我國合同節(jié)水管理現(xiàn)狀與前景分析

郭路祥

（水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

我國合同節(jié)水管理現(xiàn)狀與前景分析

郭路祥

（水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

合同節(jié)水管理是一種基于利用社會資本先行投資、根據(jù)節(jié)水效果實現(xiàn)節(jié)水收益的新型節(jié)水管理模式。對合同節(jié)水管理模式的含義及提出背景進行了論述，從實踐、政策、制度等方面分析了合同節(jié)水管理現(xiàn)狀，指出了合同節(jié)水管理的有利因素和制約因素，對合同節(jié)水管理發(fā)展前景進行了預(yù)測。

合同節(jié)水管理；含義；現(xiàn)狀；前景

一、合同節(jié)水管理的含義及提出背景

1.合同節(jié)水管理的含義

合同節(jié)水管理是指節(jié)水服務(wù)運營商通過合同管理的方式籌集社會資本，集成先進適用的節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品，對指定項目進行節(jié)水技術(shù)改造，建立長效節(jié)水管理機制，收回投資收益并分享節(jié)水效益的新型市場化商業(yè)模式。

合同節(jié)水管理的核心內(nèi)容包含募集資本、集成技術(shù)、節(jié)水改造、運行管理、分享收益幾個部分。其實質(zhì)是募集資本，先期投入節(jié)水改造，用獲得的節(jié)水效益支付節(jié)水改造全部成本，分享節(jié)水效益，實現(xiàn)投資方、用水戶和社會多方共贏，促進水資源節(jié)約保護。其核心問題是轉(zhuǎn)化節(jié)水減排的成本投入與轉(zhuǎn)化經(jīng)濟效益的市場操作。

理論上，合同節(jié)水管理模式適用于所有行業(yè)和用水戶，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活服務(wù)業(yè)及生態(tài)用水。實際操作中，對具備完善計量設(shè)施的公共用水戶如工業(yè)企業(yè)、生活服務(wù)業(yè)以及學(xué)校、醫(yī)院等用水單位實施合同節(jié)水管理相對簡單，目前階段對于分散的居民生活用水和農(nóng)業(yè)用水等實施合同節(jié)水管理在操作層面尚存在較大難度。

2.合同節(jié)水管理模式提出的背景

合同節(jié)水管理模式是在我國特有的水情和國情下提出的，是新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境形勢的必然要求。

第一，水資源緊缺，供需矛盾突出。我國人均水資源量2 100m3，為世界人均水平的28%。全國年平均缺水量500多億m3，2/3的城市缺水，農(nóng)村有近3億人口飲水不安全。隨著人口不斷增長和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源供需矛盾日益突出，河道常年斷流，地下水水位持續(xù)下降，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢加劇，由于水資源短缺帶來的經(jīng)濟發(fā)展壓力日益凸顯。

《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》要求，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)，用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上，主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到95%以上。為此，國家及地方有關(guān)部門組織開展了大量工作，用水總量得到基本控制，用水效率逐步提高，水安全保障得到初步提升。但統(tǒng)計結(jié)果表明，我國用水量仍然維持在高位，用水方式粗放、用水浪費現(xiàn)象未得到根本解決。未來若干年內(nèi)，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進、人口的較快增長及全球氣候變化的影響，我國用水需求將呈剛性增長態(tài)勢，水資源供需矛盾將更加突出。

第二，現(xiàn)行節(jié)水管理模式無法充分調(diào)動各方積極性，保持長效節(jié)水熱情，節(jié)水效果事倍功半。我國現(xiàn)有節(jié)水工作投入主要依靠政府財政，財政投資重點用于工程建設(shè)，基本上沒有設(shè)計后續(xù)運營維護資金，建成的節(jié)水設(shè)施因沒有明確的主人，即使稍有損壞，既無人操心維修，也沒有維修資金，最終導(dǎo)致破壞、棄用，大量財政投入白白浪費，節(jié)水效果達不到投資預(yù)期。由于節(jié)水的投資主體和受益主體不統(tǒng)一，沒有有效調(diào)動各方積極參與節(jié)水的盈利模式及商業(yè)模式，無法形成節(jié)水的內(nèi)生動力，一方面水資源緊缺，另一方面水資源浪費現(xiàn)象嚴重；一方面投入大量人力、財力和物力，另一方面節(jié)水效果事倍功半。

第三，國家非常重視節(jié)水問題，具備推進合同節(jié)水管理向前發(fā)展的社會環(huán)境?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確要求全面加強節(jié)約用水管理，加快推進節(jié)水技術(shù)改造，建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機制。為此，國家及地方有關(guān)部門組織開展了大量工作，用水總量得到基本控制，用水效率逐步提高，水安全保障得到初步提升，在全社會營造了節(jié)水用水的良好氛圍。同時，自20世紀90年代末開始，我國嘗試將合同管理的模式應(yīng)用于能源管理中，取得了可供借鑒的經(jīng)驗，為合同節(jié)水管理模式的建立奠定了一定的基礎(chǔ)。

我國面臨的水情、國情決定了節(jié)約用水才是解決水問題的根本出路。節(jié)水實踐中長期面臨的種種問題，決定了必須開創(chuàng)新的節(jié)水管理模式才有可能從根本上做好節(jié)水工作，可持續(xù)實現(xiàn)節(jié)水效果。為緩解用水壓力，維系良好生態(tài)環(huán)境，支撐國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展對水資源的需求，作為水利部技術(shù)和管理支撐的主體之一，水利部綜合事業(yè)局一直在努力尋求新時期節(jié)水管理的有效方法。經(jīng)過深入研究、廣泛調(diào)研和充分論證，借鑒合同能源管理理論，充分考慮水資源開發(fā)利用及管理特點，創(chuàng)造性地提出了合同節(jié)水管理這一新型市場化的節(jié)水服務(wù)模式。

二、合同節(jié)水管理現(xiàn)狀

合同節(jié)水管理在我國尚處于起步階段。實踐探索初見成效，政策雛形初步形成，配套制度尚未建立，管理模式有待完善。

1.實踐探索初見成效

為探索、開創(chuàng)更加有效的節(jié)水管理模式，引領(lǐng)節(jié)水行業(yè)健康發(fā)展，在水利部及有關(guān)司局的積極推動下，2015年年初開始，北京國泰節(jié)水發(fā)展股份有限公司在公共生活、高耗水服務(wù)、生態(tài)等不同行業(yè)積極探索合同節(jié)水管理模式，先后在河北工程大學(xué)、北京某高爾夫球場、天津護倉河河段實施合同節(jié)水服務(wù)試點項目，已經(jīng)實現(xiàn)或預(yù)計可實現(xiàn)年均節(jié)水量分別為100萬m3、10萬m3和216萬m3，經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益顯著。

項目設(shè)計和實施過程中，在融資投資、技術(shù)集成與運用、節(jié)水效益分配、節(jié)水工程后期運行等各個環(huán)節(jié)，嚴格按照預(yù)定的合同進行管理，節(jié)水量、節(jié)水效益和運行情況均達到（或可達到）預(yù)期效果。試點實踐表明，合同節(jié)水管理模式有利于最大限度地吸引社會資本積極投入節(jié)水事業(yè)，促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；有利于建立長效運行管理機制，促進用水方式轉(zhuǎn)變；有利于推廣應(yīng)用先進適用的節(jié)水技術(shù)產(chǎn)品，提高用水效率，降低污水排放量，改善生態(tài)環(huán)境。通過試點實踐也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題，為合同節(jié)水管理模式的發(fā)展完善積累了寶貴的經(jīng)驗。

2.政策雛形初步形成

節(jié)約資源是我國的一項基本國策。20世紀70年代開始，合同能源管理作為一種資源管理的有效方式在北美、歐洲以及一些發(fā)展中國家逐步得到應(yīng)用和推廣。我國開展合同能源管理始于20世紀90年代末，在政府強有力的政策引導(dǎo)和配套制度的保障下，合同能源管理得以迅速發(fā)展，對于推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)發(fā)揮了應(yīng)有作用。

水是一種重要的自然資源，節(jié)約用水一直以來就是我國水資源管理中最基本和最重要的政策之一。合同節(jié)水管理模式是節(jié)約用水的重要手段，本質(zhì)上與合同能源管理同屬節(jié)約資源的政策框架范疇，具有堅實的政策基礎(chǔ)。2014年3月，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，指出解決中國水問題必須同時發(fā)揮政府和市場的雙重作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》首次明確了“推行合同能源管理和合同節(jié)水管理”的工作規(guī)劃，將合同節(jié)水管理和合同能源管理放在同等重要的位置。

為推行合同節(jié)水管理，國家發(fā)改委組織開展了專門調(diào)研工作，下一步將會同有關(guān)部門，在總結(jié)分析合同能源管理的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合水資源特性，做好合同節(jié)水管理的頂層設(shè)計，出臺相關(guān)文件，促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進形成政府與市場有機結(jié)合、“兩手發(fā)力”的節(jié)水管理制度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)。水利部部長陳雷就合同節(jié)水管理工作指出，要推行合同節(jié)水管理，培育一批專業(yè)化節(jié)水管理服務(wù)企業(yè)，推動企業(yè)與用戶以契約形式約定節(jié)水、治污、非常規(guī)水源利用等目標，并向用戶提供節(jié)水技術(shù)改造、節(jié)水產(chǎn)品和項目融資、運營管理維護等專業(yè)化服務(wù)?？梢姡瑢嵤┖贤?jié)水管理的政策雛形初步形成，為下一步政策的完善和配套制度的建立奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.配套制度尚未建立

任何一項政策的落實都離不開配套法規(guī)制度的保障。合同節(jié)水管理模式作為一個新生事物剛剛提出約一年時間，配套法規(guī)制度尚未建立，在實際工作中缺乏具體的法律依據(jù)，將嚴重阻礙合同節(jié)水管理的推廣力度、深度、廣度和速度，在政策引導(dǎo)下出臺相應(yīng)的法規(guī)制度成為當務(wù)之急。配套法規(guī)制度一方面應(yīng)對合同節(jié)水管理的目標、路徑、模式等提出總體要求，對甲乙雙方的資格資質(zhì)、投融資渠道與方式、節(jié)水效益分配等提出指導(dǎo)性意見，規(guī)范合同節(jié)水管理行為，另一方面要建立激勵合同節(jié)水管理的水權(quán)、水價和節(jié)水補償制度，促進形成水價倒逼機制，推動在公共機構(gòu)、高耗水工業(yè)企業(yè)、高耗水服務(wù)企業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)治理領(lǐng)域?qū)嵤┖贤?jié)水管理。通過制度建設(shè)，規(guī)范節(jié)水服務(wù)秩序，扶植節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，營造積極的社會輿論氛圍，為節(jié)水市場良性發(fā)展提供法律保障。

4.管理模式有待完善

募集資本、先期投入節(jié)水改造、用獲得的節(jié)水效益支付節(jié)水改造成本并分享節(jié)水效益是合同節(jié)水管理的基本模式。在這一基本模式下，由于節(jié)水項目實施方、用水行業(yè)、用水戶類型不同，合同節(jié)水服務(wù)在資金募集、技術(shù)運用、運行管理、效益取得及分享等各環(huán)節(jié)所采用的模式變得復(fù)雜多樣。

合同節(jié)水服務(wù)通常包括組織實施、融資投資、技術(shù)集成、施工和工程運行等多項內(nèi)容，這些任務(wù)的實施一般需要多方分工協(xié)作共同完成。以怎樣的方式募集資金，以怎樣的方式和比例在各方間進行效益分享，出資方、技術(shù)提供方和組織管理方應(yīng)當以怎樣的原則對節(jié)水效果承擔(dān)責(zé)任，目前還沒有非常成熟的經(jīng)驗。

合同節(jié)水服務(wù)的用水戶及用水類型多樣。按行業(yè)可分為生活及服務(wù)業(yè)用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水；按用水戶所有制性質(zhì)可分為公共事業(yè)單位、機關(guān)學(xué)校、工礦企業(yè)、各級政府及居民個人，企業(yè)又可細分為國有企業(yè)、民營企業(yè)、股份制企業(yè)及私有企業(yè)；按供、用水方式可分為集中供用水和分散供用水。服務(wù)于不同類型的用水戶，節(jié)水服務(wù)模式不盡相同，有些類型相對簡單，有些類型則較為復(fù)雜，需要在實踐中不斷摸索，逐步完善。

三、合同節(jié)水管理發(fā)展前景分析

合同節(jié)水管理的發(fā)展面臨諸多有利因素和制約因素，兩類因素共同作用，決定了合同節(jié)水管理模式發(fā)展的前景。

1.有利因素分析

我國為世界第二大經(jīng)濟體和第一人口大國，用水量巨大，用水效率低下。通過多年的宣傳教育，節(jié)約用水的理念已為公眾普遍接受，新世紀資源環(huán)境形勢和綠色發(fā)展理念已成為社會共識，隨著改革的不斷深入，市場的作用得以逐步發(fā)揮。在此大背景下，合同節(jié)水管理模式具備了向前推進的基礎(chǔ)環(huán)境和需求。

（1）巨大的潛在市場

據(jù)統(tǒng)計，近年我國年均用水總量一直保持在6 000億m3以上，萬元工業(yè)增加值用水量為發(fā)達國家的3～4倍，單方水GDP產(chǎn)出為世界平均水平的1/3，工業(yè)生產(chǎn)工藝落后，平均耗水量為200m3/萬元，全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，遠低于0.7～0.8的世界先進水平，存在巨大的節(jié)水潛力和空間。

（2）強大的節(jié)水壓力

《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》對我國2020年和2030年的用水總量、用水效率和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等提出了明確的控制指標，水利部把這些指標分解到各省級行政區(qū)，省級行政區(qū)又逐級分解到地級、縣級行政區(qū)及各行業(yè)，控制指標已經(jīng)或?qū)⒁{入最嚴格水資源管理制度考核體系及地方政府考核指標體系，自然資源資產(chǎn)正逐步推動納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計內(nèi)容。在水資源缺乏和經(jīng)濟較快增長的雙重作用下，單一靠政府財政投入的節(jié)水模式已不能滿足最嚴格水資源管理制度的要求，必須兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場的積極作用，開創(chuàng)新型節(jié)水模式，才能實現(xiàn)“三條紅線”控制目標。

（3）公眾節(jié)水意識明顯增強

為增強社會公眾的節(jié)水意識，自20世紀80年代末開始，我國開展了廣泛的節(jié)水宣傳工作。1989年設(shè)立“水法宣傳周”，1992年設(shè)立“全國城市節(jié)水宣傳周”，自1993年“世界水日”誕生，我國即積極開展“世界水日”“中國水周”宣傳活動。我國在2006年至今的10年時間里，在全國范圍內(nèi)推動節(jié)水型社會建設(shè)，將加強宣傳作為節(jié)水型社會建設(shè)的五大主要工作內(nèi)容之一。通過舉辦活動，運用電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體開展宣傳工作，普及和推廣節(jié)水知識和技術(shù)。經(jīng)過多年持續(xù)努力，全民節(jié)水意識明顯得到強化，對節(jié)水工作的重要現(xiàn)實意義和長遠戰(zhàn)略意義的認識顯著增強，為合同節(jié)水工作得到公眾認可奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。

（4）有利的形勢和政策導(dǎo)向

我國正處在一個變革的時代，堅持深化改革是如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標、推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展必須遵循的原則之一。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。從改革開放初期的“輔助性作用”到“基礎(chǔ)性作用”、再到“決定性作用”，變革一直在繼續(xù)，對市場作用的認識不斷深化，市場在資源配置中的作用逐步提升。近日，國家發(fā)改委等六部委研究制定并聯(lián)合印發(fā)了《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動實施方案》，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水領(lǐng)域開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，旨在通過制定水效領(lǐng)跑者指標，發(fā)布水效領(lǐng)跑者名單，樹立先進典型，引導(dǎo)用水戶實施節(jié)水技術(shù)改造，提高用水效率。有利的社會形勢和政策導(dǎo)向為合同節(jié)水管理創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。

2.制約因素分析

目前，推進合同節(jié)水管理模式發(fā)展的配套法規(guī)制度還是空白，公眾主動節(jié)水的積極性還沒有調(diào)動起來，主管部門的推動措施與推動力度尚不能確定，合同節(jié)水管理向前推進存在多項制約因素。

（1）用水戶節(jié)水動力不足

用水戶的節(jié)水動力主要來自兩個方面，一是由于用水指標控制帶來的壓力，另一個是通過節(jié)水帶來的經(jīng)濟利益。由于用水定額制度強制性差，執(zhí)行力度不夠，用水戶取得的用水指標相對寬松；由于缺乏可操作性強的制度措施，區(qū)域用水總量指標分配的科學(xué)性差、隨意性空間大，超額用水得不到應(yīng)有的懲處，節(jié)約用水得不到應(yīng)有的獎勵；由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，無法將用水指標落實到每一個用戶，責(zé)權(quán)不明，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水處于“大鍋飯”狀態(tài)；由于監(jiān)管水平低，偷采水、浪費水現(xiàn)象無法得到根治。因此，實行最嚴格水資源管理制度、控制用水總量、用水效率和納污總量的壓力還更多地停留在政府和主管部門層面，傳遞到用水戶的實際壓力很小。另一方面，長期以來政府投資節(jié)水模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，即節(jié)水成功帶來的結(jié)果是中央財政投資減少，用水指標被壓減，地方經(jīng)濟和用水戶并未從中受益。而由于合同節(jié)水管理模式剛剛起步，僅有的試點項目示范效應(yīng)有限，還不為社會公眾廣泛認識，無法使廣大用水戶體會其中的好處，對其產(chǎn)生有效的經(jīng)濟利益刺激，調(diào)動主動節(jié)水的能動性。

（2）商業(yè)風(fēng)險管控機制不健全

通過合同節(jié)水管理模式進行節(jié)水服務(wù)時，節(jié)水服務(wù)企業(yè)需要事先墊付資金進行節(jié)水改造，根據(jù)節(jié)水效果逐年收回成本和合理利潤，收回期一般為5～10年。在如此長的時間內(nèi)，由于企業(yè)減產(chǎn)、虧損甚至倒閉等不確定因素可能導(dǎo)致預(yù)付的成本無法全部收回。在水生態(tài)治理領(lǐng)域，政府購買服務(wù)的體制還不健全、不規(guī)范。在用水大戶農(nóng)業(yè)節(jié)水領(lǐng)域，用水成本低，節(jié)水經(jīng)濟效益低，政府節(jié)水補貼制度還沒有建立起來。在社會誠信和商業(yè)誠信相對缺失、司法成本偏高、體制不夠完善的情況下，節(jié)水服務(wù)企業(yè)對合同節(jié)水管理這種中長期投資普遍存在擔(dān)憂和顧慮，制約了企業(yè)的發(fā)展，進而影響整個行業(yè)的健康、快速發(fā)展。

3.前景分析

“十三五”是合同節(jié)水管理發(fā)展的關(guān)鍵時期，有利的環(huán)境形勢和群眾基礎(chǔ)基本形成，但政策的落地、民眾節(jié)水積極性的提高以及節(jié)水由政府向市場職能的轉(zhuǎn)變等是一項系統(tǒng)工程，需要多方付出艱苦的努力才能實現(xiàn)。因此，“十三五”期間是一個艱苦探索和奠定基礎(chǔ)的時期，應(yīng)著力推動有關(guān)配套制度的制定、頒布和嚴格執(zhí)行，同時需要擴大試點示范范圍和類型，積累經(jīng)驗，完善模式，為制度建設(shè)提供實踐支撐。

從長遠分析，節(jié)約用水是我國一項長期而重要的政策，隨著社會的不斷進步，節(jié)約用水的途徑必然會更先進、更科學(xué)、更實用、更多元，合同節(jié)水管理必將成為與政府投資節(jié)水并行的重要節(jié)水模式。在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，合同節(jié)水市場將逐步發(fā)育成熟，節(jié)水技術(shù)水平得以提高，節(jié)水管理模式更加完善，節(jié)水服務(wù)范圍將涵蓋各個行業(yè)和地區(qū)。■

［1］王華，盧順光.合同節(jié)水管理模式及其運行機制框架［J］.中國水利，2015（19）.

［2］肖新民.合同水資源管理模式初探［J］.中國水利，2014（7）.

［3］陳雷.新時期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的論述［J］.求是，2014（15）.

［4］杜長琳.我國合同能源管理初探［J］.安徽科技，2012（4）.

［5］陳赟.加快我國合同能源管理發(fā)展的思考［J］.中國能源，2011（1）.

［6］趙立敏.合同節(jié)水管理機制的創(chuàng)新與實踐［J］.河北水利，2015（8）.

責(zé)任編輯韋鳳年

Current situation and prospect analysis of contracted water-savingmanagement in China

Guo Luxiang

Con tracted water-saving is a new type of managementmodel for realizing benefits based on utilization of prior investment of social capital.Discussions aremade on meaning of thismodel and background of its proposal.Both favorable and unfavorable conditions related to contracted water-savingmanagement are evaluated from practical，policy and system respects.The prospect of its future application is also predicted.

contracted water-savingmanagement；meaning；current situation；prospect

TV213.4

B

1000-1123（2016）15-0018-04

2016-07-26

郭路祥，北京國泰節(jié)水發(fā)展股份有限公司董事長，高級經(jīng)濟師。