建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理模式探索

王思民　李　新　仇紅偉　張忠新　劉方方

探索與交流

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理模式探索

王思民李新仇紅偉張忠新劉方方

一、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行現(xiàn)狀

根據(jù)江蘇省城鎮(zhèn)污水處理2014年度發(fā)展報(bào)告，截至2014年，全省建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率達(dá)到83%。雖然建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已基本建成，確保已建設(shè)施穩(wěn)定、達(dá)標(biāo)運(yùn)行，發(fā)揮效益至關(guān)重要，但是建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理狀況與城市污水處理廠相比卻有較大的差距。目前，部分地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理廠處于“曬太陽(yáng)”狀態(tài)或者建制鎮(zhèn)污水處理廠不能正常運(yùn)行，處于“吃不飽”狀態(tài)，不能充分發(fā)揮設(shè)施的環(huán)保效益，改善鎮(zhèn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的必要性

1.改善鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行是保護(hù)和改善水環(huán)境，提高鎮(zhèn)區(qū)群眾生活質(zhì)量的需要。鎮(zhèn)區(qū)是鎮(zhèn)政府所在地，人口居住集中，各種商業(yè)及服務(wù)設(shè)施較為完善，也是生活污水較為集中的地方。由于目前鎮(zhèn)區(qū)污水處理設(shè)施普遍不能正常運(yùn)行，大量生活污水就近直排，造成鎮(zhèn)區(qū)及周邊溝河水環(huán)境較差，嚴(yán)重影響鎮(zhèn)區(qū)群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量，是當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾長(zhǎng)期迫切解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)汛期排澇時(shí)，鎮(zhèn)區(qū)污水隨澇水進(jìn)入干河，又影響主要河道的水環(huán)境。由此可見(jiàn)，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運(yùn)行可以減少污水向附近河流的排污量（減排），提高當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量。

2.創(chuàng)建生態(tài)鎮(zhèn)的重要指標(biāo)

建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行是提高鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施運(yùn)行效率和管理水平，建設(shè)生態(tài)鎮(zhèn)區(qū)的需要。鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運(yùn)行，是增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)功能，提高鎮(zhèn)區(qū)形象的必然要求，對(duì)促進(jìn)中心鎮(zhèn)、生態(tài)鎮(zhèn)、管理示范鎮(zhèn)建設(shè)等具有重要意義。同時(shí)，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施作為省級(jí)生態(tài)縣創(chuàng)建的前提條件，省級(jí)生態(tài)縣技術(shù)評(píng)估臺(tái)賬資料涉及污水處理廠建設(shè)指標(biāo)（城鎮(zhèn)污水集中處理率），生態(tài)縣創(chuàng)建對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理廠必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核驗(yàn)收，對(duì)廠區(qū)運(yùn)營(yíng)情況提出整改意見(jiàn)。

三、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行存在的問(wèn)題

1.部分地區(qū)對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施重視不夠

一是部分行業(yè)主管部門(mén)對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的職責(zé)劃分不清楚，導(dǎo)致互相推諉，工作體系混亂，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施缺乏有效監(jiān)管，最終只會(huì)讓建制鎮(zhèn)污水處理廠污水處理效果成為一本難以說(shuō)清的“糊涂賬”。二是部分地區(qū)編制的《建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋規(guī)劃》無(wú)前瞻性，在實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃與設(shè)計(jì)變化太大，實(shí)際的配套管網(wǎng)與處理能力不相應(yīng)，規(guī)劃與設(shè)計(jì)不相符；同時(shí)，工藝雜亂，帶來(lái)巨大隱性浪費(fèi)。三是部分地區(qū)重視廠區(qū)建設(shè)、輕視配套管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)象依然存在，污水收集管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。這種情況導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠平均運(yùn)行負(fù)荷率較低。四是部分地區(qū)重視建設(shè)輕視運(yùn)營(yíng)管理，致使建制鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)備長(zhǎng)期閑置或成為擺設(shè)。

2.部分地區(qū)未建立有效的工作機(jī)制

一是設(shè)施建設(shè)方面，部分地區(qū)尚未成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備不足，且專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平參差不齊，設(shè)施建設(shè)資金籌措不力，部門(mén)分工不合理，行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)缺位，未能結(jié)合自身實(shí)際規(guī)劃適宜的建設(shè)模式。同時(shí)在建設(shè)施工過(guò)程中，建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施涉及水務(wù)、土建、設(shè)備及調(diào)試等多門(mén)專(zhuān)業(yè)，缺乏復(fù)合型管理人才對(duì)建設(shè)全過(guò)程中的監(jiān)督管理，致使工程建設(shè)質(zhì)量或設(shè)備不符合設(shè)計(jì)要求及規(guī)范，投資超概嚴(yán)重，工程質(zhì)量低劣。二是在運(yùn)營(yíng)管理方面，一些地區(qū)設(shè)施雖已建成，但由于尚未確定污水處理廠的運(yùn)行管理模式或者日常經(jīng)費(fèi)不足，致使建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施閑置浪費(fèi)。

3.少部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率較低

一是污水收集管網(wǎng)建設(shè)不完善，主要是支管網(wǎng)鋪設(shè)進(jìn)度較慢、污水收集率低，導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際運(yùn)行率低。二是部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)資金投入不足，工程進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠進(jìn)水量較少。三是鎮(zhèn)區(qū)已建污水管網(wǎng)部分有淤泥、損壞現(xiàn)象。

4.部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理水平堪憂

一是部分建制鎮(zhèn)自主運(yùn)營(yíng)的污水處理廠專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏，甚至只有當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)村民看守并運(yùn)營(yíng)管理，工藝管理無(wú)從談起，廠區(qū)水質(zhì)化驗(yàn)分析從未進(jìn)行，臺(tái)賬資料不完整、不規(guī)范或者臺(tái)賬資料從未制作，出水在線儀表未開(kāi)啟或工況普遍較差，總體來(lái)說(shuō)鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠處于盲目運(yùn)行狀態(tài)。二是部分委托專(zhuān)業(yè)化企業(yè)運(yùn)營(yíng)的污水處理廠運(yùn)行水平也亟待提高，由于建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多，規(guī)模小，管理分散，運(yùn)營(yíng)企業(yè)未根據(jù)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（修訂）和《城鎮(zhèn)污水處理廠附屬建筑和附屬設(shè)備設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ31-89）等規(guī)定及委托運(yùn)營(yíng)中約定條款，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠進(jìn)行人員配置，盲目降低人員配置，技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏。三是部分建制鎮(zhèn)污水處理廠由于初期進(jìn)水量少，委托運(yùn)營(yíng)企業(yè)為追求利潤(rùn)，擅自關(guān)停鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠，以管網(wǎng)不完善、進(jìn)水量少為理由，通過(guò)保底水量獲取污水處理運(yùn)營(yíng)費(fèi)，同時(shí)運(yùn)營(yíng)管理粗放，運(yùn)營(yíng)臺(tái)賬、報(bào)表未能按照《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行臺(tái)賬范本》要求進(jìn)行規(guī)范化執(zhí)行。

5.安全管理工作有待加強(qiáng)

多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理廠安全生產(chǎn)意識(shí)薄弱，安全管理機(jī)構(gòu)不健全或根本不存在，廠區(qū)工藝操作規(guī)范及警示警告標(biāo)識(shí)不齊全，有毒有害場(chǎng)所未配備有效的安全防護(hù)器具。尤其是加氯間消毒方法采用二氧化氯消毒技術(shù)，需要配備防毒面具、漏氯報(bào)警儀。實(shí)際多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施加氯間泄露防護(hù)措施不到位，存在較為嚴(yán)重的安全隱患。

四、加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理的建議

1.加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理廠行業(yè)監(jiān)管工作

一是明確行業(yè)主管部門(mén)職能，構(gòu)建職責(zé)分明的工作體系和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。如豐縣在徐州市率先出臺(tái)了《豐縣鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理辦法》，明確了各部門(mén)責(zé)任分工。二是公開(kāi)招聘或借調(diào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，充實(shí)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，提升對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管能力。三是在設(shè)施運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，建議行業(yè)主管部門(mén)組織有關(guān)專(zhuān)家對(duì)委托運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行中期評(píng)估，具體參照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估制度》（蘇建城〔2007〕325號(hào)）執(zhí)行。這樣可以引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督手段的不足。

2.加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)保障

運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)是廠區(qū)能否正常運(yùn)行的一個(gè)前提條件。一是建議各地區(qū)根據(jù)自身地理、經(jīng)濟(jì)條件等因素，制定符合本地區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理辦法。二是加快開(kāi)征鎮(zhèn)級(jí)污水處理費(fèi)。建議結(jié)合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號(hào)）等相關(guān)文件，根據(jù)實(shí)際情況，制定符合本地區(qū)的征收方案,在一定程度可以保障建制鎮(zhèn)污水處理廠的正常運(yùn)行。

3.提高廠區(qū)進(jìn)水量，確保廠區(qū)正常運(yùn)營(yíng)

建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè)是建制鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行的關(guān)鍵。一是建議多渠道籌措建設(shè)資金，進(jìn)一步加快建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè)，擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋面，提高鎮(zhèn)區(qū)污水收集率，確保建制鎮(zhèn)污水處理廠正常運(yùn)行。二是建議加大對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)資金的支持力度。江蘇省蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)采取因素法分配，根據(jù)年度建設(shè)任務(wù)、平均投資額核定各地投資總額，按省定補(bǔ)助比例切換安排省補(bǔ)資金，但遠(yuǎn)低于水利項(xiàng)目70%以上的獎(jiǎng)補(bǔ)比例，地方財(cái)政配套壓力很大，建設(shè)資金尚有較大缺口。建議將蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高并加大專(zhuān)項(xiàng)資金和政策的扶持力度，減輕地方資金壓力，確保工程順利實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有效益。

4.積極探索運(yùn)營(yíng)管理模式

（1）目前我國(guó)大力推廣運(yùn)用PPP模式，江蘇省也出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔2015〕101號(hào)），這是江蘇省關(guān)于推廣運(yùn)用PPP模式級(jí)別最高、最具權(quán)威的文件，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對(duì)性和操作性。（2）建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多、規(guī)模小、管理分散，建議采用不帶有融資功能的委托運(yùn)營(yíng)（打包委托運(yùn)營(yíng)），打包委托運(yùn)營(yíng)可以增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，提高建制鎮(zhèn)污水處理廠吸引力；打包委托運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)人力資源共享，優(yōu)化人員調(diào)配，同時(shí)可以在設(shè)備維護(hù)和藥劑采購(gòu)等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，單位成本將大幅降低，進(jìn)而降低政府的污水處理費(fèi)支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；每個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠若分別委托運(yùn)營(yíng)招商，則每個(gè)廠都要開(kāi)展一次招商工作，而將全縣所有建制鎮(zhèn)污水處理廠打包委托招商，則招商工作只需要一次完成，能大大降低人力、物力和財(cái)力，且可以降低建制鎮(zhèn)自行運(yùn)營(yíng)因?qū)I(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高委托運(yùn)營(yíng)的招商成功的概率；每個(gè)縣有多個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠，打包委托招商引入一家運(yùn)營(yíng)商，可以降低政府的監(jiān)督管理成本，提高監(jiān)管效率。相比同時(shí)監(jiān)管多個(gè)運(yùn)營(yíng)商，政府監(jiān)管一家運(yùn)營(yíng)商的難度和監(jiān)管的工作量都會(huì)明顯降低。（3）PPP（委托運(yùn)營(yíng)）采購(gòu)方式選擇。2014年12月，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理展性辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)），該競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類(lèi)似公開(kāi)招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。綜上所述，建議采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商。同時(shí)在打包委托運(yùn)營(yíng)時(shí)，保底水量是委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議中重要組成部分，保底水量可以減少運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，建議招商之前對(duì)保底水量預(yù)測(cè)進(jìn)行專(zhuān)家論證。（4）聘請(qǐng)具備相應(yīng)條件和能力的專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目（委托運(yùn)營(yíng)）涉及特許經(jīng)營(yíng)、水務(wù)、法務(wù)、財(cái)務(wù)等眾多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，行業(yè)主管部門(mén)或政府都缺少此類(lèi)復(fù)合型人才。若無(wú)專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)代表政府方，則只能任由投資方主導(dǎo)協(xié)商和談判，政府和社會(huì)公共利益難以得到保障■

（作者單位：江蘇省豐縣水利局221700）