我國工傷認定程序存在的問題與完善建議

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我國工傷認定程序存在的問題與完善建議

郭勇

中南林業(yè)科技大學，湖南長沙410018

關鍵詞：工傷認定程序；工傷事故賠償仲裁；行政權；司法權

2014年5月15日15時34分，XX大學教師王X約好學生見面收取學生論文初稿，因未等到學生將會面改在了五號教學樓前的籃球場。2014年5月15日15時40分左右，王X在等待學生時，看到學校籃球場有人打籃球，便過去開始打籃球，幾分鐘后卻突然倒在了籃球場上。后被送入就近醫(yī)院急救，在搶救過程中因搶救無效導致死亡，后經醫(yī)院診斷，王X因運動引起心臟驟停導致死亡。2014年6月18日，從XX大學向XX市人社局遞交了王X死亡工傷認定申請，至2015年10月29日本案死者家屬在近兩年的時間里，為了其權利得到救濟，經過了四次訴訟、三次行政處理后，卻仍然在程序上兜圈子，其訴求沒有得到實質性解決。一個工傷案件涉及行政、司法、等多個部門，先后啟動了行政認定、行政復議、行政訴訟等多個程序后，其是否屬于工傷仍然無法確定。如此設定的工傷認定程序，既大量消耗了國家司法資源，又提高了勞動者的維權成本，背離了《工傷保險條例》保護勞動者德立法初衷，由此也引發(fā)了本文討論的主要問題。本文通過對我國現(xiàn)行工傷認定程序，工傷賠償程序中存在的一些相關問題進行分析，在簡要介紹司法權與行政權之間相互關系的基礎上，論證有條件地賦予法院工傷認定權的可行性。

一、我國工傷認定程序存在問題的產生原因

(一)工傷認定標準的立法模式和適用不科學

我國現(xiàn)行工傷認定的主要法律依據(jù)為國務院制定頒布的《工傷保險條例》以及相關配套法規(guī)，而這些相關規(guī)定立法層次低，效力低，無權威性。同時因全國各省對工傷認定償各省都有相關的地方法規(guī)及部門規(guī)章，這些地方性法規(guī)與規(guī)章繁多雜亂，規(guī)定也各有不同，極易與我國工傷認定相關法律形成沖突。從而造成理論上以及司法實踐中的適用困境。且相同規(guī)定由勞動行政機關和司法機關同時適用時，因行政機關和司法機關對于工傷認定情節(jié)考慮的擇重點和出發(fā)點不一致，對于具體情節(jié)是否符合工傷認定情節(jié)往往容易發(fā)生沖突。當工傷事故發(fā)生后，對于具體事故情節(jié)是否符合工傷保險條例的規(guī)定，是否屬于工傷，工傷認定行政部門與法院對于《工傷保險條例》理解與適用也往往存在分歧，因法院審判人員與行政部門工作人員對于工傷認定及賠償標準的出發(fā)點不同，①導致在工傷認定過程中情節(jié)相同卻出現(xiàn)截然不同的處理結果及賠償標準。

(二)工傷最終認定權的歸屬不清

目前我國《工傷保險條例》對于人民法院最終工傷認定權并未確定。②而根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定，法院經過審理，如果認為勞動保障行政部門作出的工傷認定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；如果認為該工傷認定存在主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權等情形之一的，應當判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。勞動人社部門對于勞動者提出的工傷認申請是否為工傷而作出的決定書屬于行政部門具體行政行為中的行政確認。③申請人對于工傷認定不服的只能在收到工程認定書之日起60日內向認定部門上級機關或認定部門所在地市政府提出行政復議或6個月內向認定部門所在地法院提出行政訴訟。而以上兩種救濟方式在現(xiàn)行模式下均存在不足，因認定部門的上級部門與工傷認定部門屬于同一系統(tǒng)上下級關系，部門之間難免存在相互袒護的嫌疑。因此從實踐上來看，申請工傷經行政復議的處理結果絕大部分均與初次工傷認定書認定結果一致。而按照我國現(xiàn)行行政訴訟法的相關規(guī)定，法院在審理過程中，對行政部門所作出的工傷認定進行審查，“可以判決維持，也可以判決撤銷并責令重新作出認定，但并不能行使司法變更權，即不能代替勞動保障行政部門作出是否屬于工傷的認定”。④如此設定的工傷認定程序，容易造成工傷認定行政部門與司法部門之間的權力沖突，既大量消耗了國家司法行政資源，又提高了勞動者的維權成本。

(三)認定程序復雜繁冗周期過長

我國現(xiàn)行工傷認定救濟制度實行的是工傷認定行政部門行政確認前置程序。工傷認定賠償程序包括工傷認定，勞動能力鑒定及工傷賠償仲裁程序三個部分。勞動者在工作過程中因工作原因或由工作原因引起而受到傷害是申請工傷認定的先決條件。所受傷害是否屬于工傷是勞動者能否獲得工傷保險基金賠付及公司賠付的前提。因此，在工傷損害賠償案件中勞動者要獲得工傷賠償必須先進行工傷認定。而在實踐中，涉及工傷賠償案件往往因建筑工地農民工居及公司員工上下班途中發(fā)生交通事故而引起。以以上兩種主要引起工傷賠償事故為例：建筑工地農民工因建筑工地項目周期及現(xiàn)實中建筑工程轉包分包情況大量存在，導致建筑工地農民工流動性很大，勞動合同簽訂率很低。損害事故發(fā)生后，許多勞動者甚至連用人單位是誰都不知道，還要舉證證明“與用人單位存在勞動關系、其所受傷害是因工作原因引起”其中的困難程度可想而知。如果用人單位不承認與勞動者之間存在勞動關系，就必須先申請勞動關系仲裁先確定勞動關系。而上下班途中因交通事故引起的工傷賠償案件，因相關法律規(guī)定勞動者必須在交通事故中無責或承擔次要責任。因此，在工傷認定程序中工傷認定部門往往需要交警部門出具的事故認定書，如對事故認定書不服同樣可以申請行政復議訴訟等程序，這無形使工傷認定程序變得更復雜周期更長。而上述程序完成之后，勞動保障行政部門認定構成工傷可能又要經過工傷行政認定→行政復議→行政訴訟一審→行政訴訟二審→行政訴訟再審→民事訴訟一審→民事訴訟二審→民事執(zhí)行等程序。⑤可見工傷認定幾乎囊括了行政程序、行政訴訟程序、勞動仲裁程序、民事訴訟程序各種程序?，F(xiàn)實中如此復雜的工傷認定程序雖然在一定程度上對行政機關具體行政行為的合法性及程序合法性進行了監(jiān)督審查，但卻違背了工傷認定程序設置的初衷。

二、完善我國工傷救濟制度的設想

我國現(xiàn)行工傷認定模式存在諸多問題，正確理解司法權與行政權的關系，構建一個合理的工傷救濟制度就變得尤為突出。以下是本文對完善我國工傷救濟制度的幾點設想：

(一)明確工傷認定的基本標準

在現(xiàn)行的法律體系下，我國工傷認定標準的可操作性不強，也不明確，進而使得工傷認定行政案件居高不下。在國際上，較為權威的界定為：“由于職業(yè)所致之意外傷害或疾病，并非出于患者自身之故意或失檢，而造成暫時或永久殘廢或死亡等情形，包括往來于就業(yè)場所發(fā)生之意外及從事某種職業(yè)所致之疾病。”⑥因此，尋求工傷認定的實質性標準，需把現(xiàn)行工傷認定模式由“什么是工傷”改變?yōu)椤肮鞘裁础?。較為理想的立法模式是“實質標準和排除”模式，即先從正面明確規(guī)定工傷的實質標準，再從反面對不屬于工傷的情形加以排除。⑦再者，工傷認定可以適當適用“傾向性寬松解釋”原則，對有合理理由認為與工作存在模糊關系相關性傷害，可以作寬松性解釋作為工傷處理。另外，工傷認定程序涉及的往往不是僅僅只涉及行政機關與勞動者之間的關系，還往往涉及到用人單位與勞動者之間的民事賠償關系。要實現(xiàn)工傷認定標準的統(tǒng)一，協(xié)調行政機關，用人單位，勞動者三者之間的關系除了要求對何為工傷及工傷認定模式進行統(tǒng)一外，在條件成熟的情況下制定一部層次高，效力低高，權威，操作性強的法律也顯得尤為重要。只有這樣才能真正統(tǒng)一工傷認定標準，做到有法可依，保障勞動者合法權利。

(二)明確工傷最終認定權的歸屬，簡化工傷認定程序

我國《工傷保險條例》將工傷認定權力歸屬于人力資源和社會保障局這一行政機關而非司法機關的出發(fā)點是簡化工傷賠償程序，提高對工傷保險基金支付的監(jiān)管及合理合法利用。而實際中工傷賠付的主體分為購買工傷保險部分和為購買工傷保險兩部分。現(xiàn)行的工傷賠付程序實際上僅對于已購買工傷保險部分的勞動者獲得賠償提供了便利和保障。而大部分工傷賠償案件產生糾紛的本質問題是因為用人單位未與勞動者簽訂勞動合同未購買工傷保險。一旦損害事故發(fā)生后，工傷賠償則需由用人單位按工傷保險條例賠付標準自行承擔，這就導致雙方往往對賠償金額標準高低分歧過大。用人單位從自身利益出發(fā)，往往在現(xiàn)行法律規(guī)定范圍內充分利用利用工傷認定，勞動能力鑒定，工傷賠償仲裁，行政訴訟等相關程序拖延賠償時間，以達到減少賠償金額的目的。這就直接導致了勞動者在損害事故發(fā)生后維權周期過長要獲得相應賠償難度加大。根據(jù)《工傷保險條例》雖然規(guī)定勞動保障行政部門負有進行工傷認定的職責，但這并不意味者法院就當然不能在民事訴訟中直接認定工傷。實際上，工傷認定的程序標準及認定過程不同于一般的行政許可，行政確認等一般行政程序，卻與司法審判程序十分類似，這就為工傷認定權歸屬于司法權提供了可行的前提。另外，我國法律的制定的根本目的是為了保障人民的合法權利，與工傷賠償相關而制定的相關的法律，法規(guī)也應當從保護勞動者合法權利出發(fā)。將工傷認定權歸屬于司法權也既符合我國現(xiàn)代法制建設的要求也有利于解決工傷最終認定權歸屬，簡化工程認定程序，提高勞動者的維權效率。⑧

隨著社會經濟的發(fā)展，工傷事故發(fā)生幾率也越來越高。隨著勞動者維權的意識也越來越強，工傷事故發(fā)生后申請工傷認定及工傷賠償?shù)陌讣苍絹碓蕉?。法院受理的工傷糾紛案件數(shù)量呈逐年上升趨勢。⑨工傷認定程序的設置直接關系到損害事故發(fā)生后勞動者能否降低獲賠成本，及時獲得公正的賠償，提高工傷認定部門認定效率降低減少社會公共資源消耗。因此，在完善相關立法的同時，只有正確配置工傷認定權利歸屬才能既充分發(fā)揮司法職能，及時公正地維護工傷勞動者的合法權益。

[注釋]

①楊偉東.行政行為司法審查強度研究—行政審判權縱向范圍分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：111.

②唐劉念.現(xiàn)行工傷救濟程序的不足及改革建議[J].法制與社會，2012(29).

③林嘉主編.勞動法和社會保障法[M].北京：中國人民大學出版社，2009，5：382.

④唐劉念.現(xiàn)行工傷救濟程序的不足及改革建議[J].法制與社會，2012(29).

⑤王建軍.立足社會法理念設置工傷救濟程序[J].中國勞動，2009(9)：41-42.

⑥封莎.工傷認定的“去行政化”[N].法院報，2009-4-3.

⑦黃越欽著.勞動法新論[M].北京：中國政法大學出版社，2003，4：366.

⑧江君清.工傷認定程序應進行重構[J].中國勞動，2006(10).

⑨周湖勇.我國工傷認定程序改革的思考——基于社會法的視角[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2009，9(10).

作者簡介：郭勇(1982-)，男，漢族，湖南長沙人，中南林業(yè)科技大學，在讀研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D922.55

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0109-02