我國機(jī)動車駕駛證檔案管理問題的探討

文 / 劉紅英

我國機(jī)動車駕駛證檔案管理問題的探討

文 / 劉紅英

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，隨著機(jī)動車駕駛?cè)藬?shù)量的連續(xù)穩(wěn)定增長，機(jī)動車駕駛證檔案管理的重要性不言而喻。機(jī)動車駕駛證檔案包括實(shí)物檔案和電子檔案。機(jī)動車駕駛證檔案管理要依法進(jìn)行，并遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則。根據(jù)以上觀點(diǎn)，文章對“終生禁駕”和吸毒人員的駕駛證檔案以及機(jī)動車駕駛?cè)诵畔浒傅臋n案進(jìn)行了深入探討，以期促進(jìn)機(jī)動車駕駛證檔案工作更好發(fā)展。

機(jī)動車駕駛證；檔案；終生禁駕

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，汽車消費(fèi)潛力不斷釋放。在汽車保有量穩(wěn)定增長的同時(shí)，我國汽車駕駛?cè)藬?shù)量也呈連續(xù)增長趨勢。截止2016年9月，我國機(jī)動車駕駛?cè)藬?shù)達(dá)到3.5億，其中汽車駕駛?cè)顺^3億。[1]面對這樣一個(gè)龐大的社會群體，機(jī)動車駕駛證檔案管理的重要性不言而喻。

一、機(jī)動車駕駛證檔案的概念

我國機(jī)動車駕駛證的管轄權(quán)隸屬于各級公安機(jī)關(guān)交通管理部門。根據(jù)規(guī)定，各級公安機(jī)關(guān)車輛管理所應(yīng)當(dāng)建立機(jī)動車駕駛證檔案。所謂機(jī)動車駕駛證檔案，指在機(jī)動車駕駛行為中直接形成的具有保存價(jià)值的文字、聲像等不同形式的歷史記錄。機(jī)動車駕駛證檔案包括實(shí)物檔案和電子檔案。

機(jī)動車駕駛證實(shí)物檔案，主要是指機(jī)動車駕駛?cè)颂峤坏?、具有保存價(jià)值的，且記錄機(jī)動車駕駛證記載、簽注的事項(xiàng)及機(jī)動車駕駛?cè)说穆?lián)系方式等記錄資料。機(jī)動車駕駛?cè)颂峤坏馁Y料包括《機(jī)動車駕駛證申請表》原件、申請人的身份證明復(fù)印件、申請人考試成績表原件等。機(jī)動車駕駛證記載、簽注的事項(xiàng)分為兩個(gè)部分，一部分是機(jī)動車駕駛?cè)说男彰?、性別、身份證明號碼、住址、照片等個(gè)人信息；一部分是公安機(jī)關(guān)車輛管理所簽注的準(zhǔn)駕車型代號、初次領(lǐng)證日期、有效期限、檔案編號等基本信息。按照規(guī)定，這些實(shí)物資料在裝訂成冊的同時(shí)，還要填寫檔案資料目錄且置于資料首頁。

機(jī)動車駕駛證檔案的電子檔案，主要包括計(jì)算機(jī)錄入的相關(guān)信息、操作日志、考試視頻監(jiān)控資料等。公安機(jī)關(guān)車輛管理所應(yīng)當(dāng)按照機(jī)動車駕駛證信息采集和簽注事項(xiàng)，將信息錄入計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)并打印有關(guān)證、表，電子檔案和實(shí)物檔案信息必須一致。

二、機(jī)動車駕駛證檔案管理的法律依據(jù)及原則

正如陳忠海等人所言，應(yīng)依法管理檔案，即按照檔案法律體系提供的規(guī)范，科學(xué)地處理檔案事務(wù)，合理地調(diào)整檔案社會關(guān)系，推動檔案事業(yè)進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。[2]機(jī)動車駕駛證檔案管理也應(yīng)如此，必須將其納入法律框架之內(nèi)。

（一）機(jī)動車駕駛證檔案管理的法律依據(jù)

機(jī)動車駕駛證檔案管理工作的基本依據(jù)是1996年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和2010年修訂的《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》），這兩部法律從整體上對機(jī)動車駕駛證檔案的管理進(jìn)行了規(guī)范。

由于機(jī)動車駕駛證檔案屬于專門的檔案，是為了方便公安機(jī)關(guān)車輛管理部門掌握駕駛?cè)饲闆r而設(shè)置的歷史記錄。公安部于今年4月1日實(shí)施的《機(jī)動車駕駛證的申領(lǐng)和使用》（簡稱139號令）更是以微觀的角度、從操作層面具體規(guī)定了機(jī)動車駕駛證檔案的管理工作。

（二）機(jī)動車駕駛證檔案管理工作的基本原則

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)管理機(jī)動車駕駛證檔案。從制度設(shè)計(jì)來說，省級公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本省機(jī)動車駕駛證業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，并確定具體業(yè)務(wù)范圍及辦理?xiàng)l件。從技術(shù)支持來說，公安部從1998年啟用了全國進(jìn)口機(jī)動車計(jì)算機(jī)核查系統(tǒng)，到2000年建成了全國機(jī)動車和駕駛?cè)诵畔⒉樵兿到y(tǒng)，再到2004年機(jī)動車登記和駕駛證管理統(tǒng)一版軟件在全國交警部門全面推廣應(yīng)用。[3]389、390

2.維護(hù)機(jī)動車駕駛證檔案的完整與安全。維護(hù)機(jī)動車駕駛證檔案的完整，就是對所有機(jī)動車駕駛證建立檔案，并做好日常檔案材料的收集補(bǔ)充工作，不斷充實(shí)檔案內(nèi)容。在實(shí)踐中做到對機(jī)動車駕駛證計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和軟件全國統(tǒng)一，且要求對申請受理、科目考試、機(jī)動車駕駛證核發(fā)等全過程進(jìn)行完整、準(zhǔn)確的記錄和存儲，并實(shí)時(shí)將信息傳送到全國公安交通管理信息系統(tǒng)。

維護(hù)機(jī)動車駕駛證檔案的安全，除了最大限度地減少人為和自然因素對檔案的損壞外，還要建立健全檔案保密制度，切實(shí)做到不丟失、不損毀、不擴(kuò)散、不泄密。因?yàn)闄C(jī)動車駕駛證檔案記載了駕駛?cè)说南嚓P(guān)信息，一旦泄露，有可能給駕駛?cè)藥頁p失，也給管理工作造成混亂。

3.積極為機(jī)動車駕駛證管理工作服務(wù)，便于社會各方面對檔案的利用。為機(jī)動車駕駛證管理工作服務(wù)，是機(jī)動車駕駛證檔案工作的宗旨和目的。目前，機(jī)動車與駕駛?cè)藱n案管理軟件一般被稱為“機(jī)動車與駕駛?cè)斯芾硐到y(tǒng)”，它是利用計(jì)算機(jī)對機(jī)動車與駕駛?cè)诉M(jìn)行管理，快速、準(zhǔn)確地為管理人員提供服務(wù)的系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要在公安機(jī)關(guān)計(jì)算機(jī)局部網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)行，其服務(wù)對象是公安機(jī)關(guān)車輛管理部門，管理范圍為機(jī)動車及駕駛?cè)?。因此，充分考慮駕駛?cè)肆鲃有暂^強(qiáng)這一實(shí)際情況，139號令適時(shí)頒布，打破了時(shí)空、地域的限制，使得駕駛?cè)斯芾砀尤诵曰氨忝窕?，如?guī)定在居住地可申領(lǐng)大中型客貨車駕駛證，駕駛證的補(bǔ)領(lǐng)、換領(lǐng)、審驗(yàn)業(yè)務(wù)可在核發(fā)地之外的車管所辦理等。

三、機(jī)動車駕駛證檔案管理中的幾點(diǎn)思考

（一）關(guān)于行為人“終生禁駕”的檔案

《道交法》第91條規(guī)定，飲酒后或者醉酒駕駛機(jī)動車發(fā)生重大交通事故的，終生不得重新取得機(jī)動車駕駛證?！兜澜环ā返?01條規(guī)定，造成交通事故后逃逸的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動車駕駛證，且終生不得重新取得機(jī)動車駕駛證。在實(shí)踐中，對于飲酒或者醉酒行為導(dǎo)致的“終生禁駕”，交通警察只要認(rèn)定駕駛?cè)擞酗嬀苹蛘咦砭频氖聦?shí)，通過車輛與駕駛?cè)斯芾硐到y(tǒng)按照辦案程序及時(shí)上傳吊銷駕駛?cè)笋{駛證信息，且終身不得重新取得駕駛證即可。但是對于交通肇事后逃逸行為的“終生禁駕”，目前仍是我們公安機(jī)關(guān)車輛管理部門在駕駛?cè)藱n案管理上一個(gè)難點(diǎn)問題。

難點(diǎn)一在于“終生禁駕”的適用范圍難以清晰界定。目前大概有四種不同意見：一是非《刑法》規(guī)定不能處以“終生禁駕”；二是不論后果輕重，只要駕車駛離現(xiàn)場，即可處以“終生禁駕”；三是只有依法能夠追究刑事責(zé)任的，才能處以“終生禁駕”；四是違法情節(jié)與造成的后果相結(jié)合，堅(jiān)持過罰相當(dāng)原則，適用“終生禁駕”。[4]對于這個(gè)問題，筆者贊同第二種觀點(diǎn)。正如楊琪君認(rèn)為的那樣，“一旦發(fā)生交通肇事逃逸行為，不管行為人的情節(jié)輕重與后果嚴(yán)重程度如何，公安機(jī)關(guān)交通管理部門都應(yīng)當(dāng)在吊銷逃逸行為人駕駛執(zhí)照的同時(shí)給予‘終生禁駕’處理”[5]。這也體現(xiàn)了通過對現(xiàn)實(shí)生活中具有較大社會危害性的肇事逃逸行為實(shí)施重罰來實(shí)現(xiàn)震懾之目的。

難點(diǎn)二是“終身禁駕”的計(jì)算日期從何時(shí)開始，是違法行為完成之時(shí)、判決生效之時(shí)還是公安機(jī)關(guān)拿到生效判決之時(shí)？由于“終生禁駕”是對獲得駕駛執(zhí)照這種行政許可資格的永久性剝奪，對行為人的影響較大，因此，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要慎重把握。目前，現(xiàn)有的法律規(guī)范對此并沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中多以公安機(jī)關(guān)拿到生效判決為準(zhǔn)。[6]這就具有很大的不規(guī)范性。就筆者看來，只要“終生禁駕”的適用范圍采納第二種觀點(diǎn)，即只要發(fā)生交通事故和逃逸行為，無論后果嚴(yán)重與否均可做出“終生禁駕”的處罰，那么其生效的時(shí)間節(jié)點(diǎn)就容易把握了——違法行為認(rèn)定之時(shí)就是“終生禁駕”生效之時(shí)。

難點(diǎn)三是公安機(jī)關(guān)交通管理部門同法院沒有實(shí)現(xiàn)資源的整合，現(xiàn)實(shí)中很難及時(shí)掌握生效的法院判決，同時(shí)法院也沒有將生效的判決遞呈公安機(jī)關(guān)的義務(wù)，這就造成了實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)因拿不到生效的司法判決而無法及時(shí)對行為人做出“終生禁駕”的行政處罰以及歸檔工作。根據(jù)2011年《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理醉酒駕駛機(jī)動車犯罪案件的指導(dǎo)意見》，“案件移送審查起訴后，要及時(shí)了解掌握案件起訴和判決情況，收到法院的判決書或者有關(guān)的司法建議函后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸檔”。對于這個(gè)問題，需要從制度設(shè)計(jì)上來解決，僅僅單靠公安機(jī)關(guān)一己之力難以妥善處理。

（二）關(guān)于吸毒人員的駕駛證檔案

根據(jù)公安部139號令第13條的規(guī)定，三年內(nèi)有吸食、注射毒品行為或者解除強(qiáng)制隔離戒毒措施未滿三年，或者長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的，不得申請機(jī)動車駕駛證。第77條規(guī)定，被查獲有吸食、注射毒品后駕駛機(jī)動車行為，正在執(zhí)行社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)措施，或者長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的，車輛管理所應(yīng)當(dāng)注銷其機(jī)動車駕駛證。

根據(jù)《2015年中國毒品形勢報(bào)告》，截至2015年底，全國現(xiàn)有吸毒人員234.5萬名，依法注銷14.6萬名吸毒駕駛?cè)笋{駛證，拒絕申領(lǐng)駕駛證1.1萬人。[7]同時(shí)，2012年公安部就出臺了《公安部關(guān)于加強(qiáng)吸毒人員駕駛機(jī)動車管理的通知》，進(jìn)行了一場全面排查清理專項(xiàng)活動，并要求建立信息共享機(jī)制和定期開展聯(lián)合執(zhí)法。該《通知》第二部分（一）規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)交通管理部門和禁毒部門要建立駕駛?cè)藬?shù)據(jù)庫與吸毒人員動態(tài)管控?cái)?shù)據(jù)庫的關(guān)聯(lián)……公安機(jī)關(guān)禁毒部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)吸毒成癮未戒除人員持有駕駛證的，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)將吸毒駕駛?cè)诵畔⒔粨Q給交通管理部門”。但就筆者看來，該機(jī)制的運(yùn)行并未達(dá)到預(yù)期的效果。其一，由于吸毒人員違法行為的認(rèn)定通常都是由治安警察或者禁毒警察來完成，他們很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)吸毒人員是否擁有駕駛證，這就使得信息交換難以維系，而交通警察不能及時(shí)掌握信息，更不用說完成駕駛證檔案注銷的管理。不過好在已有部分地區(qū)將公安機(jī)關(guān)管理綜合應(yīng)用平臺和全國吸毒人員信息庫聯(lián)網(wǎng)，形成了從機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)、審驗(yàn)到路面查處相結(jié)合的管控機(jī)制。[8]筆者希望該做法能夠全面推廣，真正實(shí)現(xiàn)信息共享。其二，交通警察自行查處車輛駕駛員是否涉毒認(rèn)定較困難。實(shí)踐中，交通管理部門只有在駕駛員出現(xiàn)明顯異常或者出現(xiàn)重大交通事故的情況下，才會對駕駛員進(jìn)行涉毒項(xiàng)目的檢測，如尿檢或血檢。同時(shí)，由于交警部門沒有檢測設(shè)備，駕駛員是否涉毒需要到派出所進(jìn)行檢測，檢測方法相對于酒駕較為復(fù)雜，這也制約著對毒駕的查處。其三，目前吸毒人員的社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)措施還不夠健全。根據(jù)《全國社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作規(guī)劃》（2016—2020年），其任務(wù)目標(biāo)為“通過五年努力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作體系全面形成，社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)專職工作人員隊(duì)伍全面建立，各項(xiàng)戒毒康復(fù)措施全面落實(shí)”。我們通過該表述，很容易就可得出吸毒人員的社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)措施的管理現(xiàn)狀幾乎為零基礎(chǔ)的結(jié)論，因此，吸毒人員駕駛證檔案管理的工作難以據(jù)此而展開。

（三）關(guān)于機(jī)動車駕駛?cè)诵畔浒傅臋n案

根據(jù)公安部139號令第80條規(guī)定，機(jī)動車駕駛?cè)寺?lián)系電話、聯(lián)系地址等信息發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)在信息變更后三十日內(nèi)，向駕駛證核發(fā)地車輛管理所備案。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)只有準(zhǔn)確掌握駕駛?cè)诵畔?，才能對駕駛?cè)藢?shí)行有效的管理。雖然部門規(guī)章規(guī)定了備案制度，但是并沒有規(guī)定違反該規(guī)定的責(zé)任條款，使得該條規(guī)定形同虛設(shè)。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對駕駛?cè)诵畔⒆兏陥?bào)的法律規(guī)定，如香港規(guī)定駕駛?cè)诵畔⒆兏仨氃?2小時(shí)以內(nèi)申報(bào)，否則將被罰款2000港幣；英國駕駛?cè)说刂纷兏螅绻患皶r(shí)告知，會受到1000英鎊的罰款。[9]參照上述處罰，筆者建議對機(jī)動車駕駛?cè)寺?lián)系電話、聯(lián)系地址等信息發(fā)生變化而未按規(guī)定申報(bào)的，可由公安機(jī)關(guān)交通管理部門處二十元以上二百元以下罰款。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門還應(yīng)及時(shí)將該信息登記在機(jī)動車駕駛證檔案中，以確保檔案的完整性。

四、結(jié)語

總而言之，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，機(jī)動車駕駛證檔案管理工作對公安機(jī)關(guān)車輛管理部門提出了更高的要求，它既是其最基本的職能活動，也是衡量和評價(jià)其工作水平和工作質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。

[1]趙恩澤.2016年第三季度全國機(jī)動車和駕駛?cè)嗽龇黠@[EB/OL].http://legal.people.com.cn/n1/2016/1014/c42510-28779797.html.

[2]陳忠海,吳雁平,劉東斌.依法治檔課題報(bào)告[J].檔案管理,2013,(6).

[3]杜心全.新編車輛與駕駛?cè)斯芾韀M].北京:中國法制出版社,2014.

[4]“終生禁駕”以及相關(guān)法規(guī)處罰[EB/OL].http://auto.ifeng.com/usecar/traffic/20100107/184962.shtml.

[5]楊琪君.《道路交通安全法》中“終生禁駕”條款有關(guān)問題的探討[J].人類工效學(xué),2006,(1).

[6]徐馳.河南100名司機(jī)被終身禁駕最小僅18歲[EB/OL].http://henan.people.com.cn/n2/2016/1230/c351638-29535009.html.

[7]中國國家禁毒委員會辦公室.2015年中國毒品形勢報(bào)告[EB/OL].http://www.nncc626.com/2016-02/18/c_128731173.htm.

[8]洛陽晚報(bào).吸毒者駕駛證注銷名單被公布[EB/OL].http://help.3g.163.com/0404/15/1224/10/BBJHTOC5040403Q8.html.

[9]河北公安交警網(wǎng).駕駛?cè)诵畔⒆兓蟮膫浒钢贫扔惺裁匆?guī)定？[EB/OL].http://www.hbgajg.com/index.php?a=show&c=index&id=673&m=special.

F542；U471.3；G275.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-9652（2016）06-0087-03

本文為河南警察學(xué)院校級調(diào)研課題《我國駕駛?cè)丝荚囍贫妊芯俊返碾A段性成果，課題編號HNJY-2016-26。

（責(zé)任編輯：馮 鵬）

劉紅英（1980-），女，河南信陽人，河南警察學(xué)院交通管理工程系講師，民商法碩士。