養(yǎng)老金制度改革：從多元走向一元

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養(yǎng)老金制度改革：從多元走向一元

養(yǎng)老金或?qū)⑦M(jìn)行調(diào)整

2015年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），并從2014年10月1日起實(shí)施。方案明確表示，中國(guó)將實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資基數(shù)的8%，而單位需繳納員工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)之和的20%。此《決定》一出，意味著4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將從吃財(cái)政飯轉(zhuǎn)變?yōu)槔U養(yǎng)老金，從單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老。

報(bào)道稱，中國(guó)實(shí)行的一直是養(yǎng)老金“多軌制”，即不同群體實(shí)行不同的管理方式，享受不同的養(yǎng)老待遇。盡管幾十年來(lái)政府對(duì)制度細(xì)則有過(guò)多次調(diào)整，城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部不同就業(yè)人群之間仍然存在巨大的養(yǎng)老待遇鴻溝。社會(huì)觀察人士田奇莊說(shuō)：“我所知道的好多公職人員的退休金達(dá)到7000元，可是農(nóng)民只有70元?！别B(yǎng)老金并軌后，公職人員將和企業(yè)職工實(shí)行同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這兩個(gè)群體的待遇差距也會(huì)隨之縮小。

根據(jù)方案，并軌后參加工作且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。并軌前參加工作，方案實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金和過(guò)渡性調(diào)節(jié)金。此外，養(yǎng)老金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也由身份級(jí)別轉(zhuǎn)為依據(jù)參加社會(huì)勞動(dòng)的時(shí)間進(jìn)行均等分配。

“人力成本已經(jīng)取代融資成本成為企業(yè)最大的壓力來(lái)源。”《2015年中國(guó)企業(yè)家發(fā)展信心指數(shù)》報(bào)告指出，近八成企業(yè)家認(rèn)為“五險(xiǎn)一金”的支出負(fù)擔(dān)過(guò)重且稅負(fù)過(guò)高。

有專家認(rèn)為，一些企業(yè)難以承受目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，這會(huì)降低其參保積極性，進(jìn)而有可能導(dǎo)致擴(kuò)面或者續(xù)保繳費(fèi)的困難，相比其他險(xiǎn)種，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該成為未來(lái)著力的重點(diǎn)。對(duì)此，人社部新聞發(fā)言人李忠此前曾表示，人社部正在有計(jì)劃、有步驟地采取多種措施，適時(shí)、適當(dāng)?shù)亟档蜕鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。

中國(guó)社保體系主要由“五險(xiǎn)一金”組成。2015年已經(jīng)相繼下調(diào)了失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率，但現(xiàn)行的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)合計(jì)達(dá)到企業(yè)工資總額的39.25%。有專家認(rèn)為，普遍來(lái)說(shuō)，企業(yè)用工成本和員工到手工資之間都存在很大差異?？紤]到五險(xiǎn)一金的因素，如果企業(yè)預(yù)計(jì)用工成本為一萬(wàn)元，員工到手工資實(shí)際是五、六千元；如果員工想要實(shí)際到手一萬(wàn)元工資的話，那企業(yè)就要付出近一萬(wàn)五千元的成本。

面對(duì)如此高的社保繳費(fèi)比率，不少企業(yè)家直呼“不敢為員工漲工資”。浙江省某中型民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，五項(xiàng)社會(huì)基本保險(xiǎn)費(fèi)用目前占到了企業(yè)用工成本的25%左右。

養(yǎng)老金“多軌制”的歷史由來(lái)

那么養(yǎng)老金“多軌制”到底是怎樣形成的，又該如何破解這一嚴(yán)重影響群體間權(quán)益平等乃至整個(gè)社會(huì)公平的問(wèn)題呢？

養(yǎng)老金“多軌制”始于建國(guó)初。新中國(guó)成立伊始國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位多數(shù)工作人員實(shí)行供給制，對(duì)其生、老、病、死、傷、殘等方面導(dǎo)致的生活困難都由組織出面通過(guò)供給解決。1951年2月26日，政務(wù)院正式頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，開(kāi)始為企業(yè)職工提供包括養(yǎng)老金補(bǔ)助費(fèi)等養(yǎng)老待遇在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民都沒(méi)有被正式的養(yǎng)老制度安排所覆蓋。養(yǎng)老金“多軌制”的格局初步形成。

1955年12月29日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職、退休時(shí)計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)，正式建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度，與勞動(dòng)保險(xiǎn)制度分開(kāi)實(shí)施。

1978年6月2日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》。這兩個(gè)辦法實(shí)際上又恢復(fù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員在養(yǎng)老金方面的“雙軌制”。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)人口老齡化問(wèn)題凸顯，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)在城鎮(zhèn)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探索，在農(nóng)村探索建立通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)貼籌資并實(shí)行個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累制的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（即“老農(nóng)保”）。到20世紀(jì)90年代中期，國(guó)務(wù)院按照“國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”的原則為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度雖然在部分地區(qū)進(jìn)行過(guò)改革試點(diǎn)，但是，在全國(guó)范圍內(nèi)并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；民政部主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作成效也不大，后來(lái)陷入停滯。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未納入議事日程。

2009年，國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立基于個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（即“新農(nóng)保”），實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。2011年，國(guó)務(wù)院決定參照“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)方案中確立的制度架構(gòu)，開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。至此，養(yǎng)老金“多軌制”格局正式形成。

如何從多元最終走向一元

有學(xué)者認(rèn)為，要想徹底消除養(yǎng)老金“多軌制”，根本出路還在于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，推進(jìn)各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，最終走向一體化。

具體的路徑應(yīng)當(dāng)分成“兩步走”。

推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從多元到二元。具體的設(shè)想是到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)時(shí)，將目前各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步整合為“城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”兩種，使得養(yǎng)老金待遇差別自此之后將只存在于就業(yè)人群和非就業(yè)人群之間。

事實(shí)上，近兩年我國(guó)在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌方面已經(jīng)邁出實(shí)質(zhì)的步伐。一是2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從此城鄉(xiāng)居民之間在養(yǎng)老金待遇上相差很?。欢?015年1月國(guó)務(wù)院決定從2014年10月1日起為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行與企業(yè)職工相同的“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式，在籌資方式、基金管理、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法以及待遇調(diào)整機(jī)制等方面也都與后者相同。只是由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用，二者仍然屬于兩項(xiàng)不同的制度。

接下來(lái)，待到機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度調(diào)整完善到位后，應(yīng)進(jìn)一步將這兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌整合成為統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

然后推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從二元到一元。第二步的具體設(shè)想是，將都實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合制度架構(gòu)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)一步整合成普惠制國(guó)民養(yǎng)老金制度和差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。

具體來(lái)說(shuō)，設(shè)計(jì)中的普惠制國(guó)民養(yǎng)老金制度面向全體國(guó)民而建立，以各類雇主繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅以及國(guó)家一般稅收為資金來(lái)源，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)模式，提供相當(dāng)于社會(huì)平均工資40%左右的養(yǎng)老金，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于全體國(guó)民的社會(huì)責(zé)任，旨在維護(hù)“底線公平”。

差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度則主要面向就業(yè)人群設(shè)立，由就業(yè)者個(gè)人按照自己工資的一定比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)籌資，實(shí)行個(gè)人賬戶式完全積累的財(cái)務(wù)模式，多繳多得、長(zhǎng)繳多得。非就業(yè)人群可自愿選擇參加差別性職業(yè)養(yǎng)老金制度。