“依法修志”循序漸進(jìn)管窺
——兼論《地方志工作條例》頒布實(shí)施十周年

鄧敏杰

（廣西壯族自治區(qū)地方志編纂委員會辦公室，廣西南寧530007）

“依法修志”循序漸進(jìn)管窺
——兼論《地方志工作條例》頒布實(shí)施十周年

鄧敏杰

（廣西壯族自治區(qū)地方志編纂委員會辦公室，廣西南寧530007）

《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）首次對上下數(shù)千年的傳統(tǒng)地方志編修上升到國家法令，不僅突破明永樂十六年頒降的《纂修志書凡例》僅就具體編纂工作之規(guī)范，而且作為國家文化事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)之一，納入國家法律制度，作為各級政府的行政職責(zé)予以明確規(guī)定相關(guān)領(lǐng)域和范圍。唯因如此，省市縣三級地方志機(jī)構(gòu)納入各級政府行政管理架構(gòu)，或定位于行政機(jī)構(gòu)，或被賦予相應(yīng)的行政職權(quán)。從初始的可有可無的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、兼職機(jī)構(gòu)變成常設(shè)行政機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，依法擁有相應(yīng)的行政管理權(quán)責(zé)，發(fā)展至今各省（區(qū)、市）已普遍厘清確認(rèn)的行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單，即為行政化修志奠定了牢固的法治基礎(chǔ)。此其一。

其二，以全國條例為基準(zhǔn)助推了省、市、縣三級地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺。至2016年3月，全國省、市、縣三級陸續(xù)出臺地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件已達(dá)230個(gè)。其中，省、自治區(qū)、市已有27個(gè)（內(nèi)地的遼寧、重慶、西藏等未出臺）；山東省到2014年出臺省級條例1個(gè)，市級條例、政府規(guī)章17個(gè)，縣級政府規(guī)范性文件137個(gè)，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣史志法規(guī)體系全覆蓋。與此形成鮮明對照的是，除自治區(qū)本級外，廣西市、縣兩級迄今未有一個(gè)史志工作條例、政府規(guī)章或政府規(guī)范文件。

其三，國務(wù)院去年頒布的《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）首次將“史志不分家”上升到國家頂層設(shè)計(jì)層面。它不僅“實(shí)化”了條例規(guī)定，而且“將地方史編寫納入地方志工作范疇，統(tǒng)一規(guī)范管理”。這一“史志合一”統(tǒng)管編修機(jī)制創(chuàng)新，無疑是對傳統(tǒng)史志學(xué)術(shù)的又一重大突破，必將對史志文化“承前啟后、開創(chuàng)未來”產(chǎn)生劃時(shí)代影響，打開中國史志文化新紀(jì)元。至少有三個(gè)重要拓展方向特別值得關(guān)注：一是官修新志從20世紀(jì)前到2006年《條例》規(guī)定省、市、縣三級綜合志“一志獨(dú)秀”的單一傳承，向民族志、部門志、專業(yè)志的全方位拓展。二是各級政府及其地方志工作機(jī)構(gòu)從原承擔(dān)編修志、鑒“雙責(zé)”向志、鑒、史、地情的“四位一體”拓展。三是各級政府主修統(tǒng)管的省、市、縣“三級志書”向省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至于村（社區(qū)）等五級志書拓展。進(jìn)而言之，這“三個(gè)拓展”，本質(zhì)上是新形勢、新常態(tài)下各級政府和有關(guān)部門“依法治志”、履職擔(dān)責(zé)的行動(dòng)指南和權(quán)責(zé)清單。關(guān)鍵還在于，所有這些，都有賴于全國自上而下“依法治志”的地方志工作法治觀的確立和施行。“依法修志”以地方志編修工作為基礎(chǔ)，而“依法治志”立意于社會主義新方志事業(yè)。因此，確立“依法治志”的地方志事業(yè)法治觀極其重要。它不僅包含了“依法修志”的功能需要，而且還體現(xiàn)了社會主義新方志事業(yè)“依法治志”的發(fā)展趨勢和時(shí)代要求。從性質(zhì)和內(nèi)容上說，“依法治志”是對“依法修志”的超越和完善。從人治到法制，從隨意到必須，從長官意愿到政府職責(zé)（制度設(shè)計(jì)、計(jì)劃規(guī)劃），從一本書主義到多元志界，從權(quán)責(zé)清單看依法治志。盡管因種種原因使全國絕大多數(shù)地方還難以完全落實(shí)《條例》規(guī)定的“志（三級志書）、庫（數(shù)據(jù)庫）、館（方志館）、鑒（年鑒）、用（服務(wù)開發(fā)）、刊（方志期刊）、網(wǎng)（地情網(wǎng)站）、會（地方志學(xué)會）、研（理論研究）”等全部工作內(nèi)容，但從先進(jìn)地區(qū)實(shí)踐和《規(guī)劃綱要》施行，以及部分地方已確認(rèn)的行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單來看，《條例》規(guī)定以外的工作內(nèi)容，如地方史、部門志、民族志、專業(yè)志和鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至于村（社區(qū)）等志鑒編修統(tǒng)管，以及地情課題調(diào)研、地方城市文化形象宣傳、地方黨委政府決策咨詢以及相關(guān)黨刊政刊內(nèi)參方面的信息編寫等，儼然已和《條例》共同構(gòu)成新地方志事業(yè)“新業(yè)態(tài)”和發(fā)展方向。因此，無論從地方志實(shí)踐還是法制化必須來看，“依法治志”更能體現(xiàn)社會主義新方志事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和地方志事業(yè)在“依法治國”“依法行政”進(jìn)程中的必然定位。也唯因如此，才能從根本上解決方志實(shí)踐發(fā)展過程中出現(xiàn)的志書承編主體多元化現(xiàn)象問題，部分地方政府、地方志工作機(jī)構(gòu)、承修部門“有法不依”“違法不糾”和“懶政”“怠政”等問題。

總之，從“依法修志”對官修、官責(zé)的編修工作的業(yè)務(wù)管理到“依法治志”對新方志事業(yè)的法制變革，既是國家層面地方志事業(yè)“新常態(tài)”發(fā)展的精準(zhǔn)定位，也是地方志法治化發(fā)展的時(shí)代要求和歷史必然。

鑒于中國特有的方志從民創(chuàng)到官修，已逐步過渡到依法修志，不同程度實(shí)現(xiàn)從單一工作到整體事業(yè)，從一本書到多本書，從扁平化事業(yè)封閉管理到行政化層級管理，從單純的存史思維到綜合的行政法治思維，從專家指導(dǎo)到政府擔(dān)責(zé)等等，事業(yè)發(fā)展主線清晰，目標(biāo)任務(wù)越來越明確且鋼性化。僅以各地相繼出臺的史志行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單來看，依法治志勢在必行。但面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，除了依舊眾所周知的行政執(zhí)法主體定位仍不明確，總體上以事業(yè)單位承擔(dān)行政執(zhí)法主體并不符合法治精神之外，更重要的是國家層面上的單一《條例》難以擔(dān)當(dāng)“依法治志”大任。主要緣由有三：

一是既然“工作”已轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聵I(yè)”，就不能局限于工作規(guī)矩，而應(yīng)有更高的法律規(guī)范和法制保障。特別是，《條例》定位、規(guī)范的只是國務(wù)院及各級政府的工作行為。而作為百業(yè)參與、參修的“一方全史”“百科全書”，其實(shí)施過程中所要規(guī)制的法律行為早已覆蓋百業(yè)各界（包括大家日漸形成共識的鄉(xiāng)村史志編修法治化）。許多政府或行政工作部門之外的組織、機(jī)構(gòu)實(shí)際上都非依法設(shè)立的專職專責(zé)常設(shè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。十年的實(shí)施也證明，《條例》鋼性不足，彈性有余。典型的《條例》實(shí)施十年了，還有多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、市）末通過人大常委會出臺相應(yīng)法規(guī)（全國僅有6個(gè)省出臺條例）確保及時(shí)實(shí)施，主要靠行政命令組織編纂工作，本質(zhì)上并未改變傳統(tǒng)修志范式（歷代中央政府也發(fā)布了許多關(guān)于修志的命令，其中封建朝廷35份，民國政府11份）。全國本應(yīng)出臺有關(guān)地方志法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的3200多個(gè)省、市、縣三級政區(qū)中，仍有93％政區(qū)至今尚還“空白”，無法可依問題整體依舊。導(dǎo)致第二輪修志成敗、快慢和質(zhì)量高低仍舊參差不齊，無法可依和長官意志在很大程度上仍左右著一縣一市的修志大局。進(jìn)而造成“一納入、五到位”或“一納入、八到位”，要么純屬倡導(dǎo)性理想化口號，要么變成“一句話”納入或低水平到位。

二是“依法治志”不能滿足于以單一《條例》做支撐。必須逐步建立健全以國家事業(yè)大法為主導(dǎo)、相關(guān)法規(guī)規(guī)章相配套的法律法規(guī)體系，才可能真正實(shí)現(xiàn)全方位、立體化的依法治志。這不僅要求提高國家立法再上臺階、再上檔次，切實(shí)解決有法可依問題，還要解決有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究等一系列問題。我國的法律體系是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章組成的。下位法低于上位法，法律是由全國人大或者全國人大常委會制定的；條例僅是作為行政法規(guī)，是由國務(wù)院制定的，其法律效力低于法律；地方各級行政法規(guī)法律效力又低于國家行政法規(guī)，政府規(guī)章和規(guī)范性文件的效力等級更低。而這些條例、辦法、規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于國務(wù)院和地方各級的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，只能在其權(quán)限范圍或地域范圍內(nèi)施行。其法律效力和等級多屬于中下策。發(fā)生沖突時(shí)效力，上位法效力大于下位法，特別法優(yōu)于一般法。發(fā)生無法判別其效力時(shí)，按照《立法法》的規(guī)定由各有權(quán)部門裁決。這或許就是國家《條例》已實(shí)施十周年，但各級法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件各行其是，參差不齊并普遍缺乏法律強(qiáng)制執(zhí)行力，甚至形同虛設(shè)的癥結(jié)之一。更遑論依法治志了。

三是“依法治志”要長治久安而非短期行為，亟待全程法律保障。除了國家層面必須出臺提升地方志的法律地位，推動(dòng)《條例》從政府規(guī)章上升為全國性法律，確保落實(shí)“依法治志”有法可依外，組建國家史志局以確立依法治志的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確行政主體似乎不可或缺，并引領(lǐng)、爭取各級地方志工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)，在現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章賦權(quán)范圍內(nèi)解決職能交叉、模糊等問題，提升法規(guī)約束力和可操作性。特別是在厘清行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予地方志工作機(jī)構(gòu)行政審批、行政檢查、行政處罰、行政裁決、行政獎(jiǎng)勵(lì)等權(quán)利，同時(shí)也為全國性法律法規(guī)的建立健全提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法理支撐。

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1003-434X（2016）03-0055-03