小產權房問題分析與治理研究

溫 可

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030031

小產權房問題分析與治理研究

溫 可

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030031

研究目的：分析小產權房問題的產生原因及解決辦法。研究方法：文獻法和綜合分析法。研究結果：小產權房產生和發(fā)展是涉及集體土地使用權利益的各利益主體在法律和制度空缺情況下展開的一場博弈；治理小產權房不能一把抓，要從制度、法律和實際治理多方面下手。研究結論：傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元土地使用制度和模糊的土地管理法成為阻礙農村集體土地流轉和小產權房滋生的源泉，改革舊制度的同時承認小產權房的合法性并加以轉化，對于帶動農村土地經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧具有積極作用。

小產權房；城鄉(xiāng)二元土地使用制度；集體土地；土地管理法

近年來，在國家各項政策調控下的房地產市場價格仍居高不下，尤其是北京、上海、廣州等一線發(fā)達城市，商品房價格仍處高位，這樣就催生了小產權房的誕生和發(fā)展，并在全國范圍內迅速擴張，其自身的合法性及爭議性使小產權房成為了房地產研究領域的熱門話題，引起了全社會的廣泛關注。

一、小產權房現狀分析

小產權房，一般觀點指的是在城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村集體土地上以“新農村建設”為旗號或者打著“城中村改造”的頭銜在農民集體土地上建造的房屋，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會自建或者與房地產開發(fā)公司合作，未經國家相關部門的規(guī)劃和審批，私自開發(fā)售賣的房屋。由于小產權房在未向國家報備和審批的前提下私自開發(fā)，沒有向國家繳納土地出讓金等費用，因此小產權房不能獲得由國家房屋管理部門頒發(fā)的房屋所有權證，民間稱為“大紅本”，因此是不受法律保護的。

小產權房的產生與發(fā)展有其特殊的歷史條件和背景，準確的說，小產權房順應了當下房地產市場普通商品房價格居高不下的歷史潮流，雖然國家出臺了一系列法規(guī)措施限制房地產價格上漲，但目前的房地產市場仍舊是賣方市場，受房地產自身因素以及受供需矛盾的影響，房價始終維持在一個穩(wěn)中上升的價格環(huán)境中，而小產權房由于其自身的特殊條件，房價比一般的商品房要低很多，所以自然成為廣大消費者青睞的對象，因此在房地產行業(yè)的大環(huán)境下，小產權房應運而生并獲得長足發(fā)展。

二、小產權房成因分析

(一)城鄉(xiāng)二元土地制度不平等地位

我國城鄉(xiāng)二元土地使用制度將城市的國有土地和農村集體土地割裂開來，由于我國《土地管理法》規(guī)定任何單位或個人需要建設要想開發(fā)集體土地只能通過國家征地的方式，由集體土地轉變?yōu)閲型恋?，最后由國家出讓給土地使用者，這其中的巨額土地收益被國家壟斷，在目前我國的征地補償制度下，農村集體經濟組織和村民得到的征地補償款微不足道，遠遠少于在集體土地上自己開發(fā)小產權房得到的利潤，這種“同地不同權”、“同地不同價”的局面勢必會影響房地產市場的運行。

(二)城市商品房市場亂象

小產權房發(fā)展壯大的另一個原因就是城市商品房價格的過快上漲，隨著城市化的不斷發(fā)展，人們對于房屋的剛性需求日益增大，雖然國家推出了一系列廉租房和經濟適用房政策，但數量很少難以滿足廣大消費者的需要。而小產權房的最大優(yōu)勢就是其價格優(yōu)勢，低廉的開發(fā)成本等一系列優(yōu)勢使房地產開發(fā)商將目光轉向小產權房的開發(fā)，與城市商品房相比較，小產權房的價格優(yōu)勢相當明顯，吸引著大量買不起城市商品房的消費者。

(三)法律不完善及監(jiān)管缺失

長期以來，關于小產權房的法律合法性地位一直存在爭議，從早期的法律允許到后來的政策禁止，小產權房在合法與違法之間來回徘徊，這僅僅從政策角度限制小產權房，而這時的小產權房已經遍布全國各地，沒有法律的明確約束和政策的強制清理，小產權房問題不可能得到根本解決。

除了法律制度不完善的原因外，政府相關部門的監(jiān)管不力也是促使小產權房發(fā)展壯大的原因之一，一方面，各部門之間由于職能的重疊和交叉導致對于小產權房問題的處理上，各部門之間相互推諉。另一方面，對于在法律上“打擦邊球”的小產權房，各地政府及其相關管理部門的執(zhí)法尺度難以把握。

三、小產權房治理策略

(一)“小產權房”的制度改革

治理小產權房的首要措施是從根本上改變不平等的城鄉(xiāng)二元土地使用制度，從制度上解決國有土地與集體土地地位失衡的現狀。國家作為政策和制度的制定者，應該通過立法和政策支持保護農民的合法權益，在合理的范圍內允許集體土地使用權流轉，放寬集體土地使用限制，保障農民的基本權益和農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。其次，將國有土地市場與集體土地市場相統(tǒng)一，不同產權的土地可以在市場中自由流轉和交易，擁有同等的權力和地位，真正達到“同地、同權、同價”。

(二)“小產權房”解決措施

從制度上的改革可以從根本上促進小產權房問題的解決，但制度建設并非一朝一夕，是一個需要長期實踐調查論證的過程，因此對于現存的小產權房治理應分別處理。

對于已經建成的小產權房，在治理上存在難處，既不能全部推倒拆除，也不能放任不管，如果全部取締會造成土地資源的嚴重浪費，同時也會觸及多方權利主體的利益，因此對于這種小產權房應該采取溫和的手段，通過政府回購將此類小產權房吸納到保障性住房、經濟適用房或廉租房體系中去，改善城市住房緊張的局面，緩解部分低收入群體買不起商品房的現狀。

(三)“小產權房”的法律建設

修改土地管理法中對于集體土地使用權流轉的限制，允許集體建設用地上商品房開發(fā)自由流轉、宅基地使用權有條件流轉，只要在集體組織同意和保障基本居住條件的前提下，允許農民將自己的宅基地合理流轉，這樣有利于緩解目前緊張的征地矛盾，對盤活農村土地經濟和促進城鄉(xiāng)房地產市場一體化也具有積極的作用。

四、總結

小產權房問題，歸根結底是在法律不完善情況下各利益主體針對土地收益展開的一場博弈，由于涉及到政府土地收益和農村集體土地使用者的利益，在這個過程中，政府作為改革的領頭人和政策的制定者，不能一味地維護自身的權益，應當采取廣泛的社會調查研究，聽取農民這個最基本的權益主體的意見，在各權益主體的參與和討論下合理妥善地制定相應的土地政策，這樣在各方的共同努力下，小產權房問題也就自然而解了。

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