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    吉安市防汛工作體制機(jī)制問題探討

    2016-02-05 00:10:43
    中國水利 2016年15期
    關(guān)鍵詞:吉安市指揮部防汛

    劉 斌

    (江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室,343000,吉安)

    吉安市防汛工作體制機(jī)制問題探討

    劉斌

    (江西省吉安市防汛抗旱指揮部辦公室,343000,吉安)

    防汛工作具有長期性、科學(xué)性、群眾性和反復(fù)性,以體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新驅(qū)動求生存、謀發(fā)展是防汛工作的永恒主題。立足于吉安市防汛工作實(shí)際,分析了現(xiàn)有防汛工作體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾,并從信息協(xié)同、后勤保障、宣傳教育等方面對有關(guān)問題進(jìn)行了深入探討,提出了科學(xué)高效做好當(dāng)前防汛工作的具體對策。

    防汛;體制;機(jī)制;吉安市

    防汛工作體制是指防汛部門在防汛工作開展中各項(xiàng)職權(quán)的劃分與運(yùn)行及為保證工作順利進(jìn)行而建立的一切組織體系和制度的總稱,是工作的重要組織保障和制度保障。防汛工作機(jī)制是指在汛前、汛中、汛后全過程中采取的各種規(guī)范化、程序化的處置方法和流程規(guī)范。一套高效運(yùn)行的防汛體制機(jī)制應(yīng)該具備預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息反饋、指揮協(xié)調(diào)、社會服務(wù)等功能,在搜集、分析、反饋防汛有關(guān)信息,組織擬定決策方案,協(xié)調(diào)并督促實(shí)施防汛指令等方面有很強(qiáng)的執(zhí)行力。江西省吉安市防汛工作實(shí)踐先后經(jīng)歷了工程治理階段、加強(qiáng)管理階段和體系建設(shè)階段等3個階段,已經(jīng)形成一套行之有效的體制機(jī)制,為防控洪水災(zāi)害風(fēng)險發(fā)揮了重要作用,但運(yùn)行過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題,值得探討。

    一、吉安市防汛工作體制機(jī)制現(xiàn)狀

    吉安市各級人民政府全面落實(shí)了防汛行政責(zé)任制,每年汛期都會在當(dāng)?shù)貓蠹埳峡歉骷壏姥簇?zé)任人名單,將責(zé)任落實(shí)到每一座水庫、每一段堤防、每一片重點(diǎn)區(qū)域,在一些防汛任務(wù)比較繁重的地區(qū),防汛責(zé)任上升一級,指揮長由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

    全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府都編制了防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、山洪災(zāi)害防御預(yù)案、城市防洪預(yù)案,對預(yù)案進(jìn)行定期評估修訂,基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的防汛預(yù)案體系。近年市防指還制定了《吉安市水庫防汛管理實(shí)施細(xì)則》《吉安市小型堤防安全管理員實(shí)施辦法》《小型水庫專職安全管理報汛員管理辦法》《吉安市防汛會商制度》等一系列規(guī)章制度,提供了防汛的規(guī)范化制度保障。

    防汛隊伍方面,市、縣均至少組建了1支防汛機(jī)動搶險隊,建立了村、組、戶山洪災(zāi)害群測群防網(wǎng)絡(luò);全市所有小型水庫都至少配備了1名安全管理員;小型堤防工程每1 000m堤防長度配備1名管理人員。

    吉安市在體制建立和機(jī)制運(yùn)行方面始終遵循“汛前有會商研判、汛中有預(yù)警調(diào)度、汛后有總結(jié)反思”的原則,堅持工防是基礎(chǔ)、人防是關(guān)鍵,努力構(gòu)建起防洪保安的防、撤、搶、管體系。防,在汛前高度警覺,準(zhǔn)確研判,超前部署;撤,在洪水到來前主動避讓洪水,提前組織轉(zhuǎn)移;搶,對于防洪重點(diǎn),利用工程措施進(jìn)行全力搶護(hù);管,汛后開展經(jīng)常性反思,重視洪水社會屬性,強(qiáng)化洪水調(diào)度管理及防洪知識宣教。

    二、吉安市防汛工作體制機(jī)制問題分析

    隨著經(jīng)濟(jì)社會水平的發(fā)展,人們對生存和發(fā)展環(huán)境提出了更高的要求,同時也給防汛工作帶來了巨大的壓力,防汛抗洪任務(wù)日益繁重。以2014年開始的史上最強(qiáng)厄爾尼諾事件“李小龍”為例,吉安市先后遭遇2014年遂川縣左安鎮(zhèn)短時強(qiáng)降雨、2015年安??h滸坑鎮(zhèn)山洪災(zāi)害、2015年歷史罕見冬汛、2016年早汛等嚴(yán)重洪澇災(zāi)害,給全市造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和一定的人員傷亡。在抗洪救災(zāi)過程中,發(fā)現(xiàn)了一些現(xiàn)有體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需求相矛盾的問題。

    1.信息分割與信息共享的矛盾

    目前,吉安市在防汛人力、物力、財力和技術(shù)等方面有了一定的基礎(chǔ),某種程度上來說防汛部門目前最寶貴的資源就是信息。信息是一種催化劑,能使現(xiàn)有物質(zhì)資源得到有效整合和高效利用。得益于“指揮部”這種組織結(jié)構(gòu),各成員單位原本能為指揮部提供大量專業(yè)豐富的信息資源,但在實(shí)際工作中除了水利、氣象、水文等數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化傳送到指揮部外,其他信息由于行業(yè)、格式等原因,大多時候在部門之間處于分割和壟斷狀態(tài)。指揮部在洪澇災(zāi)害發(fā)生前很難有機(jī)會分析處理那些有重大或潛在重大影響的外部信息,獲得洪澇災(zāi)害的先兆信息,同樣,各類抗災(zāi)資源信息也處于“休眠”狀態(tài)。各類信息資源大多只有在影響范圍達(dá)到一定程度的洪澇災(zāi)害即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的時候才會由指揮部調(diào)配和使用,此時大量零落、分散的信息資源需要重新整合才能發(fā)揮決策的支持功能,表面的各司其職,實(shí)則給防汛工作帶來巨大的影響。以災(zāi)情信息統(tǒng)計為例,它是政府救災(zāi)的重要依據(jù),由于缺乏有效的災(zāi)情信息共享機(jī)制,同一次洪澇災(zāi)情,減災(zāi)委與防汛指揮部在一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)上會存在差異,給救災(zāi)工作帶來一定困擾。

    2.信息匱乏與信息積壓的矛盾

    這里的“信息”是指揮部向外界提供服務(wù)的信息及公眾對災(zāi)害的信息反饋。信息“積壓”與“匱乏”亦分為兩種情況,一是政府部門掌握大量的政府信息數(shù)據(jù),但是缺乏對信息資源的協(xié)調(diào)管理,難以滿足公眾的各種需求;二是自媒體崛起,在災(zāi)害信息發(fā)布、災(zāi)害救助和災(zāi)害事件輿論引導(dǎo)方面扮演的角色愈來愈重要,但政府部門及主流媒體在第一手信息掌握上顯得日漸乏力。以2016年5月吉安市永新縣強(qiáng)降雨為例,強(qiáng)降雨開始時當(dāng)?shù)氐奈⑿湃豪镆呀?jīng)有相關(guān)的圖片在傳播,隨著降雨繼續(xù)信息不斷更新。降雨剛結(jié)束,當(dāng)?shù)氐囊粋€微信公眾號即發(fā)出一條受災(zāi)情況信息,其中配發(fā)了30余張災(zāi)情圖片和4個短視頻,圖片甚至分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了歸類。與之形成鮮明對比的是,永新縣防汛辦災(zāi)情信息在降雨結(jié)束8小時后才給出,始終沒有發(fā)布一張災(zāi)情現(xiàn)場圖片。突發(fā)災(zāi)害狀態(tài)下,公眾出于對自身安全的關(guān)注和考慮,對信息的需求特別強(qiáng)烈。在歷次強(qiáng)降雨過程中,都有群眾電話咨詢水勢、降雨等情況,防汛辦值班人員需要耐心解答,在汛情緊張時刻,一些不緊急的問題難免牽扯過多精力。此時,實(shí)時的水情信息和防汛部門發(fā)布的水文預(yù)報雖然在防汛內(nèi)網(wǎng)上傳播,并沒有及時到達(dá)受影響最大的群眾手中。

    3.單兵作戰(zhàn)與應(yīng)急聯(lián)動的矛盾

    政府對于防汛搶險救災(zāi)義不容辭,吉安市的搶險救災(zāi)工作長期以來處于計劃經(jīng)濟(jì)時期的“大包大攬”狀態(tài),以市本級防汛物資儲備為例,長期以來,物資采購資金由上級劃撥,按需購買,倉儲實(shí)物,定期更新,再無其他形式儲備,加之管理不規(guī)范,使得市本級搶險物資保障有極大的不確定性。各級防汛搶險隊伍人員老齡化日趨嚴(yán)重,特別是有豐富搶險經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)骨干缺乏,登記的大型機(jī)械設(shè)備也僅是上級配發(fā)的少數(shù)大型設(shè)備且操作人員不能落實(shí),專業(yè)搶險隊伍和設(shè)備很難實(shí)現(xiàn)“召之即來”。與政府手頭原有搶險救災(zāi)力量顯得明顯不足形成鮮明對比的是,包括有一定規(guī)模的工程施工企業(yè)、完善的物流和物資供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、廣泛分布的應(yīng)急救援志愿者在內(nèi)的可用的社會搶險救災(zāi)力量正日臻壯大,呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。目前,吉安市擁有各類志愿服務(wù)組織2 766支,志愿者30.49萬人,其中,由戶外愛好者、企業(yè)家組成的吉安登云應(yīng)急救援隊擁有志愿者50人,配備洪澇、道路塌方等災(zāi)害救援的專業(yè)設(shè)備。在開展群眾災(zāi)后救助幫扶方面,社會志愿者也可發(fā)揮積極作用。

    三、構(gòu)建科學(xué)防汛工作體制機(jī)制的對策及建議

    1.牢固樹立科學(xué)防汛理念

    防洪風(fēng)險不可避免,但是洪災(zāi)損失可以減輕,雨洪資源應(yīng)該利用。防汛工作是構(gòu)建人水和諧體系的重點(diǎn)和難點(diǎn),涉及工程、技術(shù)、社會、生態(tài)等多個方而,是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程。防洪工程的興建增強(qiáng)了調(diào)節(jié)控制洪水的能力,同時也要正視由此帶來的一些負(fù)面影響,而且人類活動也已引起洪水發(fā)生條件、致災(zāi)因子、承災(zāi)體的變化??茖W(xué)防汛既要考慮如何利用防洪工程管住水、管好水,還要把洪水作為資源來看,主動防范洪水資源利用的風(fēng)險,準(zhǔn)確預(yù)報預(yù)警,給洪水以出路,更要規(guī)范社會和人的活動,依托有效的社會管理,綜合運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等手段,最終實(shí)現(xiàn)人水和諧。

    2.構(gòu)建常態(tài)信息協(xié)同機(jī)制

    明確由指揮部牽頭,建立和完善信息發(fā)布共享的政策制度,提高防汛信息利用效率,深入挖掘資源價值,協(xié)同處理分散在不同部門、不同形式的防汛相關(guān)信息資源,實(shí)現(xiàn)指揮部內(nèi)部各分散系統(tǒng)中的信息在指揮部內(nèi)部各部門間流動與共享。要建立信息發(fā)布協(xié)同機(jī)制,將各類媒體傳播的信息加以甄別和利用,采用多渠道采集、統(tǒng)一發(fā)布的模式,實(shí)現(xiàn)外部信息與內(nèi)部信息的有機(jī)融合,提升信息發(fā)布與提供檢索服務(wù)能力,滿足公眾用戶快速高效地獲取信息資源的需要,力求做到信息同步。建立常態(tài)的信息協(xié)同機(jī)制能很好地實(shí)現(xiàn)上下左右信息互聯(lián)互通,一方面能幫助決策者以最快的速度制定與選擇方案,實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急決策和處置;另一方面,依賴及時的預(yù)警及災(zāi)情發(fā)展信息,能動員社會各界力量開展各項(xiàng)自救、互救或參與政府應(yīng)災(zāi)行動,把損失降到最低。

    3.構(gòu)建全民防汛宣傳機(jī)制

    微信等新媒體通常使用多媒體直接描述現(xiàn)場畫面,表達(dá)目擊者的感受和親歷者的情感反應(yīng),具有及時性和交互性等特點(diǎn),這些是傳統(tǒng)媒體難以同時兼?zhèn)涞膬?yōu)勢。防汛部門要加深研究新媒體信息傳播的特點(diǎn),借力用力不費(fèi)力,建立人人都是宣傳員的機(jī)制,鼓勵和引導(dǎo)群眾在監(jiān)督防汛工作、傳遞實(shí)時災(zāi)情、發(fā)布個人預(yù)警等方面發(fā)揮作用。指揮部要對防汛有關(guān)輿論進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控并加以篩選和利用,以提升信息傳播的效率,直接反映社會輿論,滿足受眾尤其是災(zāi)區(qū)受眾的災(zāi)害信息需求,同時,加強(qiáng)相關(guān)信息的專業(yè)指導(dǎo),鏈接背景事件,介紹相關(guān)常識,提高權(quán)威性,積極引導(dǎo)輿論,使信息容易得到民眾的信任和認(rèn)可。災(zāi)難新聞本身就是一面鏡子,能夠啟迪民智,指揮部的宣傳深度要適當(dāng)延伸,多引導(dǎo)發(fā)掘?yàn)?zāi)難中的人情味兒,少一些臉譜化、應(yīng)景式的宣傳,使人們引發(fā)共鳴,前車之覆應(yīng)成后車之鑒,以防災(zāi)難重演。

    4.構(gòu)建長效防災(zāi)教育機(jī)制

    防災(zāi)教育是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù),指揮部應(yīng)該在預(yù)防洪澇災(zāi)害教育上建立一套長效的機(jī)制,達(dá)到教育一些人、普及一群人、影響一代人的目的。就目前洪澇災(zāi)情來看,農(nóng)村的直接洪澇損失重于城市,兒童等弱勢群體更容易受到傷害,防災(zāi)教育應(yīng)該以農(nóng)村為中心、城市為重點(diǎn)、學(xué)校教育為主要途徑,聚焦防災(zāi)日引起安全注意,重視經(jīng)常性教育建立安全習(xí)慣。農(nóng)村成災(zāi)條件多,承災(zāi)能力弱,群眾主動防災(zāi)意識差,自救能力低,有效防御洪澇災(zāi)害難度大。深入研究災(zāi)害防治信息在農(nóng)村傳播的規(guī)律,采取城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶、科技下鄉(xiāng)等多種形式,充分運(yùn)用已建成的山洪預(yù)警廣播系統(tǒng)等載體,最大限度吸收物質(zhì)與技術(shù)支持,激發(fā)農(nóng)村群體主動防災(zāi)避災(zāi)意識。在易受水患的城市地區(qū),利用公益廣告、電子廣告屏、微信等平臺,開展堅持不懈的防災(zāi)宣傳教育,達(dá)到潛移默化的效果。將應(yīng)急基本知識和救助技能納入從小學(xué)到大學(xué)的教育體系,采用體驗(yàn)式科普教學(xué)方法,同時還可以讓學(xué)生帶動家長,多次傳播,從整體上增強(qiáng)國民的危機(jī)防范意識,提高危機(jī)應(yīng)對能力。

    5.構(gòu)建多元后勤保障機(jī)制

    防汛搶險救災(zāi)的隊伍、物資、設(shè)備等防汛搶險后勤保障是一種潛在需求,只有在災(zāi)害發(fā)生后才會使用,要提高保障率就需要建立與社會市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)的多元保障機(jī)制,達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。按照競爭性政府購買服務(wù)的方式將有資質(zhì)的工程建設(shè)企業(yè)納入防汛搶險隊伍體系,在培訓(xùn)費(fèi)、專用機(jī)具維護(hù)費(fèi)、搶險費(fèi)等方面定額補(bǔ)償,通過契約關(guān)系維持一批防汛搶險的常備力量。引入志愿性社會組織充實(shí)防汛隊伍,發(fā)揮專業(yè)人才集聚、機(jī)制靈活的特點(diǎn),在開展防汛知識宣傳、疏散人員、災(zāi)后救援等工作方面更多地動員社會力量。在防汛物資儲備方面,在原有政府儲備基礎(chǔ)上結(jié)合商業(yè)儲備、生產(chǎn)能力儲備,將物資分為應(yīng)急救援類、基礎(chǔ)保障類、大型機(jī)械類等,按照各自特點(diǎn)分別與物資生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷企業(yè)、物流企業(yè)、租賃企業(yè)建立代儲關(guān)系。政府向代儲企業(yè)支付補(bǔ)貼,企業(yè)既要定期向防汛部門報送儲備管理信息,還要保證政府在汛期對于代儲物資的優(yōu)先使用權(quán)。建立多元后勤保障機(jī)制有助于促進(jìn)全民參與防汛,同時,充分調(diào)動社會上的潛在人力和物質(zhì)資源,實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與社會責(zé)任的統(tǒng)一。

    6.構(gòu)建防汛科技支撐機(jī)制

    科技在防汛過程中發(fā)揮著重要作用,應(yīng)該穩(wěn)定防汛科技支撐投入,建立科技投入的常態(tài)化機(jī)制。防汛要不斷適應(yīng)新科技、新技術(shù)、新設(shè)備,與現(xiàn)代化技術(shù)相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、信息化、智能化。結(jié)合吉安市目前實(shí)際,應(yīng)該著力在以下幾方面實(shí)現(xiàn)防汛與科技的結(jié)合:一是運(yùn)用最新的科技著力開發(fā)適合本地的防汛信息監(jiān)控共享平臺,打破以往信息分割模式,促進(jìn)隱患及早發(fā)現(xiàn),及時有效整合應(yīng)災(zāi)資源;二是開發(fā)防汛隊伍物資管理調(diào)度系統(tǒng),促進(jìn)政府和社會防汛資源大聯(lián)網(wǎng),行成一個調(diào)度靈活、反應(yīng)迅速的后勤保障體系;三是利用洪水風(fēng)險分析,建成水利工程調(diào)度系統(tǒng),合理管控洪水風(fēng)險,提高雨洪資源利用效率;四是完善防汛信息智能查詢系統(tǒng),開拓借助多種軟件發(fā)布防汛信息的渠道,提升面向社會的信息化服務(wù)水平。

    在持久的洪水風(fēng)險中以體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新驅(qū)動求生存、謀發(fā)展是防汛工作的永恒主題,防汛工作具有長期性、科學(xué)性、群眾性和反復(fù)性,我們必須探討更有效的體制機(jī)制,使各項(xiàng)工程設(shè)施和非工程措施相互協(xié)調(diào),謀求與洪水和諧共存?!?/p>

    [1]于義彬.水資源系統(tǒng)風(fēng)險管理與優(yōu)化決策理論及應(yīng)用研究[D].大連理工大學(xué),2004.

    [2]張海斌.關(guān)于防汛抗旱工作的系統(tǒng)思考[J].中國水利,2005(11).

    [3]汪晶晶.基于信息管理的協(xié)同應(yīng)災(zāi)機(jī)制研究[D].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué),2009.

    責(zé)任編輯田靈燕

    W orking system and mechanism of flood control in Ji’an City

    Liu Bin

    Considering the features of flooding such as long-term and repeated happening,flood control should be conducted in a scientific manner with public participation.Constant innovation and development shall be an everlasting theme for the improvement of flood control system.An in-depth analysis is carried out regarding integration of information,logistical support and public education.Specific measures are proposed so as to deal with flood in a scientific and efficientmanner.

    flood control;system;mechanism;Ji’an city

    TV877

    B

    1000-1123(2016)15-0032-03

    2016-06-27

    劉斌,科員。

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