬的時候領(lǐng)導(dǎo)干部切不可責全求備，而應(yīng)在全面、細致的考查的基礎(chǔ)上堅持用其所長避其所短、量才適用、量崗適用的原則。在退出機制建設(shè)方面，各級政府應(yīng)在年度考核的基礎(chǔ)上對于那些“為官不為”或“為官亂為”的官員進行辭退，凈化政治生態(tài)環(huán)境。

(二)完善權(quán)力運行監(jiān)督機制

“十六大中指出建立結(jié)構(gòu)合理，配置科學，程序嚴密，制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀福利”。④英國阿克頓勛爵曾經(jīng)說過“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。因此我們不能幻想干部自身的廉潔自律，我們還要堅持內(nèi)外兼治、表本兼治的原則，一方面我們要強化領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔意識、提升領(lǐng)導(dǎo)干部的道德情操，另一方面我們也要加強監(jiān)督機制的建設(shè)。在健全權(quán)力運行機制的過程中我們應(yīng)該加強以下幾個方面的建設(shè)。首先，建設(shè)多元化的監(jiān)督機制。對于國家干部的監(jiān)督我們應(yīng)該堅持建立政府內(nèi)部監(jiān)督、黨的監(jiān)督、公檢法的監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等相結(jié)合的多維度，監(jiān)督機制，通過充分調(diào)動、整合各種監(jiān)督力量形成監(jiān)督的有效性。其次，保持監(jiān)督主體的獨立性。監(jiān)督主體是否具有獨立性直接影響到監(jiān)督的效果，“清代還曾有過“御史言事，不先自臺長”的規(guī)定，檢察官的相對獨立性，是監(jiān)察制度，得以正常推行的保證”⑤因此政府在強化監(jiān)督機制的同時，也有必要保持行政監(jiān)督的相對獨立性，避免出現(xiàn)既是運動員又是裁判的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后，建立理性化的監(jiān)督機制。目前對于黨政干部的監(jiān)督出現(xiàn)了非理性化的現(xiàn)象，個別人員在網(wǎng)絡(luò)上散布謠言、上傳有關(guān)干部不法行為的視頻、偷拍干部私人生活等等，這些非理性化的監(jiān)督行為本身就是違法行為，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅說明了群眾在監(jiān)督過程中的不理性一面，同時也從側(cè)面反映出了其他監(jiān)督渠道的失效，因此群眾的監(jiān)督權(quán)力應(yīng)在法律的允許范圍內(nèi)理性地行使，其他監(jiān)督主體應(yīng)積極履行自己的監(jiān)督權(quán)力，通過各監(jiān)督主體的相互配合和協(xié)作實現(xiàn)監(jiān)督的理性化。

(三)優(yōu)化權(quán)力分配機制

在優(yōu)化權(quán)力分配機制過程中我們應(yīng)該從兩個角度著手，一方面我們應(yīng)該加大權(quán)力清單制度制定速度和執(zhí)行力度，權(quán)力清單制度是優(yōu)化權(quán)力分配機制的重要一環(huán)，權(quán)力清單制度是建立在崗位基礎(chǔ)上的論崗賦權(quán)，不同的崗位與之配套的權(quán)力也是截然不同的，借助權(quán)力清單制度我們可以厘清權(quán)力歸屬的部門和崗位，并進一步劃清不同部門的權(quán)力界限，為權(quán)力運行創(chuàng)造一個合理有序的環(huán)境。另一方面我們應(yīng)該強化責任意識。有權(quán)力就必須要承擔與之對應(yīng)的責任，個別領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責任意識在行使手中的權(quán)力時毫無約束，以致于在權(quán)力運行過程中出現(xiàn)了缺位、錯位、越位等現(xiàn)象，因此明確權(quán)力的同時也要強化責任意識，借助權(quán)力清單責任到人以此來規(guī)避行政中的不作為、亂作為現(xiàn)象。

(四)加快績效評估和獎懲制度建設(shè)

我我國的行政績效評估機制也在逐漸地建設(shè)和完善中，但是仍然存在著許多主客觀因素影響著績效評估的公正性和客觀性。首先，部門一把手的個人情感和非理性判斷在績效評估中扮演了超重的角色，在權(quán)力的巨大威懾下績效評估被部門領(lǐng)導(dǎo)的看法所扭曲，因此在績效評估機制的建設(shè)和實施過程中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)扮演好一個領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、溝通者的角色，而不是一個控制者和主導(dǎo)者。其次，績效評估主體要實現(xiàn)多元化。在這方面我們可以借鑒一些績效評估工具，例如，360度評估、平衡積分卡、KPI等，通過這些工具來實現(xiàn)績效評估的科學性和公正性。

[注釋]

①蔡放波.《論行政不作為及其治理》[J].中國行政管理，2007.01.

②2013年6月28日至29日，習近平在全國組織工作會議上的講話.

③俞可平.《論國家治理現(xiàn)代化》[M].社會科學文獻出版社，2014，6：11.

④中國行政管理學會課題組.《建立權(quán)力運行制約機制的理論分析和構(gòu)想》[J].中國行政管理，2002(4).

⑤王建政，陳秀梅.《治國史鑒》[M].紅旗出版社，2004：172.

[1]蔡放波.論行政不作為及其治理[J].中國行政管理，2007(1).

[2]王建政，陳秀梅.治國史鑒[M].紅旗出版社，2004.

[3]黃學賢.形式作為而實質(zhì)不作為行政行為探討——行政不作為的新視角[J].中國法學，2009(5).

[4]中國行政管理學會課題組.建立權(quán)力運行制約機制的理論分析和構(gòu)想[J].中國行政管理，2002(4).

[5]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].社會科學文獻出版社，2014.

宋摩西(1979-)，男，漢族，河南人，西華師范大學學生，研究方向：科學社會主義與國際共產(chǎn)主義運動。

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