山洪災害防治現(xiàn)狀、問題與對策

水利部山洪地質災害防治工程技術研究中心主任、長江科學院副院長、教授級高級工程師 陳 進

山洪災害防治現(xiàn)狀、問題與對策

水利部山洪地質災害防治工程技術研究中心主任、長江科學院副院長、教授級高級工程師 陳 進

2016年入汛以來，多地發(fā)生了強降雨，一些地區(qū)發(fā)生了山洪泥石流，引起了社會的關注。

一、我國山洪災害為什么多

我國的山區(qū)和丘陵面積占國土面積的2/3，其中可能發(fā)生山洪災害的面積有463萬km2，占國土面積的48%。根據(jù)《全國山洪災害防治規(guī)劃》初步調查的成果：我國現(xiàn)有溪河洪水災害溝18 916條、泥石流溝11 109條、滑坡災害16 556處，可以說山洪

發(fā)生地是“點多面廣”。原因主要是強暴雨，加上特定的地質地形條件和人類活動影響。

二、山洪災害造成的死亡人數(shù)比例為什么居高不下

過去10多年來，我國因山洪地質災害造成的死亡人數(shù)比例一直占到洪澇災害死亡人數(shù)的70%～80%，也是目前造成死亡人數(shù)最多的一種自然災害。主要是：①發(fā)生的地點多，已經發(fā)現(xiàn)或者暴露出的山洪溝多達幾萬處，還有一些地點尚未被發(fā)現(xiàn)或者被激活；②山洪多發(fā)生在山丘區(qū)的村鎮(zhèn)，這些地方溪河的防洪標準低，一般在10年一遇暴雨水平以下，實際上大多數(shù)堤防或者溝岸防洪標準不足5年一遇水平，防洪抗洪等基礎設施十分薄弱，甚至沒有，一旦出現(xiàn)超防御標準的山洪，就會產生災害；③山洪來得快，及時準確預警預報難，許多死亡是因來不及撤離造成的；④農民和基層干部防災減災意尚不強；⑤山洪常常與泥石流和滑坡等次生地質災害一同發(fā)生，也有山洪造成山塘及小型病險水庫潰壩，這樣就會加重災害損失；⑥較大山洪災害一次就會造成重大人員傷亡，例如2010年發(fā)生在甘肅舟曲縣的特大山洪泥石流災害，導致1 467人遇難，298人失蹤。

三、山洪預報預警為什么難

山洪在英文中稱為“Flash flood”，直譯過來就是“一閃而過的洪水”。大多數(shù)山洪都是由于局地強降雨引起，洪水來得快，走得也快，而我國目前降雨監(jiān)測站網(wǎng)密度仍然不夠，雷達等現(xiàn)代監(jiān)測方法覆蓋范圍更小，多數(shù)降雨強度是事后才知道，及時的預報、分析和預警能力不足。

四、山洪災害防治的總體思路是什么

根據(jù)山洪災害現(xiàn)狀和經濟社會發(fā)展水平，目前我國山洪災害防治的總體思路是：以最大限度地減少人員傷亡為首要目標，以防為主、防治結合，以非工程措施為主、非工程措施與工程措施相結合的總體思路。

五、山洪防治的非工程和工程措施有哪些

長期來說，最重要而有效率的非工程措施是規(guī)范山洪防治區(qū)的土地利用方式，避免在高風險地區(qū)建立居民點和重要基礎設施。

近期采用的非工程措施主要包括：①開展山洪災害普查，劃定山洪災害危險區(qū)，明確轉移路線和臨時安置地點；②確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小流域的臨界雨量、水位等預警指標；③在防治區(qū)建設覆蓋完整的雨水情監(jiān)測站點，建設山洪災害預警系統(tǒng)和平臺，及時準確發(fā)布預警信息；④編制縣級及鄉(xiāng)村應急預案；⑤建立山洪災害防御責任制體系，加強基層干部責任落實能力及應急預案執(zhí)行能力；⑥開展宣傳培訓演練，強化基層干部和農民防災減災意識，提高避險能力等。

工程措施主要針對直接威脅城鎮(zhèn)、集中居民點、重要基礎設施安全且難以實施搬遷避讓的重點山洪溝，采取護岸、堤防等措施，必要時輔以河道護底、陡坡、跌水等消能措施，提高山洪防御能力。

六、近年國家在山洪災害防治方面開展的工作和取得的效果

2002年，水利部會同國土資源部、中國氣象局、原建設部、原環(huán)?？偩珠_始組織編制 《全國山洪災害防治規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。2006 年 10月，國務院正式批復了該《規(guī)劃》。2011年4月，國務院審議通過了 《全國中小河流治理和病險水庫

除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規(guī)劃》。2009年，水利部、財政部組織開展了山洪災害防治非工程措施試點建設，至2012年，初步建立了覆蓋我國山洪災害防治區(qū)2058個縣的監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防體系。2013年，水利部、財政部印發(fā)了 《全國山洪災害防治項目實施方案（2013—2015年）》，在前期項目建設的基礎上，補充完善非工程措施，啟動了山洪災害調查評價和重點山洪溝防洪治理。截至2015年年底，全國山洪災害防治項目累計投入289.4億元。

近年山洪災害防治主要取得以下成效：①在全國2 058個山洪災害防治縣、53萬個小流域、58萬個村莊開展山洪災害調查，劃定了山洪災害危險區(qū)，明確轉移路線和臨時避險點，初步確定了預警指標和閾值；②新建了自動雨量、水位站6.2萬個，簡易監(jiān)測站40萬個；③在山洪災害防治縣、鄉(xiāng)、村配備100多萬處報警設施設備，初步實現(xiàn)了多途徑、及時有效發(fā)布預警信息；④建設了國家、7個流域機構、29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、305個地市、2 058個縣的山洪災害監(jiān)測預警平臺，雨水情等基礎信息及時入庫，并共享水文監(jiān)測站點和部分氣象監(jiān)測站信息，實現(xiàn)了自動監(jiān)測、實時監(jiān)視、動態(tài)分析、統(tǒng)計查詢、在線預警等功能；⑤完善了基層群測群防體系，編制修訂了縣、鄉(xiāng)、村山洪災害防御預案27萬件，制作了100萬塊警示牌、宣傳欄，發(fā)放了7 686萬張明白卡，組織了529萬人次培訓、演練；⑥開展重點山洪溝防洪治理，已完成312條重點山洪溝防洪治理。據(jù)統(tǒng)計，已建項目累計發(fā)布轉移預警短信5 800多萬條，啟動預警廣播58萬次，轉移人員2 100萬人次，避免人員傷亡數(shù)十萬人次。

七、存在的問題與對策

雖然山洪災害防治已經取得了巨大成績，結合2016年到湖北和湖南防洪一線督查，發(fā)現(xiàn)仍然存在以下幾方面的問題：

①受氣候變化影響，極端強降雨事件頻發(fā)，現(xiàn)有技術水平對于超強暴雨及時準確的預報難度大，特別是上限值很難預計，多為發(fā)生后才發(fā)現(xiàn)超預測值。

②山洪災害調查及危險區(qū)確定只是近幾年逐步開展的，而山洪防治區(qū)大部分農民房屋早已建在威脅區(qū)或者低防洪標準的溪河邊，遇超標準山洪仍然會造成房屋倒塌和人員傷亡，特別是夜間發(fā)生的特大山洪，最容易造成人員傷亡。

③少數(shù)農民避災意識差，舍不得家里的財產，不愿意及時撤離，或者撤離后又返回家中拿東西。

④對于外來人員 （如外來經商、臨時施工人員和旅游人員等）地方沒有完全掌握他們的個人信息，基層干部無法及時通知其撤離。

⑤我國山丘區(qū)有大量算不上水庫的山塘或者塘庫，這些山塘大部分存在病險，缺乏維修和加固，而且數(shù)量極大，例如2016年我到過的湖南利慈縣，一個縣就有1.2萬多座山塘，風險點太多，遇特大山洪潰決概率極大。

所以，從長遠來看，在山洪災害防治區(qū)應嚴格規(guī)范土地開發(fā)方式，在威脅區(qū)應逐步搬遷居民住房，同時在威脅區(qū)推行山洪保險制度，不僅可以強化農民防災減災意識，也可以探索災后快速重建的辦法，建議由政府出大頭，同時積極引進社會資金參與山洪災害治理和災后重建。

近期，仍然要進一步完善降雨預報預警、通信、信息發(fā)布、避險體系等非工程措施建設，特別要充分發(fā)揮基層干部動員能力，增強農民主動避險確保生命安全的意識。

本專題組織：韋鳳年、田靈燕、軒瑋、董明銳