夾縫中的興盛：論農(nóng)地“三權(quán)”抵押的法禁令行*

唐烈英

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夾縫中的興盛：論農(nóng)地“三權(quán)”抵押的法禁令行*

唐烈英

掌握在農(nóng)民手中的集體土地主要有宅基地、承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地等“三地”，與之相適應(yīng)的農(nóng)村房屋所有權(quán)、耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)稱(chēng)之為農(nóng)地“三權(quán)”；禁止“三權(quán)”抵押的法律規(guī)定，與農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重背離，允許轉(zhuǎn)讓卻限制抵押的立法自相矛盾，導(dǎo)致集體農(nóng)地權(quán)利、權(quán)能殘缺不全；抵押是“三權(quán)”融資擔(dān)保的最佳方式，國(guó)家推行“三權(quán)”抵押政策，有利于盤(pán)活農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)將“三權(quán)”抵押政策上升為法律，及時(shí)修訂與之相悖的法律法規(guī)。

農(nóng)村房屋所有權(quán)；耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；林權(quán)；“三權(quán)”抵押

1978年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更為落后，農(nóng)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最薄弱環(huán)節(jié)。在此艱難歷史關(guān)頭，黨的十一屆三中全會(huì)及時(shí)召開(kāi)，作出了改革開(kāi)放的歷史性決策。農(nóng)村改革從改造農(nóng)村基層組織生產(chǎn)關(guān)系入手，打破原有人民公社體制、實(shí)行包產(chǎn)到戶，建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，拉近農(nóng)民與土地的關(guān)系，從而極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。 “可以說(shuō)，在改革初期，無(wú)論是包產(chǎn)到戶，還是農(nóng)村集市的恢復(fù)，家庭工副業(yè)的興起，都源于社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所促發(fā)的基層經(jīng)濟(jì)活力，其中，土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整所帶來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)空間，以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系重新落實(shí)在家庭基礎(chǔ)上，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)撥亂反正的首要條件。”為此，有學(xué)者認(rèn)為，“1978年，是現(xiàn)代中國(guó)歷史上一個(gè)具有決定意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”*① 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。。

從1978年至2015年，37年彈指一揮間。1981年底，“全國(guó)農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”*② 中共中央1982年1月1日《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》。這是我國(guó)涉及“三農(nóng)”的第一個(gè)中央一號(hào)文件。，1982年至2015年，黨中央國(guó)務(wù)院先后共出臺(tái)17個(gè)中央一號(hào)文件，內(nèi)容涉及“三農(nóng)”，相當(dāng)廣泛*③ 涉及“三農(nóng)”的17個(gè)中央一號(hào)文件是指1982—1986年、2004—2015年一號(hào)文件，涉及內(nèi)容包括廢除人民公社，確立以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；全面放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式；堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，執(zhí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，增加農(nóng)民收入；發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓寬農(nóng)村外部增收渠道；優(yōu)先保證“三農(nóng)”投入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，等等。。在黨政國(guó)策指導(dǎo)下的農(nóng)村改革發(fā)展，使我國(guó)取得了令世界矚目的成績(jī)。但是，“隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境條件變化和長(zhǎng)期粗放式經(jīng)營(yíng)積累的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)前所未有。目前國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格超過(guò)進(jìn)口價(jià)格，而生產(chǎn)成本在不斷上升。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境受損，耕地、淡水等資源緊張?！薄叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)仍然在農(nóng)村”*陳二厚、王宇：《中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開(kāi)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)http://www.cssn.cn/zx/201412/t20141224,2015-10-10。。如何解決我國(guó)農(nóng)業(yè)的“短板”？如何讓農(nóng)民承包獲得的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以盤(pán)活？如何再次更大程度地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性？這是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展遭遇的瓶頸，是政策與法律都必須直面的問(wèn)題。我國(guó)基本法長(zhǎng)期禁止農(nóng)地“三權(quán)”抵押， 2014年、2015年中央一號(hào)文件則明確推行“三權(quán)”抵押政策，并在全國(guó)諸多地區(qū)“先行先試”。對(duì)“三權(quán)”抵押的禁與行之爭(zhēng)仍在實(shí)踐摸索、理論探討之中。本文依托相關(guān)國(guó)家社科基金課題，就“三權(quán)”抵押的利弊進(jìn)行淺析，以期拋磚引玉，以期為國(guó)家決策、法律法規(guī)之修訂，提出愚見(jiàn)。

一、 農(nóng)村三地、“三權(quán)”及其流轉(zhuǎn)方式

1. 農(nóng)村三地與農(nóng)地三權(quán)

第一部《中華人民共和國(guó)土地改革法》把全國(guó)土地分為城市土地與農(nóng)村土地（第35條），這一劃分，得到了第一部《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1954年《憲法》）的確認(rèn)（第13條），從而形成了中國(guó)土地城鄉(xiāng)二元制度，對(duì)城市農(nóng)村土地分別實(shí)行不同的管理，采用不同的國(guó)家政策、法律法規(guī)予以調(diào)整，使城市農(nóng)村土地的占有、利用、流轉(zhuǎn)等都分而治之，涇渭分明，地位有別。這一做法，從1950年開(kāi)始，長(zhǎng)期固定并沿襲至今。

《土地管理法》根據(jù)土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。按照現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”，城市土地多屬于建設(shè)用地。農(nóng)村土地則是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地*《農(nóng)村土地承包法》第2條。。農(nóng)村土地多屬于農(nóng)用地*農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！锻恋毓芾矸ā返?條2款。；其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，主要有農(nóng)民的宅基地，農(nóng)民集體、集體企業(yè)的建設(shè)用地。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)歷個(gè)體農(nóng)民，合作社、人民公社，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)的演繹之后，真正在中國(guó)農(nóng)村土地上居住、耕作的，仍然主要是廣大的農(nóng)民。當(dāng)今，在一定農(nóng)村土地范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)組織，不管其稱(chēng)謂是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組，其實(shí)質(zhì)，仍是農(nóng)民之集體。每一個(gè)具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)民集體）占有使用的集體土地，是該農(nóng)民集體及其成員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)集體農(nóng)民或農(nóng)民）最重要的資產(chǎn)。只有集體農(nóng)民，才能理所當(dāng)然地在本集體農(nóng)地上耕耘，享有并行使集體土地權(quán)利。當(dāng)土地承包到一家一戶后，一般而言，集體農(nóng)民占有的集體土地除自留地（山）外，主要有宅基地、承包經(jīng)營(yíng)的耕地或者林地，這即是掌握在農(nóng)民手中的“三地”。

何謂農(nóng)地“三權(quán)”？因“三權(quán)”僅為學(xué)術(shù)研究用語(yǔ)并非法律名稱(chēng)，在不同境況下有不同的含意。《土地登記辦法》規(guī)定的集體土地權(quán)利形態(tài)主要有集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地、宅基地和集體農(nóng)用地的使用權(quán)（第2條）；“三權(quán)”即指集體土地使用權(quán)包括的這三種權(quán)利。2014年中央一號(hào)文件指出：“在落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”與這一表述相關(guān)的“三權(quán)”即指農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》用益物權(quán)編，“三權(quán)”指集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)*《物權(quán)法》第三編規(guī)定有四種不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。因地役權(quán)是權(quán)利人為他人利益在自己享有的建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定的（即地役權(quán)是前三種權(quán)利派生出來(lái)的），故《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)僅有三種。。

本文研究的“三權(quán)”，與上述“三權(quán)”不同，主要是與掌握在農(nóng)民手中的“三地”相對(duì)應(yīng)。集體土地所有權(quán)歸屬于該農(nóng)民集體，不能由單個(gè)的農(nóng)民享有和行使。集體土地使用權(quán)由農(nóng)民享有和行使。在集體土地使用權(quán)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)主要由農(nóng)民集體、或者農(nóng)民集體成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)享有；集體農(nóng)民不能依其身份就能享有和行使集體建設(shè)用地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)、土地（含耕地和林地，下文同）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則是依集體農(nóng)民身份即可取得的農(nóng)地權(quán)利。因此，農(nóng)民享有的集體土地使用權(quán)一般只包括依集體農(nóng)民身份即可取得的宅基地使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)。集體農(nóng)民的宅基地往往與其修建的房屋連成一體，其占有使用收益處分都不可能房地分開(kāi)處理，宅基地使用權(quán)在外形上就表現(xiàn)為農(nóng)村房屋所有權(quán)。由此，集體農(nóng)地“三權(quán)”即指農(nóng)村宅基地房屋（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村房屋）所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)*如，重慶市政府定義的“三權(quán)”，就特指在重慶地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)和林權(quán)。參見(jiàn)重慶市人民政府辦公廳：《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見(jiàn)》。。

2. 農(nóng)村宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)方式及其限制

我國(guó)法律對(duì)農(nóng)民占有使用的宅基地，沒(méi)有禁止其流轉(zhuǎn)，但有一定的限制?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條4款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。按照房地一體原則，農(nóng)村房屋出賣(mài)或出租、房屋所有權(quán)使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，則宅基地權(quán)利也一并轉(zhuǎn)移。這即是說(shuō)，《物權(quán)法》、《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，沒(méi)有禁止。農(nóng)民無(wú)償無(wú)期限享有的宅基地使用權(quán)，依集體農(nóng)民身份無(wú)償取得。沒(méi)有集體農(nóng)民身份的人，當(dāng)然就不應(yīng)當(dāng)享有這一權(quán)利。為此，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋等，對(duì)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑹o(wú)一例外地限制集體農(nóng)民向非農(nóng)村人口出售*有關(guān)農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)限制的規(guī)定有：1990年國(guó)家土地管理局《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，2004年12月15日北京市高級(jí)人民法院的“京高法發(fā)[2004]391號(hào)會(huì)議紀(jì)要”。。即農(nóng)村房屋雖然可以買(mǎi)賣(mài)、出租，但對(duì)購(gòu)買(mǎi)人、承租人的身份有特別限制。

《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都規(guī)定，國(guó)有土地、農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋、建筑物或正在修建的建筑物抵押的，該房屋或建筑物占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)同時(shí)抵押； 但是，明令禁止農(nóng)村宅基地抵押*參見(jiàn)《擔(dān)保法》第36條、第37條，《物權(quán)法》第184條、第182條、第183條、第187條。。按照房地一體原則，宅基地上農(nóng)村房屋不能單獨(dú)抵押；宅基地禁止抵押，則農(nóng)村房屋不能抵押。

3. 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式及其限制

對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《物權(quán)法》在用益物權(quán)編和擔(dān)保物權(quán)編都有規(guī)定，但是并無(wú)任何創(chuàng)意，其規(guī)定幾乎完全沿用《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》的規(guī)定。農(nóng)地（耕地和林地）實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，承包方式主要有兩種：家庭承包和其他方式*這里的“其他方式”是指招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式。參見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第44條。的承包。

從用益物權(quán)看，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定為“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式”（第32條），《物權(quán)法》規(guī)定為“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”（第128條）。其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定為“轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”（第49條），《物權(quán)法》規(guī)定為“轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”（第133條）。《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》對(duì)兩種承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，都沒(méi)有規(guī)定“出租”流轉(zhuǎn)方式，都有“等方式流轉(zhuǎn)”或“其他方式流轉(zhuǎn)”之用語(yǔ)。對(duì)沒(méi)有規(guī)定“出租”，有學(xué)者認(rèn)為：“是否規(guī)定‘出租’并不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租方式處分其權(quán)利，因?yàn)橐呀?jīng)規(guī)定‘轉(zhuǎn)讓’等處分方式，依當(dāng)然解釋方法，‘舉重以明輕’，就應(yīng)允許出租處分”*高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。。對(duì)“等方式流轉(zhuǎn)”、“其他方式流轉(zhuǎn)”之用語(yǔ)，具體指哪些方式？是否包括了前面沒(méi)有羅列的其他之方式？筆者假設(shè)，這種表述包含了前面沒(méi)有羅列的其他方式，則家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，除了有“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”外，還有“入股、抵押”等流轉(zhuǎn)方式；其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就既有“轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押”，還有“轉(zhuǎn)包、互換”流轉(zhuǎn)方式。這樣，兩種承包方式取得的農(nóng)地權(quán)利，其流轉(zhuǎn)方式就都是一樣的。姑且不說(shuō)“四荒”地能夠與什么地互換，如果真是不分何種承包其流轉(zhuǎn)方式都一樣，法律就沒(méi)有必要如此繁瑣，立法者就不會(huì)分別用兩個(gè)條文對(duì)相同流轉(zhuǎn)方式分別規(guī)定。因此，從《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的本意看，“等方式流轉(zhuǎn)”、“其他方式流轉(zhuǎn)”之用語(yǔ)，并不包括法律沒(méi)有羅列的其他流轉(zhuǎn)方式。這即是說(shuō)，農(nóng)民家庭享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有抵押流轉(zhuǎn)方式。

從擔(dān)保物權(quán)看，《擔(dān)保法》禁止耕地、宅基地等集體土地使用權(quán)抵押（第37條第2項(xiàng)），允許依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒”地使用權(quán)抵押（第34條第5項(xiàng)）；《物權(quán)法》同樣沿襲了《擔(dān)保法》的可以抵押禁止抵押的規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，不得抵押；”（第184條第2項(xiàng)）；“以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，可以抵押。（第180條第3項(xiàng)）。

2008年，實(shí)行改革開(kāi)放決策30年之際，黨的十七屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)十七屆三中全會(huì)《決定》），明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”；“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；把《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的耕地承包期為30年、林地承包期為30年至70年（第20條）改為“長(zhǎng)久不變”；增加了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“股份合作”流轉(zhuǎn)方式。這使兩種承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，就只存在能否“抵押”流轉(zhuǎn)的區(qū)別。

就法律、當(dāng)時(shí)的政策禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的原因，有學(xué)者歸納如下：⑴土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料、安身立命之根本，具有社會(huì)保障功能，在社會(huì)保障尚不健全之時(shí)，農(nóng)民離開(kāi)土地，會(huì)喪失基本生活保障。⑵中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量龐大，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后流轉(zhuǎn)，會(huì)重演兩極分化，出現(xiàn)農(nóng)民無(wú)地或少地的社會(huì)問(wèn)題。⑶農(nóng)民宅基地、耕地流失，不利于國(guó)計(jì)民生以及社會(huì)安定和自給自足的糧食安全戰(zhàn)略。⑷農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的流失，會(huì)改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員屬性，瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織*夏中雷、熊玉梅：《從用益物權(quán)角度看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性》，《求實(shí)》2010年第5期。。概言之，法律、當(dāng)時(shí)黨政國(guó)策禁止“三權(quán)”抵押，是怕改變土地所有權(quán)性質(zhì)、怕農(nóng)民失去土地、怕產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。

二、 限制“三權(quán)”抵押流轉(zhuǎn)的弊端

對(duì)政策法律禁止“三權(quán)”抵押的上述理由，學(xué)者們從如下方面提出了強(qiáng)有力的反駁：⑴按照十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”要求，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方就已經(jīng)不限于本集體農(nóng)民，已經(jīng)擴(kuò)大到愿意并有能力從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的個(gè)人、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織。⑵當(dāng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限與土地承包經(jīng)營(yíng)期限相當(dāng)時(shí)，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)民實(shí)際上已經(jīng)失去了承包的土地；土地作為農(nóng)民的天然保障，事實(shí)上已經(jīng)失去其效用。⑶用于抵押的農(nóng)地即便實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)，因?yàn)榈盅簷?quán)標(biāo)的是農(nóng)地使用權(quán)，新權(quán)利人也只能按原合同約定或法定行使權(quán)利，不能改變土地原用途。⑷土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人只有占有使用收益權(quán)能，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)不可能擴(kuò)大權(quán)利的范圍，因此，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)不可能會(huì)改變集體土地的性質(zhì)。⑸土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓天然地包括抵押流轉(zhuǎn)，抵押較之轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑱?quán)利人仍可行使抵押物權(quán)能，法律允許其轉(zhuǎn)讓卻禁止抵押，缺乏邏輯性*夏中雷、熊玉梅：《從用益物權(quán)角度看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性》，《求實(shí)》2010年第5期。。

筆者完全同意該學(xué)者們的上述見(jiàn)解，同時(shí)還認(rèn)為，限制農(nóng)民掌握的農(nóng)地“三權(quán)”抵押，事實(shí)上還存在如下不妥：

1. 與農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重背離

黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)的改革開(kāi)放首先從農(nóng)村開(kāi)始。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制、農(nóng)地包產(chǎn)到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，到有國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)、家庭經(jīng)濟(jì)并存、主體多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成，都極大地激發(fā)了農(nóng)民的財(cái)富進(jìn)取心，調(diào)動(dòng)了數(shù)億農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速?gòu)?fù)蘇，農(nóng)副產(chǎn)品有剩余，農(nóng)民手中有儲(chǔ)蓄，農(nóng)村交易集市逐漸恢復(fù)。截至2014年，中國(guó)農(nóng)村的改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量 “十一連增”， 農(nóng)民增收“十一連快”*參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》。，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富，農(nóng)民物質(zhì)文化生活得以改善，農(nóng)村民生有重大改善，農(nóng)村公共事業(yè)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。中國(guó)依靠自己的國(guó)力解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題、解決了十三億人口吃飯問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越，使農(nóng)村及至全國(guó)發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。

然而，我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展仍面臨困難和挑戰(zhàn)。缺乏資金是困擾農(nóng)民留在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)的難題。要依靠金融貸款提供資金發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民又缺乏有效的擔(dān)保物；以農(nóng)民手中掌握的農(nóng)地“三權(quán)”抵押融資，現(xiàn)行法律法規(guī)又嚴(yán)行禁止。農(nóng)民如何發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)？農(nóng)民家庭有承包經(jīng)營(yíng)的數(shù)畝數(shù)十畝農(nóng)地，這與農(nóng)業(yè)缺乏發(fā)展資金形成鮮明對(duì)比；因缺乏資金投入而大量閑置、拋荒的農(nóng)地與黨和國(guó)家為發(fā)展農(nóng)業(yè)、保證糧食安全等急迫推行的種種措施、政策形成鮮明對(duì)比。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，（以下簡(jiǎn)稱(chēng)十八屆三中全會(huì)《決定》）指出：要賦予“農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，要“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。這些規(guī)定，改變了農(nóng)民土地權(quán)利不能抵押的法律規(guī)定，改變了十七屆三中全會(huì)《決定》只增加農(nóng)地入股、沒(méi)有賦予農(nóng)地抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，將農(nóng)民享有的土地財(cái)產(chǎn)收入、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)納入流轉(zhuǎn)交易渠道，把十七屆三中全會(huì)《決定》提出的國(guó)有與集體土地同地同價(jià)原則真正地落到實(shí)處。城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方式的統(tǒng)一，能夠真正地“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”*中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)第十八屆三中全會(huì)：《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》之六。。

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，黨中央國(guó)務(wù)院2014年頒發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2014年中央一號(hào)文件），2015年頒發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2015年中央一號(hào)文件）。2014年中央一號(hào)文件明確規(guī)定：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！试S承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！薄吧髦胤€(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。2015年中央一號(hào)文件規(guī)定，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)“開(kāi)展‘三農(nóng)’融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，大力發(fā)展政府支持的‘三農(nóng)’融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善銀擔(dān)合作機(jī)制”*中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第四部分第17條、第19條；中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》第四部分第22條、第23條、第24條。。

至此，十八屆三中全會(huì)《決定》，2014年、2015年兩個(gè)中央一號(hào)文件，都在現(xiàn)有法律、十七屆三中全會(huì)《決定》規(guī)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式基礎(chǔ)上，增加了“抵押”流轉(zhuǎn)方式。這使兩種不同承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)方式完全一樣，農(nóng)村房屋與國(guó)有土地上房屋的流轉(zhuǎn)方式完全一樣，都能夠進(jìn)入集體土地交易市場(chǎng)，其抵押流轉(zhuǎn)不受限制。

然而，禁止“三權(quán)”抵押的法律規(guī)定，沒(méi)有因農(nóng)村改革形勢(shì)的發(fā)展、黨的方針國(guó)家政策的改變而進(jìn)行修訂，與黨政國(guó)策、農(nóng)村實(shí)況不相吻合。

2. 允許轉(zhuǎn)讓卻限制抵押的法律規(guī)定不符合邏輯

《憲法》規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@一規(guī)定，沒(méi)有因土地的國(guó)有或集體所有而有所不同，這即表明集體土地使用權(quán)依法也可以轉(zhuǎn)讓。有學(xué)者認(rèn)為，既然法律允許農(nóng)民手中的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)澳敲吹盅壕蜑閼?yīng)有之內(nèi)涵”，抵押權(quán)較之轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑱?quán)利人仍可行使土地權(quán)利的權(quán)能，法律允許土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓卻禁止抵押，“這樣的立法是自相矛盾的，是非理性的設(shè)計(jì)，其立法目的有待檢討”；明確提出法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地抵押流轉(zhuǎn)*參見(jiàn)夏中雷、熊玉梅《從用益物權(quán)角度看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性》，《求實(shí)》2010年第5期；高圣平《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。。

筆者完全同意該學(xué)者們的看法。什么是轉(zhuǎn)讓?zhuān)亢?jiǎn)言之，轉(zhuǎn)讓就是把自己的東西或合法利益或權(quán)利讓給他人，有產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、資產(chǎn)、股權(quán)、營(yíng)業(yè)、著作權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃權(quán)等等。轉(zhuǎn)讓一般是在市場(chǎng)上進(jìn)行；客體不同，轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)不同。農(nóng)村土地及其權(quán)利屬于不動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，其轉(zhuǎn)讓在不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行。

轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃是不動(dòng)產(chǎn)的三種不同交易方式。不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓包括買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、作價(jià)入股、聯(lián)建、兼并或合并、抵債等合法方式*參見(jiàn)《城市房地產(chǎn)管理法》第2條4款、第37條，《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》第3條。筆者將《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定直接用于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押等，是把房地產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)視為同一語(yǔ)。房地產(chǎn)是指土地和房屋的合稱(chēng)。狹義的房地產(chǎn)，僅指城市房地產(chǎn)。我國(guó)以成文法為主，卻很少采用成文法系通用的“不動(dòng)產(chǎn)”一詞；《物權(quán)法》出臺(tái)前，我國(guó)制定、頒布、實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)時(shí)，多使用“房地產(chǎn)”一詞，如，立法機(jī)關(guān)頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》，行政機(jī)關(guān)頒布的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，原建設(shè)部頒布的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理暫行辦法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》等等，這些法律法規(guī)中的“房地產(chǎn)”就是指不動(dòng)產(chǎn)。參見(jiàn)唐烈英主編《房地產(chǎn)法學(xué)》，法律出版社2008年版，第1頁(yè)。。不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓無(wú)論采用哪種方式，都是轉(zhuǎn)移、終止其權(quán)利的行為。即是說(shuō)，轉(zhuǎn)讓?zhuān)獙?dǎo)致權(quán)利人的所有權(quán)變動(dòng)或全部權(quán)利的終止。租賃，只轉(zhuǎn)移使用權(quán)不轉(zhuǎn)移所有權(quán)；抵押，既不轉(zhuǎn)移所有權(quán)也不轉(zhuǎn)移使用權(quán)，只是處分權(quán)能暫時(shí)受到限制。租賃與抵押，都不導(dǎo)致土地權(quán)利人全部權(quán)利的終止，與權(quán)利人暫時(shí)分離的權(quán)能達(dá)法定或約定條件后，還能夠回復(fù)甚至恢復(fù)原狀。如，農(nóng)村房屋、或承包經(jīng)營(yíng)的土地，一經(jīng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑱?quán)利人即喪失房屋所有權(quán)或承包期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押，權(quán)利人卻仍然占有使用抵押房屋或仍在抵押土地上經(jīng)營(yíng)、收益，只是在抵押期間不能行使處分權(quán)能而已，并不一定會(huì)喪失房屋所有權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。既然土地權(quán)利人失去所有權(quán)或終止全部權(quán)利的轉(zhuǎn)讓行為都可以實(shí)施，并不導(dǎo)致權(quán)利人喪失全部權(quán)利的抵押，又有什么不可以為呢？

可以轉(zhuǎn)讓卻不能抵押，即是可以失大利而不能棄小財(cái)，這樣的立法，豈不自相矛盾、有違邏輯、有失嚴(yán)謹(jǐn)？

3. 導(dǎo)致農(nóng)村集體土地權(quán)利、權(quán)能殘缺不全

《物權(quán)法》明確將農(nóng)民宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，為農(nóng)民農(nóng)地“三權(quán)”財(cái)產(chǎn)性的拓展、行使開(kāi)辟了一片光明的天地。但是，就在“用益物權(quán)編”，《物權(quán)法》明確剝奪宅基地使用權(quán)人的收益權(quán)能；將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的收益限制在土地勞作、耕耘的收益。用益物權(quán)是典型的限制物權(quán)，但是，《物權(quán)法》的這些限制，不符合用益物權(quán)的基本特征。用益物權(quán)的限制性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：⑴用益物權(quán)在他人所有物上設(shè)定的權(quán)利，既要受法律的一般限制，也要受所有權(quán)人對(duì)其權(quán)利義務(wù)范圍的限制，不具有對(duì)物的完全、徹底支配的權(quán)利。⑵用益物權(quán)的設(shè)立和行使，不僅約束用益物權(quán)人，也要約束所有權(quán)人；在用益物權(quán)存續(xù)期間，所有權(quán)人也不能行使自己對(duì)物的占有、使用、收益以至完全、充分的處分權(quán)*唐烈英：《中國(guó)物權(quán)法理論研究》，四川人民出版社2002年版，第151頁(yè)。。為此，《物權(quán)法》明確規(guī)定，“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”（第120條）。

從理論上講，所有權(quán)是最完整的物權(quán)，具有占有使用收益處分四項(xiàng)基本權(quán)能；但所有權(quán)仍要受一定程度的限制。作為限制物權(quán)的用益物權(quán)，必然受到限制。對(duì)任何物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的限制都有一定范圍。權(quán)利人在其限定范圍內(nèi)行使權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。

所有權(quán)是最具有彈性的物權(quán)。所有權(quán)人有權(quán)將四項(xiàng)權(quán)能中的一項(xiàng)、多項(xiàng)甚至四項(xiàng)權(quán)能分別或全部分離出去；分離出去的權(quán)能在約定期限內(nèi)又會(huì)回復(fù)至所有權(quán)人。所有權(quán)人就是在所有權(quán)權(quán)能的分離與回復(fù)中取得收益、擴(kuò)大所有權(quán)范圍。如，房屋所有權(quán)人將房屋出租，將房屋的占有使用權(quán)能分離出去，租賃期限屆滿，占用使用權(quán)能得以回復(fù)，在房屋權(quán)能的分離與回復(fù)中，所有權(quán)人獲得收益。與所有權(quán)權(quán)能的分離、回復(fù)、獲益同理，限制物權(quán)人對(duì)自己享有的權(quán)能，只要在其限制范圍內(nèi)分離、回復(fù)，也可以獲得收益。既然所有權(quán)在受限制的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)收益不為法律禁止，作為用益物權(quán)的農(nóng)地“三權(quán)”，又為什么不可以獲得收益？《物權(quán)法》為什么要限制農(nóng)地“三權(quán)”在合理范圍內(nèi)的收益？

實(shí)踐中，所有權(quán)人分離其權(quán)能的行為，是行使四項(xiàng)權(quán)能中的哪一項(xiàng)，是分不清楚也沒(méi)有必要分清楚的。如，所有權(quán)人決定將房屋用于自住或是出租，是行使什么權(quán)能？將房屋出租收取租金并同意承租人轉(zhuǎn)租，是分離占用、使用權(quán)能、還是行使收益、處分權(quán)能？所有權(quán)人出賣(mài)房屋收取價(jià)金、又另買(mǎi)新房，是行使的哪項(xiàng)權(quán)能？處分？收益？還是分離占有使用權(quán)能？既然所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能在行使中分不清楚，又如何確定設(shè)立的用益物權(quán)就一定具有或不具有哪些權(quán)能？對(duì)不能確定的限制物權(quán)加以確定的限制，會(huì)損害權(quán)利人的合法權(quán)利。如，農(nóng)村房屋所有權(quán)人，將其房屋出租、抵押或者用于經(jīng)營(yíng)，享有收益，卻并沒(méi)有導(dǎo)致集體宅基地流失，法律限制其流轉(zhuǎn)，就會(huì)損害農(nóng)村房屋所有權(quán)人應(yīng)得的合法利益。又如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，要受“四不”*“四不”即不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變集體土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)。的必要限制，在堅(jiān)持“四不”限制前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)合法手段分離、回復(fù)其享有的權(quán)能，獲得收益，做到物盡其用，有何不可？

物的處分分為法律上和事實(shí)上的處分。任何物權(quán)都并非純粹以一種處分方式獲取利益，通過(guò)兩種處分方式的結(jié)合，可以有更多的收益。農(nóng)民對(duì)自己享的“三權(quán)”既可以行使法律處分、予以抵押，以獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，又可以在抵押的土地上事實(shí)處分：居住房屋、耕作土地，多種經(jīng)營(yíng)以獲取更多更大的生存利益，以實(shí)現(xiàn)合法權(quán)利利益的最大化，這對(duì)集體農(nóng)民、農(nóng)民集體都無(wú)不好處。法律為什么要給予不必要的限制呢？

法律限制“三權(quán)”抵押，從理論上講，使作為用益物權(quán)的農(nóng)地“三權(quán)”之權(quán)能殘缺不全；從實(shí)際來(lái)看，既使農(nóng)民行使“三權(quán)”獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的權(quán)益受到限制，很難合法獲取貸款扶持，又阻礙了金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的金融服務(wù)。

三、 確定“三權(quán)”抵押是立法的必然趨勢(shì)

“三權(quán)抵押”又稱(chēng)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資”，“主要是指借款人以自身或第三人所有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)作為抵押擔(dān)保向融資機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款融資的行為。”*參見(jiàn)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第3條。

1. 允許“三權(quán)”抵押有利于更有效地利用農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)

農(nóng)業(yè)具有低收益、高風(fēng)險(xiǎn)、投資周期長(zhǎng)、收益慢的特點(diǎn)。農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)收成維持生計(jì)或許沒(méi)有多大問(wèn)題；省吃儉用、節(jié)衣縮食，或許也能逐漸小康、緩慢富有。但是，僅靠家庭承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入、或者靠政府補(bǔ)貼扶持，要完成原始積累、徹底脫貧致富、拓寬生產(chǎn)規(guī)模和范圍、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，事實(shí)上是難以辦到的。在我國(guó)農(nóng)村，“勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯”，“農(nóng)業(yè)資源要素流失加快”*中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》。；缺少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展資金，是農(nóng)村土地撂荒、農(nóng)業(yè)資源流失的原因之一。農(nóng)村的專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，要形成規(guī)模化專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，需要大量資金投入。在土地上耕作、在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線經(jīng)營(yíng)的承包農(nóng)戶，急需資金擴(kuò)大規(guī)模，“三權(quán)”是他們生產(chǎn)生活中最重要合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，法律卻禁止其抵押流轉(zhuǎn)，使其只能占有、使用，無(wú)法交易，形同“死產(chǎn)”，不能利用其獲取收益。

允許農(nóng)地“三權(quán)”依法抵押融資，才能夠讓農(nóng)民重視自己擁有的農(nóng)地權(quán)利，才能夠“讓農(nóng)村沉淀的、僵化的‘財(cái)產(chǎn)’流動(dòng)起來(lái)”，才能在充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用價(jià)值的同時(shí)，也有效地利用農(nóng)地的交換價(jià)值，也才能“為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的信貸供給創(chuàng)造條件，也為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與農(nóng)地市場(chǎng)的形成和發(fā)育提供可能”*高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。。

2. 抵押是最利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)方式

法律允許農(nóng)民“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的方式，宅基地使用權(quán)有轉(zhuǎn)讓、出租，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股。宅基地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)，農(nóng)地權(quán)利人既不能再占有、使用，轉(zhuǎn)讓后的權(quán)利也不會(huì)再回復(fù)。以轉(zhuǎn)包、出租、互換方式流轉(zhuǎn)，雖然土地權(quán)利達(dá)一定期限后可以回復(fù)，但在流轉(zhuǎn)有效期內(nèi)，農(nóng)地權(quán)利人不能占有使用，不能耕作，獲得收益。即是說(shuō)，法律規(guī)定的農(nóng)地“三權(quán)”流轉(zhuǎn)方式，都會(huì)導(dǎo)致享有農(nóng)地權(quán)利的農(nóng)民不能使用、經(jīng)營(yíng)土地，通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的資金也不能用于經(jīng)營(yíng)農(nóng)地。

抵押與上述法定流轉(zhuǎn)方式不一樣，設(shè)立抵押擔(dān)保，注重抵押物的交換價(jià)值而非使用價(jià)值。農(nóng)地抵押擔(dān)保的設(shè)立，并不轉(zhuǎn)移抵押農(nóng)地的占有，權(quán)利人設(shè)定農(nóng)地抵押后，既可以獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，又能繼續(xù)占有使用經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，收獲土地上的產(chǎn)出；抵押融資獲得的資金，可以作為資本投入到經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地之中；真正做到融資、經(jīng)營(yíng)兩不誤。

中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民曾經(jīng)長(zhǎng)期處于貧窮之中，他們深深地懂得物質(zhì)財(cái)富聚積的不易，有著與生俱來(lái)的勤儉節(jié)約、吃苦耐勞的天性，有尊重債權(quán)、誠(chéng)信善良的優(yōu)秀品質(zhì)，也有脫貧、致富、發(fā)家的追求和雄心。有很多擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)也愿意經(jīng)營(yíng)的人，明明預(yù)感、預(yù)測(cè)某年經(jīng)營(yíng)某物能夠有收益，但因無(wú)法舉債，不得不放棄經(jīng)營(yíng)。允許抵押流轉(zhuǎn)“三權(quán)”融資貸款，讓這些擅長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)、務(wù)農(nóng)有道的人，獲得資金，經(jīng)營(yíng)土地，就能夠使抵押農(nóng)地融得的資金作為生財(cái)?shù)馁Y本投入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、土地經(jīng)營(yíng)，使融得的資金與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不脫節(jié)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、發(fā)達(dá)。收益有自然收益、法定收益、經(jīng)營(yíng)收益。其中，經(jīng)營(yíng)收益是最大的收益。農(nóng)業(yè)只能在經(jīng)營(yíng)中發(fā)展，而不是讓享有土地權(quán)利的人收取法定收益后就坐吃山空不再經(jīng)營(yíng)。土地入股也可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，但入股經(jīng)營(yíng)有可能改變土地經(jīng)營(yíng)者的原有意圖，這既有可能使經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)技藝丟失，又可能使原本經(jīng)營(yíng)的興趣喪失而隨波逐流?？傊?，筆者認(rèn)為，抵押是有農(nóng)業(yè)謀生能力又愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的人獲得最大收益的最好的流轉(zhuǎn)方式。

3. 抵押是最適合于“三權(quán)”融資的擔(dān)保方式

借款合同是借款人向貸款人借款，到期返還借款并支付利息的合同。借款合同的內(nèi)容包括借款種類(lèi)、幣種、用途、數(shù)額、利率、期限和還款方式等條款。訂立借款合同，貸款人可以要求借款人依照《擔(dān)保法》的規(guī)定提供擔(dān)保。債務(wù)人向銀行借款，銀行對(duì)借款人的借款用途、償還能力、還款方式等情況要進(jìn)行嚴(yán)格審查且借款人必須提供擔(dān)保*參見(jiàn)《合同法》第196條、第197條、第198條，《商業(yè)銀行法》第35條1款、第36條1款。。《擔(dān)保法》規(guī)定有五種法定擔(dān)保方式：保證、質(zhì)押、留置、抵押、定金。這五種擔(dān)保方式不一定都能適用于農(nóng)地“三權(quán)”貸款擔(dān)保；能夠適用的擔(dān)保方式，也不一定就是比抵押更好的方式。

借款合同擔(dān)保不可能采用留置、定金擔(dān)保方式。留置擔(dān)保是在債權(quán)人按照合同約定占有債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)、債務(wù)人不按照合同約定期限履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法留置該財(cái)產(chǎn)。留置擔(dān)保主要適用于保管合同、運(yùn)輸合同、加工承攬合同。農(nóng)地不是動(dòng)產(chǎn)，借款合同不可能發(fā)生債權(quán)人按約定事先占有債務(wù)人動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)的情況，因此，留置擔(dān)保不適用于借款合同。定金擔(dān)保是當(dāng)事人約定一方向?qū)Ψ浇o付定金作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人履行債務(wù)后，定金應(yīng)當(dāng)?shù)肿鲀r(jià)款或者收回*參見(jiàn)《擔(dān)保法》第82條、第84條、第89條。。按照《合同法》規(guī)定，借款利息不得預(yù)先在本金中扣除（第200條）。據(jù)此推理，貸款人不能在訂立合同時(shí)要求借款人先支付定金。實(shí)踐中，需要借款的人也不可能在借款前先支付定金；定金擔(dān)保主要適用于買(mǎi)賣(mài)等合同，不適用于借款合同。

借款合同擔(dān)?？梢圆捎帽ＷC、質(zhì)押、抵押擔(dān)保方式。

保證是指保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的行為。借款擔(dān)保合同的保證，是指第三人承諾在借款人不能償還貸款時(shí)，按約定向貸款人承擔(dān)連帶責(zé)任。保證作為貸款債權(quán)的擔(dān)保，不需要提供實(shí)物、不轉(zhuǎn)移任何物或權(quán)利的占有，是特定的人以不特定的財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保。人的保證明顯不如物的擔(dān)保有物質(zhì)保障，有可能使銀行債權(quán)人設(shè)定保證的目的落空，為此，銀行要對(duì)保證人的償還能力進(jìn)行嚴(yán)格審查。在農(nóng)民自身并無(wú)太多值錢(qián)財(cái)產(chǎn)、無(wú)其他經(jīng)營(yíng)方式獲利、農(nóng)業(yè)收益偏低、占有使用的農(nóng)地又不能流轉(zhuǎn)情況下，很難找到值得銀行信賴的、在銀行開(kāi)有一定金額賬戶的人愿意在難以實(shí)現(xiàn)其債權(quán)的情況下，以自己的信譽(yù)為借款農(nóng)民提供還款保證。如果農(nóng)民找不到保證人、或者找到的人不符合銀行認(rèn)可的保證條件時(shí)，需要資金的農(nóng)民就不可能從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得借款。在農(nóng)地?fù)?dān)保貸款實(shí)踐中，單純以人的保證擔(dān)保貸款歸還的情況不多，一般是在組合擔(dān)保中，適用保證擔(dān)保方式。

質(zhì)押分權(quán)利質(zhì)押和動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押。土地不是動(dòng)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押顯然不能適用于農(nóng)地“三權(quán)”借款合同。權(quán)利質(zhì)押是指為了擔(dān)保債權(quán)清償，債務(wù)人或第三人以其所享有的可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利作為質(zhì)押標(biāo)的，在債務(wù)人屆期不能履行債務(wù)時(shí)，質(zhì)權(quán)人就設(shè)置的權(quán)利實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)、優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。能夠作為質(zhì)押擔(dān)保標(biāo)的的權(quán)利主要有：債權(quán)、股權(quán)或無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)等。質(zhì)押權(quán)利人需要保管有價(jià)證券及權(quán)利證書(shū)等，這并無(wú)保管動(dòng)產(chǎn)物的麻煩，也不會(huì)發(fā)生價(jià)值減少或降低的可能；出質(zhì)人不必支付保管費(fèi)用；出質(zhì)人可以沒(méi)有到期的權(quán)利出質(zhì)，就不會(huì)影響出質(zhì)人行使權(quán)利，不存在沒(méi)有有效發(fā)揮財(cái)產(chǎn)權(quán)效用的問(wèn)題。

在法定擔(dān)保方式中，物的擔(dān)保優(yōu)于人的保證。在借款合同采用的物保中，抵押優(yōu)于動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押，權(quán)利質(zhì)押又優(yōu)于抵押。就權(quán)利質(zhì)押與抵押比較而言，抵押不轉(zhuǎn)移物的占有，以登記為物權(quán)公示，有特定人的特定財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)保障，這比人的保證對(duì)債權(quán)的擔(dān)保更為具體實(shí)在；抵押不轉(zhuǎn)移占有，免除了債權(quán)人保管物的負(fù)擔(dān)，減少債務(wù)人支付保管費(fèi)用；但是，抵押有可能出現(xiàn)公示錯(cuò)誤、沒(méi)有轉(zhuǎn)移占有的抵押物被抵押人掠奪性地使用降低其價(jià)值、抵押物被非法轉(zhuǎn)讓等等，這些都有可能使發(fā)放貸款的抵押權(quán)人的權(quán)利落空。權(quán)利質(zhì)押以債權(quán)或證券等財(cái)產(chǎn)權(quán)為標(biāo)的，沒(méi)有物的使用價(jià)值，只具有交易價(jià)值，將其占有移轉(zhuǎn)于質(zhì)權(quán)人，可以阻止出質(zhì)人行使權(quán)利，又能催促債務(wù)人履行義務(wù)；債務(wù)人不履行債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)以擔(dān)保的權(quán)利受償，確保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)；這就克服了抵押不交付占有所產(chǎn)生的弊病。盡管權(quán)利質(zhì)押優(yōu)于抵押，問(wèn)題在于，靠經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲取收入、維持生活生產(chǎn)的農(nóng)民，并沒(méi)有多少人擁有或持有債權(quán)、股權(quán)或無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)。即使有的農(nóng)民可能有債權(quán)，往往數(shù)額也不大。擁有較大數(shù)額債權(quán)的人，往往就不是缺少經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)資金的農(nóng)民或農(nóng)戶。因此，權(quán)利質(zhì)押的優(yōu)勢(shì)，一般就難以在借款合同中為借款農(nóng)戶所利用。

《擔(dān)保法》規(guī)定的五種擔(dān)保方式，抵押是最適合“三權(quán)”融資擔(dān)保方式。抵押本身具有優(yōu)異于其他擔(dān)保方式的特點(diǎn)：比保證更可靠，不會(huì)像質(zhì)押、留置、定金擔(dān)保人不能利用擔(dān)保物、擔(dān)保權(quán)人還得保管擔(dān)保物。抵押農(nóng)地在融資的同時(shí)，抵押人仍然可以對(duì)抵押農(nóng)地行使占有、使用、收益權(quán)能，不會(huì)因此閑置而喪失農(nóng)地基本功能，借款抵押人既利用農(nóng)地的使用價(jià)值，又發(fā)揮農(nóng)地交換價(jià)值，達(dá)到物盡其用的效果。抵押權(quán)人更不必管理抵押擔(dān)保的農(nóng)地。抵押有“擔(dān)保之王”之美譽(yù)。將“三權(quán)”設(shè)定抵押，抵押人獲得資金，又可以居住、占有、經(jīng)營(yíng)相關(guān)土地，抵押權(quán)人在抵押人不能履行債務(wù)時(shí)，可以抵押的“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)自己的債權(quán)。

4. 行之有效的“三權(quán)”抵押政策應(yīng)當(dāng)上升為法律規(guī)范

中國(guó)從民主革命到社會(huì)主義建設(shè)，從改革開(kāi)放再到當(dāng)今的深化改革，無(wú)不是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行和完成的。沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó)，就沒(méi)有今天的改革成效。實(shí)踐中，黨的政策可以直接上升為國(guó)家政策，甚至于一項(xiàng)政策很難分清也沒(méi)有必要分清是黨的政策還是國(guó)家政策。如，黨的十七屆三中全會(huì)《決定》推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大決定，就具體體現(xiàn)為黨中央國(guó)務(wù)院的2009年一號(hào)文件中的促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策；十八屆三中全會(huì)做出的全面深化改革的重大決定，就具體體現(xiàn)為黨中央國(guó)務(wù)院2014年一號(hào)文件中的全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。我們很難分清“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”是黨的政策還是國(guó)家政策，也沒(méi)有必要將其分清。但是，從法治角度看，黨的決定、黨的政策畢竟不是全民必須遵行的行為規(guī)則；國(guó)家的政策從理論上講須全民遵行，但也有一定的時(shí)效性和區(qū)域性*國(guó)家政策的時(shí)效性和區(qū)域性表現(xiàn)為，政策與法律相比，時(shí)效短、實(shí)施范圍受區(qū)域限制，不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性。如，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，一年一訂，即使是同一年實(shí)施的補(bǔ)貼政策，也因地而異。。國(guó)家政策與法律相比，不具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，不是治國(guó)的長(zhǎng)期方略。在依法治國(guó)、法制逐漸健全的今天，我們的黨和政府也注意到法律與政策的關(guān)系問(wèn)題，在推行“三權(quán)”抵押政策的同時(shí)，明確規(guī)定，“有關(guān)部門(mén)要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”*中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》第四部分第17條。。

曾經(jīng)的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制是《憲法》明確確認(rèn)、有《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》加以保障，讓農(nóng)民放心安心地大膽經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。農(nóng)村改革已經(jīng)從分田到戶、包干經(jīng)營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展到需要明確農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利的階段，從“多予、少取”階段切實(shí)發(fā)展到需要“放活”的階段。農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中，黨根據(jù)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際情況適時(shí)提出的允許“三權(quán)”抵押融資的改革措施，順應(yīng)民心，有利于農(nóng)村的發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)以法律的方式加以確認(rèn)。及時(shí)對(duì)與中國(guó)農(nóng)村改革現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重背離的相關(guān)法律法規(guī)加以修訂，以消除現(xiàn)行法律與現(xiàn)行農(nóng)村政策相悖不一致的規(guī)定，使農(nóng)村金融改革從靈活的政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定法律，從法律上確定農(nóng)地“三權(quán)”的資本性、融資性，已經(jīng)成為立法的必然趨勢(shì)。

（責(zé)任編輯：楊晨陽(yáng)）

Rural Land Mortgage: the Positive and Negative Effects

Tang Lieying

Three types of rural land are collectively owned in China: homestead land, farm land and woodland. The right of use over these three types of land as proprietary interests （thereafter the ‘interests’）is still not fully recognized by law. This paper argues that the state policy that these interests cannot be mortgaged is against the economic development in the area. It points out that the law is confusing where assignment of the interests is allowed on one hand whereas mortgage of these interests is prohibited on the other. The paper advocates that mortgage is the best legal and financial mechanism to raise fund for the continuous development and large-scale expansion of the collective economy in the rural areas of China. As such, mortgage of these interests shall be legalized and relative provision in the existing law shall be reviewed to reflect the change.

Rural Land Ownership; Farmland Contracting Right; Woodland Contracting Right; Mortgage over Rural Land

2015-11-10

* 本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地‘三權(quán)’抵押融資窘境及改革措施研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13BFX107）的階段性成果。

D912.3

A

0257-5833（2016）01-0093-10

唐烈英，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授 （重慶 401120）