我國教育行政糾紛救濟機制探究
——以高校與學(xué)生法律關(guān)系為視角

蔣婷婷

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西　南寧　530004

?

我國教育行政糾紛救濟機制探究

——以高校與學(xué)生法律關(guān)系為視角

蔣婷婷*

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004

發(fā)生在高校和學(xué)生之間的教育行政糾紛是指由于高校依照法律法規(guī)授予的辦學(xué)自主權(quán)對學(xué)生進行日常管理活動或行為所引發(fā)的爭議。近些年來，教育行政糾紛逐年增加，高校學(xué)生的合法權(quán)益保護受到挑戰(zhàn)，急需相關(guān)制度的救濟。目前我國已初步形成了包括行政申訴和有限的行政復(fù)議和行政訴訟在內(nèi)的多元化教育糾紛解決機制，但其受案范圍、程序銜接和制度能力仍顯不足，使得學(xué)生受侵犯權(quán)益無法得到及時有效的救濟。本文從高校和學(xué)生之間法律關(guān)系的視角出發(fā)進行分析，概括性地闡述了現(xiàn)有教育行政糾紛救濟機制作用、主要存在的不足及提出缺陷的解決路徑，試圖構(gòu)建一個體系多元化的糾紛救濟機制來解決高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛。

教育行政糾紛；高校；學(xué)生；教育仲裁

一、問題的提出

改革開放以后的幾十年里，我國的高等教育事業(yè)獲得迅速發(fā)展，高校的教育管理體制也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，但目前高校與學(xué)生之間仍糾紛不斷。高校頻發(fā)“懲戒”學(xué)生的案件，致使學(xué)生權(quán)益受到侵害的教育行政糾紛是所有教育糾紛中的焦點。面對這些教育行政糾紛，尋找有效的解決糾紛的救濟方式和機制是“理性”的選擇。高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛的有效解決不僅可以維護學(xué)生的合法權(quán)益，促進高等教育事業(yè)的發(fā)展，同時也是建設(shè)和諧校園、和諧社會的現(xiàn)實需要。本文從變革社會中高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的視角出發(fā)，來探究我國現(xiàn)有的三種教育行政糾紛救濟機制，提出教育行政糾紛救濟機制仍存在著許多問題需要不斷地健全和完善。

二、變革社會中高校與學(xué)生法律關(guān)系

由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，經(jīng)濟體制發(fā)生了深刻的變革，相應(yīng)地社會管理體制也得到了巨大的調(diào)整。從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，社會組織已然具有了獨立的主體地位，政府不再直接全面地管理社會組織。高校的主體地位得到確定后，高校與學(xué)生之間的關(guān)系性質(zhì)和內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化。主要有三種代表性的觀點，分別為民事法律關(guān)系說、行政法律關(guān)系說和特別權(quán)力關(guān)系說。從實際情況可以看出現(xiàn)今我國高校與學(xué)生之間表現(xiàn)為一種雙重的法律關(guān)系，即部分為行政法律關(guān)系，部分為民事法律關(guān)系。

(一)行政法律關(guān)系

高校是法律法規(guī)承認并授予的行政主體，有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對學(xué)生進行管理，保證教育教學(xué)秩序的和諧穩(wěn)定，高校與學(xué)生之間的這種關(guān)系稱之為行政法律關(guān)系。法律賦予了高校管理學(xué)生廣泛的自由裁量權(quán)，高校在行使行政管理權(quán)的過程中與作為教育行政相對人的學(xué)生發(fā)生的糾紛和爭議，如學(xué)籍管理、學(xué)位發(fā)放等關(guān)系學(xué)生基本權(quán)益的事務(wù)，就屬于高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛。在教育行政糾紛中，行政主體即高校與作為行政相對人學(xué)生，雙方的法律地位是不相等的，也就是說在教育行政糾紛中高校與學(xué)生在權(quán)利和義務(wù)上是不對等的。

(二)民事法律關(guān)系

除行政法律關(guān)系，高校與學(xué)生之間還存在著民事法律關(guān)系，即高校和學(xué)生都作為平等的民事主體，兩者之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，高校以民事主體的身份向?qū)W生提供其在受教育過程中所需的教學(xué)和生活設(shè)施，如教室、宿舍、食堂等，如果在此過程中侵害了作為平等主體學(xué)生的民事權(quán)利，學(xué)生有權(quán)提起民事訴訟維護自身權(quán)益。在教育民事法律糾紛中，高校和學(xué)生作為雙方當(dāng)事人，法律地位是平等的。

三、高校與學(xué)生教育行政糾紛的困境

(一)建立教育行政糾紛救濟機制的必要性

1.保障學(xué)生權(quán)益的需要。在市場經(jīng)濟體制下，隨著民眾經(jīng)濟水平的提高、教育改革的深入，高等教育得到普及，開始走向大眾化。學(xué)生可以根據(jù)自身成績自由選擇高校、繳費上學(xué)，接受高等教育已然成為了一種消費。有消費必然存在服務(wù)。學(xué)生付費上學(xué)，高校理應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。但由于高校地位的特殊性，其在人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設(shè)置上有著自己的獨立自主性。教育法律制度已經(jīng)無法跟上越來越復(fù)雜的高校管理體制的變化。因此，要保障學(xué)生參加教育教學(xué)計劃安排的各項活動，依法維護學(xué)生受教育權(quán)，尊重學(xué)生人格及其他人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利等，建立針對學(xué)生利益主體的法律救濟制度是必不可少的。

2.規(guī)范高校管理行為的需要。在程序性和規(guī)范性的要求薄弱的情況下，法律賦予的高校管理學(xué)生廣泛的自由裁量權(quán)，在一定程度上會造成高校行使權(quán)力時的隨意性，如在信息的獲取上高校因其優(yōu)勢地位很可能做出侵害學(xué)生權(quán)益的行為。建立教育行政糾紛救濟機制能客觀上保護處于劣勢地位的學(xué)生主體的合法權(quán)益不被隨意侵害，同時也達到規(guī)范高校管理權(quán)的目的。

3.建設(shè)和諧校園、和諧社會的現(xiàn)實要求。計劃經(jīng)濟體制下，高校管理學(xué)生實際上是國家行政權(quán)利的延生，單方面強調(diào)學(xué)生必須服從高校，忽視學(xué)生的權(quán)利，造成對學(xué)生權(quán)益的損害。隨著社會發(fā)展，高校管理體制無法跟上經(jīng)濟體制的改革的發(fā)展，教育糾紛特別是教育行政糾紛頻頻發(fā)生，高校和學(xué)生關(guān)系處于非常緊張的狀態(tài)，無益于營造一個和諧校園環(huán)境，不利于和諧穩(wěn)定社會的建設(shè)。因此，加快高校教育行政糾紛救濟機制的建立，是現(xiàn)實的需要。

(二)糾紛解決機制的現(xiàn)實困境

1.學(xué)生申訴制度實施困難重重。目前我國大部分地區(qū)高校根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，制定了校內(nèi)學(xué)生申訴管理制度，成立了相應(yīng)的機構(gòu)并配備相關(guān)工作人員。根據(jù)申訴辦法，申訴程序為學(xué)生對于涉及其合法權(quán)益的處理決定不服，可以向所在高校提請申訴，學(xué)校再成立專門的學(xué)生申訴處理委員會進行復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)原處理決定存在事實認定不清、使用依據(jù)錯誤等，可以向作出原處理決定的機構(gòu)提出變更原處理決定的建議。

盡管各高校普遍制定了申訴制度，但在現(xiàn)實生活中高校內(nèi)學(xué)生通過提請申訴維權(quán)的數(shù)量卻是很少的。究其原因，是由于校內(nèi)學(xué)生申訴制度在實施過程中仍面臨重重困難。如，由于缺少具體規(guī)范的程序說明，即使學(xué)生被賦予申訴權(quán)，長期以來還是在學(xué)校面前處于相對弱勢地位；相當(dāng)一部分高校沒有明確相關(guān)人員大的地位及其作出申訴決定的效力，學(xué)生的申訴大多被擱置；各高校對申訴受理范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，使高校與學(xué)生糾紛越演越烈等。

2.教育行政復(fù)議受理范圍受限制。教育行政復(fù)議具有較大的優(yōu)越性，但仍存在很多缺陷很不足，如復(fù)議機關(guān)和人員缺乏獨立性等，其中最突出的問題的是行政復(fù)議的受理范圍過窄。教育法等有關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定可以提出教育行政復(fù)議的情形，很多情況下高校作出的具體行政行為侵犯到了學(xué)生合法權(quán)益，往往都沒納入行政復(fù)議的受理范圍。除此之外，高校部分侵犯學(xué)生合法權(quán)益的抽象行政行為也沒有列入受案范圍。部分高校在沒有依據(jù)教育法等相關(guān)法律法規(guī)的前提下，只是依據(jù)自身實際情況制定校規(guī)，在這些規(guī)定中存在著侵犯學(xué)生權(quán)益的規(guī)定，如高校要求學(xué)生要通過國家英語四六級才能獲得學(xué)位證書，而我國有關(guān)法律并沒有這方面的相關(guān)規(guī)定。

3.教育行政訴訟受案范圍狹窄。教育行政訴訟是解決教育領(lǐng)域內(nèi)的行政糾紛活動，是教育行政管理相對人在教育行政機關(guān)或?qū)W校等教育機構(gòu)行使其職權(quán)的時，認為后者行政行為侵犯到其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，并由人民法院對該行為進行依法審查和裁決的活動。教育行政訴訟不同于教育行政復(fù)議，前者是司法救濟，后者是行政救濟，當(dāng)教育行政相對人對行政復(fù)議不服時，還可以通過司法手段進行最后救濟。教育行政訴訟制度是教育法律救濟制度重要的組成部分，可以保護學(xué)生得合法權(quán)益，確保了公民受教育權(quán)的實現(xiàn)，促進依法治教。近些年來，學(xué)生通過提起行政訴訟來保護自身權(quán)益的案件逐漸增多，但真正被法院受理的并不多。究其原因，是教育行政訴訟審查的范圍和深度都有一定的限度的，被限制在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)。我國《行政訴訟法》第11條關(guān)于人民法院受案部分，對公民受教育權(quán)受到侵犯時能否提起行政訴訟，即是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍問題，沒有作出明確的規(guī)定。如學(xué)生受到不公正待遇與高校發(fā)生爭議，當(dāng)事人只能在教育行政系統(tǒng)內(nèi)部進行申訴，從而造成此類權(quán)利司法救濟的真空。

四、建立多元化的高校與學(xué)生教育行政節(jié)分解決機制

(一)完善申訴制度

建立和完善學(xué)生申訴制度，是當(dāng)下高校學(xué)生管理工作的一項重要任務(wù)，是高校推進依法治校實行民主管理的制度化、規(guī)范化程序化的內(nèi)在要求，是尊重學(xué)生權(quán)利、維護學(xué)生權(quán)益的重要保障?！拔覈督逃ā?、《高等教育法》和新《規(guī)定》已明確規(guī)定了學(xué)生得申訴權(quán)利，因此建立、健全學(xué)生申訴制度，接受學(xué)生申訴，依法保護學(xué)生合法權(quán)益就成為學(xué)習(xí)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)?！盵2]健全和規(guī)范高校學(xué)生申訴制度主要要涉及到以下幾個方面：為有效維護學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，構(gòu)建以學(xué)生為本的學(xué)生管理體制，高校審委會應(yīng)包括學(xué)生代表、法律人士在內(nèi)的人員，確保申訴處理委員會機構(gòu)與人員設(shè)置的法定化、專門化；規(guī)范申訴的基本程序；適當(dāng)擴大申訴受理范圍；建立健全學(xué)生申訴聽證制度等。

(二)建立健全教育行政復(fù)議制度

當(dāng)學(xué)生自身合法權(quán)益受到侵害時，教育行政復(fù)議制度是他們?yōu)榫S護自身權(quán)益的一種有效救濟制度。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》一般規(guī)定以及有關(guān)的教育法律，界定了包括高教行政處罰行為、強制措施等八種侵害教育管理相對人受教育權(quán)的法定職責(zé)都應(yīng)該納入行政復(fù)議受案范圍，特別需要注意的是部分抽象行政行為也要納入受理范圍。比如高校對學(xué)生進行學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)、獎助學(xué)金發(fā)放時，由于這些行為關(guān)系到學(xué)生得切身利益，因此，必須納入到教育行政復(fù)議的范圍。

(三)確立教育行政訴訟制度

從司法實踐上看到，教育行政訴訟受案范圍仍然非常狹窄，現(xiàn)行的法律對教育行政相對人合法權(quán)益的保護缺乏足夠的力量，為了進一步推進依法治教進程，應(yīng)當(dāng)逐步擴大受案范圍，加強對教育行政相對人權(quán)力的保護。具體可以從以下幾方面擴展教育行政訴訟的受案范圍：第一，突破高校的內(nèi)部管理關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系的束縛，擴大對高校執(zhí)法行為的司法審查范圍。應(yīng)當(dāng)通過立法的形式，賦予行政相對人對高校作出諸如招生、學(xué)籍管理、學(xué)歷證書、學(xué)位證書頒發(fā)等與學(xué)生切身利益關(guān)系密切的行為可以提起行政訴訟的權(quán)利。第二，將侵犯相對人受教育權(quán)的行政行為納入司法審查的范圍。我國《教育法》第42條規(guī)定，受教育者有權(quán)“對學(xué)校給予的處分不服有向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。有關(guān)法律規(guī)定了提起行政訴訟的要求是行政行為侵犯了相對人的“人身權(quán)”和“財產(chǎn)權(quán)”，但并沒提及到“受教育權(quán)利”的字眼。應(yīng)當(dāng)通過立法等適當(dāng)?shù)姆绞?，在法律法?guī)中明確規(guī)定下來：相對人認為高校、教育行政機關(guān)等作出的處理決定或行為侵犯到其受教育權(quán)，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟納。

(四)構(gòu)建教育行政仲裁制度

根據(jù)我國現(xiàn)有關(guān)教育法律、法規(guī)的規(guī)定，目前教育行政糾紛的解決途徑主要是教育申訴，但由于教育申訴制度存在種種缺陷和不足，常常使學(xué)生申訴受阻。再者，教育行政復(fù)議和訴訟制度的受案范圍有一定限制。“復(fù)議制度僅將被申請人限定為教育行政機關(guān)，而不是學(xué)校，其范圍一般限于對教育行政機關(guān)的具體行政行為，而不是學(xué)校的管理行為。”[3]而《行政訴訟法》也只明確規(guī)定了“人身權(quán)”、“財產(chǎn)權(quán)”的司法救濟。為使學(xué)生受侵害權(quán)益得到及時救濟，教育行政仲裁制度是一條公正、有效的的渠道。與教育申訴、復(fù)議、訴訟制度相比，教育行政仲裁除了具有低成本、解決方式簡單快捷等特點，還具有專業(yè)性、公正性與準(zhǔn)司法性等優(yōu)勢。如學(xué)位爭議糾紛中有可能會涉及到論文選題等專業(yè)性的問題，較早的劉燕訴北京大學(xué)案就是一個典型事例，其畢業(yè)論文題目是《超短脈沖激光驅(qū)動的大電流密度的光電陰極的研究》，這要求進行審查的有關(guān)行政人員及法院具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)背景。實踐證明，教育行政仲裁制度可以有效解決高校與學(xué)生之間的糾紛，是一條保證學(xué)生合法權(quán)益公正有效的渠道。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[ M].北京：北京大學(xué)出版社，2001：280.

[2]吳永明.當(dāng)代高校學(xué)生申訴制度探析[M].北京：人民出版社，2010.35.

[3]陳久奎.我國教育仲裁制度的建構(gòu)研究—一種解決教育糾紛的新途徑[J].教育研究，2006(5)：51.

蔣婷婷(1990-)，女，廣西北海人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，2014級教育經(jīng)濟與管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：高等教育管理。

D922.1；D925.3

A

1006-0049-(2016)15-0072-02