中國邊海防新舊挑戰(zhàn)疊加

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中國邊海防新舊挑戰(zhàn)疊加

目前來看，美日依然希望維持與中國總體關(guān)系的穩(wěn)定。但即便如此，美日特別是美國強推中美海上戰(zhàn)略對抗，無疑會增加中國海洋維權(quán)和防御的難度與風(fēng)險。

▲為了保衛(wèi)海上安全，早在2012年，南海艦隊某登陸艦支隊“井岡山”艦便與氣墊艇分隊進行了多次聯(lián)合訓(xùn)練。訓(xùn)練中，他們狠抓氣墊艇戰(zhàn)斗部署中的各個環(huán)節(jié)，縮短其投入戰(zhàn)斗的時間，使氣墊艇完全融入到以新型兩棲船塢登陸艦為核心的登陸作戰(zhàn)平臺。圖為2015年7月中旬氣墊艇與“井岡山”艦進行聯(lián)合訓(xùn)練時的情景。

海上大國戰(zhàn)略對抗加劇

在島嶼主權(quán)及海洋劃界問題上，各爭端方一方面強化斗爭，另一方面積極避戰(zhàn)，戰(zhàn)略及政策上的對抗和現(xiàn)場戰(zhàn)術(shù)上的克制同步增強，而場上軍事及執(zhí)法動作也越來越與外交、法理、輿論斗爭聯(lián)系在一起。海防已非簡單的現(xiàn)場處置，而是集合軍事、外交、法律和輿論等應(yīng)對在內(nèi)的綜合性課題。

黃海形勢趨穩(wěn)趨緩。中朝、中韓間的漁業(yè)糾紛和摩擦持續(xù)降溫，韓國依然在頻繁抓捕中國涉嫌“非法捕撈”的漁船，但漁業(yè)沖突事件大幅減少，兩國媒體對該議題的報道及炒作已明顯降溫。隨著中韓兩國關(guān)系漸入佳境，海洋爭議及摩擦的重要性已迅速下降。剛剛過去的2015年12月22日，中韓海域劃界首輪會談在韓國首爾成功舉行。

釣魚島及東海局勢保持消極穩(wěn)定。中國海警和日本海上保安廳的執(zhí)法船依舊在釣魚島領(lǐng)海進行共存巡航，但雙方都未派軍事力量進入這一海域，兩國也都無官方和民間人士上島開展主權(quán)宣示活動。

南海問題的曝光度和激烈程度進一步發(fā)展，但多集中在法理、外交層面。自2009年以來，2015年是各爭端方少有的未在南海爆發(fā)嚴重對峙和摩擦事件的一年。

越南既向美國示好，利用美國的支持抵消中國在南海日漸增長的力量優(yōu)勢，同時又避免與中國交惡，不希望南海問題過于影響兩國的政治經(jīng)濟關(guān)系。在南沙島礁建設(shè)問題上，越南相對低調(diào)，婉拒美國的“三不”凍結(jié)倡議，抓緊時間進行自占島礁的擴建，在批評中國方面則保持著克制，不愿意當對抗中國的“出頭鳥”。越南高規(guī)格隆重接待習(xí)近平主席的國事訪問，也表明越南不希望因海上分歧與矛盾站到中國的對立面。

菲律賓依然是南海各類炒作事件的始作俑者和最積極分子。2015年7月7日至13日，由菲律賓單方面提起的所謂“南海仲裁案”開始在海牙常設(shè)仲裁法院仲裁庭舉行聽證會，菲律賓派出了60人組成的超規(guī)模代表團，并大肆造勢，揚言“要讓中國退出南?！?。為獲得國際支持，菲律賓大打悲情牌，不僅在東盟內(nèi)部上躥下跳，尋求同情者和支持者，還在香格里拉對話、東盟外長會議、東亞合作系列外長會議、東亞峰會、甚至聯(lián)合國大會等多邊場合不遺余力的炒作南海問題。

中國提出的“雙軌”思路得到了東盟大部分國家的認可，“南海行為準則”的磋商正加速進行，中國與東盟還同意盡早設(shè)立“中國—東盟海上搜救熱線平臺”和“中國—東盟應(yīng)對緊急事態(tài)外交高官熱線平臺”。但是，東盟內(nèi)部在南海問題上的共同立場趨向負面，2015年的東盟外長會議，《聯(lián)合公報》罕見地就南海擴島行為表示關(guān)切，認為“有關(guān)行為在南中國海地區(qū)削弱了信任，增加了緊張，破壞和平、安全與穩(wěn)定”，聲稱將采取“預(yù)防性措施”，輪值主席國馬來西亞還呼吁東盟國家組建聯(lián)合維和部隊巡邏南海。暫時來看，東盟政治安全等共同體的建設(shè)壓力，以及美國和部分爭端方的攪局，對中國在南海的增信釋疑工作構(gòu)成了較強的干擾和牽制。

2015年海上安全形勢的一個最大特征就是，區(qū)域外大國借所謂的維護海上航行自由和海洋規(guī)則等托辭，顯著加強了對涉華海洋爭端的介入，美日與中國在海上的矛盾變得十分突出。

美國雖面臨著西亞北非亂局和歐洲反恐危機，但仍積極推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，并在一系列文件中明確將中國界定為最大潛在海上戰(zhàn)略對手，動用包括軍事、外交、國際法甚至經(jīng)濟等手段加大介入東海、南海問題。

圍繞中國南沙島礁建設(shè)問題，美國在南海的政策正變得更加激進。美國已撇下在南海問題上“不選邊、不站隊”的“虛偽中立的外衣”，從幕后走向前臺，直接向中國發(fā)難，開始頻繁向中國“大秀肌肉”。

從2011年開始，奧巴馬強行推進“東進”戰(zhàn)略———也就是美方所說的“亞太再平衡”戰(zhàn)略——一直就沒有停止過，2015年更甚，咄咄逼人。到目前為止，美國部署在亞洲地區(qū)的海軍力量已增至55%。

在軍事上，一是美國繼續(xù)向亞太增兵。美國2015年除了把裝備更先進的核動力航母“羅納德·里根”號派駐在日本外，還向關(guān)島增派了3架最先進的B- 2轟炸機，在菲律賓增加部署了P- 8A“海神”間諜偵察機，并與新加坡達成協(xié)議，在那里部署同樣的間諜偵察機；二是，對已部署在亞洲地區(qū)的軍事裝備進行更新?lián)Q代，使美國部署在亞洲地區(qū)的軍事裝備不僅數(shù)量大，而且技術(shù)含量高；三是，耗資87億美元對關(guān)島軍事基地進行大規(guī)模的重新修建，把關(guān)島打造成大型軍事基地，使之成為駐扎4800名美國海軍陸戰(zhàn)隊的中心，同時計劃在關(guān)島部署“薩德”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)；四是，計劃把美國海軍第三艦隊的活動范圍擴大到西太平洋，與第七艦隊開展更加密切的合作；五是，大幅增加在南海的海上和空中巡邏偵察活動，并蓄意在我南海島嶼附近進行軍事挑釁活動，宣稱在南海進行巡邏是美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。

這與美國此前泛泛的口頭呼吁、外交施壓和軍事威懾等柔性方式明顯不同。隨著美國執(zhí)意要在南海問題上當“主角”，中美兩強間的斗法漸成為南海諸多矛盾中的焦點。

日本的防務(wù)制度和安全政策也在2015年發(fā)生了巨變。一是4月底，日美兩國簽訂新的《防衛(wèi)合作指針》，日美同盟在合作的深度及廣度方面都得到了質(zhì)的躍升。二是安倍內(nèi)閣強行通過新安保法案，利用“重要影響事態(tài)”、“存立危機事態(tài)”和“灰色地帶事態(tài)”三個核心概念，全面顛覆了原有的安保體制，在制度上徹底擺脫了和平憲法和國會在動武問題上的牽制和掣肘。

日本安全戰(zhàn)略和防務(wù)政策的劇變很大程度上正是針對中國的海上崛起，“中國威脅”已成為日本制訂各類安保政策的最重要背景。日美聯(lián)合遏制力的提升和日本軍事正?；粌H加大了中國在釣魚島及東海方向的戰(zhàn)略壓力，還將增大中日兩國擦槍走火的概率。

目前來看，美日依然希望維持與中國總體關(guān)系的穩(wěn)定，它們在海洋問題上對中國的打壓意在增加中國維權(quán)的成本，牽制中國海上崛起的進程，而非直接阻止中國的行動。戰(zhàn)爭尚不是選項，美日軍事行動的政治意義大于軍事意義。但即便如此，美日特別是美國強推中美海上戰(zhàn)略對抗，無疑會增加中國海洋維權(quán)和防御的難度與風(fēng)險。

陸地邊境穩(wěn)中有憂

20世紀90年代以來，中國陸地邊境日趨平靜，陸上的防御壓力逐漸緩解，這也是中國能大幅走向海洋的地緣戰(zhàn)略基礎(chǔ)，不過這并不意味著陸上就是風(fēng)平浪靜。

中印邊界是中國陸上最后一段未定國界，也是當前中國陸上防御的最大包袱。雖然中印均無意因邊界問題破壞兩國關(guān)系大局，兩國間的邊界談判也一直在持續(xù)進行，但邊界的摩擦和對峙事件依然不斷。中印邊界問題給中國的挑戰(zhàn)是，既要堅決維護主權(quán)，又要防止爭端失控，影響中印關(guān)系。在實踐中，這個“度”其實并不容易把握。

中緬之間并無爭議領(lǐng)土，但緬北沖突及其影響直接暴露出中國周邊安全環(huán)境的脆弱性。對于緬甸這樣的鄰國，其國內(nèi)動蕩經(jīng)常會殃及中國，中國很難置身事外。近年來，緬甸軍政府與多支緬北民地武頻繁發(fā)生沖突，特別是自2014年年底開始，緬甸克欽、果敢等地沖突擴大化，迄今未有完全?；鸬嫩E象。除了數(shù)以萬計的難民蜂擁至中國邊境地區(qū)外，緬甸在圍剿果敢武裝的時候，不時有飛機、炸彈越境，直接給中國國家主權(quán)和公民生命安全造成嚴重影響。

緬北沖突當然不足以改變中國總體的陸上邊防形勢，但卻鄭重提醒我們，中國還遠遠不太可能在陸上高枕無憂。而從應(yīng)對過程及效果來看，中國在軍事、外交方面的龐大實力還無法迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槟芰?，中國的軍事改革和國家安全決策機制的改進優(yōu)化變得迫在眉睫。

中國陸地邊界總長度2.2萬多公里，而邊防部隊和警察人力十分有限，邊境內(nèi)外地區(qū)人文背景及地理特征又很相似，這導(dǎo)致我們難以對非法入境人員做到完全管控。如果這些人員進行販毒、入境搶劫等非法活動，就會給邊民的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成直接威脅。特別是部分周邊國家發(fā)展嚴重滯后，國境內(nèi)外貧富幸福指數(shù)差距過大，這種鋌而走險的情況就會更為常見。

總的來看，2015年的中國邊海防形勢不容樂觀。舊有的挑戰(zhàn)繼續(xù)加劇，新的問題不斷涌現(xiàn)；海上斗爭管控的壓力日趨增大，而陸上邊界也出現(xiàn)了一系列不穩(wěn)定因素；既有國家間的戰(zhàn)略競爭或軍事對抗引發(fā)的傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，也有因非國家行為體引發(fā)的非傳統(tǒng)安全問題。

周邊外交中的“經(jīng)略”與“塑造”

2016年周邊環(huán)境的安全挑戰(zhàn)將會更加嚴竣。美國大選將會使其對華政策趨強示強，特別在南海問題上對中國炫耀武力。日本拓展軍事空間和修改和平憲法勢在必行，日本在美國的亞太軍事同盟體系中的作用繼續(xù)提升。南海聲索國在海洋權(quán)益和島嶼歸屬問題上可能還有新的舉動，對中國形成新的戰(zhàn)略壓力。臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉也對地區(qū)安全問題增加了新的不確定因素。此外，經(jīng)濟放緩下滑、恐怖主義擴散、極端主義抬頭等矛盾疊加，交織發(fā)展。因此，綜合安全很有可能成為影響中國周邊環(huán)境的主要不利因素。

當前中國周邊戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略領(lǐng)域中，西部好于東部，經(jīng)濟好于安全。鑒于內(nèi)外環(huán)境的變化，中國2016年的國內(nèi)戰(zhàn)略主攻方向是保障“十三五”順利開局和早期收獲，國際戰(zhàn)略主攻方向是緩解東部安全形勢并為“十三五”營造有利環(huán)境。

如同軍事戰(zhàn)略主攻方向一樣，周邊外交主攻方向需要集中優(yōu)勢資源，如戰(zhàn)略關(guān)注、外交活動、經(jīng)濟投入、軍事配合、社會支持等。

中國外交歷來重信講義，但缺少利益交換的理論、原則、手段和實踐。但中國作為正在迅速發(fā)展的大國，需要重新認識利益交換的政治和外交需要，確立利益交換的基本原則，建立利益交換的體制機制，增加利益交換的外交實踐。2016年中國周邊外交的利益交換重點對象是美國，重點區(qū)域是南海，重點問題是反獨促統(tǒng)。

中國周邊外交需要通過經(jīng)濟和安全機制建設(shè)推進本國和本地區(qū)的利益，以及增進中國在地區(qū)和全球事務(wù)中的規(guī)制權(quán)和話語權(quán)。在機制“存量”方面，中國要努力實現(xiàn)亞太經(jīng)合組織和上合組織等既定目標。在機制“增量”方面，中國需要在肯定已有機制基礎(chǔ)上積極推進改革創(chuàng)新，示范性地發(fā)揮亞投行、絲路基金和中國的亞信輪值主席國作用。在前三年提出周邊機制建設(shè)的原則和方向基礎(chǔ)上，中國在2016年的重點是推動和落實機制建設(shè)的有效性。

近來，關(guān)于中國周邊外交的國際輿論環(huán)境不利面明顯增加，其主要原因是美國煽風(fēng)點火和日本及一些東南亞國家的推波助瀾。我們雖然不能馬上改變結(jié)構(gòu)性和常態(tài)性的不利輿論環(huán)境，但仍需要增強自信和堅持“事在人為”。中國改善周邊外交輿論環(huán)境，首先和主要在于落實“親、誠、惠、容”的周邊外交理念。此外，還要在外交外宣上加強全局性，尊重專業(yè)性，提高有效性，因而需要整合內(nèi)宣外宣，推進兩者的機制性合作、干部交流和評估機制等。

1.堅持中美新型大國關(guān)系。中美關(guān)系事關(guān)中國總體和周邊外交大局。在全球戰(zhàn)略重心東移和美國力推“亞太戰(zhàn)略平衡”后，亞太地區(qū)成為中美博弈的主要平臺。在2016年兩國需要重點落實習(xí)主席訪美成果，管控分歧和管理危機，并在臺灣問題上加強協(xié)調(diào)。

2.緩和南海爭端問題。近年來，中國在南海積極有為，已經(jīng)取得歷史補臺和現(xiàn)實推進的重大階段性成果。但“一張一弛，文武之道”，在2016年復(fù)雜環(huán)境下，要防止南海問題沖擊中國內(nèi)政外交的全局。

3.實現(xiàn)中日關(guān)系轉(zhuǎn)圜。中日關(guān)系也是影響中國內(nèi)政外交的全局性問題，不能任其下滑。在中日達成四點原則聲明和實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人會晤后，中國要加大兩國關(guān)系轉(zhuǎn)圜的力度，增加中日關(guān)系對周邊外交的正能量和建設(shè)性貢獻。

另外，在2016年，要防止局部問題因處置不善或擦槍走火而影響中國周邊的大局。

第一，中國要在涉華議題方面提前發(fā)聲和預(yù)作準備。中國要在有形實體和無形虛體安全問題上有預(yù)案和備案，在第一時間發(fā)聲。中國還要在全球和周邊組織內(nèi)有更多的提案，特別是在國際組織輪值主席國期間更應(yīng)如此。

第二，中國要在周邊議題上淡化“個性”和加強“共性”。中國是地區(qū)性和全球性大國，在議題設(shè)置方面的舉動往往會招致各種疑慮和擔心，因此需要淡化中國“個性”和增加地區(qū)“共性”，在應(yīng)對和解決多邊共同議題中充分發(fā)揮多邊提案的“中性”作用，實現(xiàn)雙贏和共贏。

第三，中國要在倡導(dǎo)的議題落實上率先垂范。中國在已經(jīng)個別和共同提出的議題上要加大落實的力度，有時要犧牲暫時或局部利益，以獲取周邊國家和人民的支持，猶如中國信守在1997年亞洲金融危機中對人民幣不貶值所作出的承諾一樣。中國在諸如防疫救災(zāi)和反恐打恐等問題上更要身體力行。

尤其是南太平洋地區(qū)，為中國周邊外交戰(zhàn)略的重要組成部分。也是中國“一帶一路”倡議推進的關(guān)鍵區(qū)域。中巴全天候戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是中國在南亞的重要支點，而印度的“霸主作為”對中國經(jīng)略南亞存在阻遏。南亞小國對印度“負責(zé)任崛起”的質(zhì)疑上升。鑒于此，中國應(yīng)在繼續(xù)保持中印關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展、深化中巴關(guān)系務(wù)實合作的基礎(chǔ)上，拉近與南亞小國關(guān)系，加大基建投入，擴展外交空間，加強安全合作。

“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)倡議提出后，南太平洋地區(qū)在中國外交戰(zhàn)略中的地位得到進一步提升。與此同時，美、日、法等世界主要經(jīng)濟體也加大了對南太平洋地區(qū)的投入，大國之間在這一地區(qū)的競爭與博弈也日益激烈。

另外，在太平洋島嶼地區(qū)，各島國正在積極推進地區(qū)合作和一體化的“太平洋計劃”，以擴大在經(jīng)濟增長、可持續(xù)發(fā)展、良政建設(shè)和安全等領(lǐng)域的合作。將太平洋島國納入“21世紀海上絲綢之路”合作框架，回應(yīng)了太平洋島國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，同時彰顯了中國負責(zé)任大國形象。在“21世紀海上絲綢之路”合作框架下，依托中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟對話、中國—新西蘭伙伴關(guān)系論壇和中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇等對話機制，中國與南太平洋地區(qū)國家間的關(guān)系正在步入歷史最好時期。

（《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2015.12.30、《世界知識》2016年第1期）