文/張萍 張偉 董瑩
國土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用研究
文/張萍 張偉 董瑩
按照《國土資源信息化“十二五”規(guī)劃》,全國國土規(guī)劃數(shù)字檔案館已基本建成,形成了公眾服務(wù)的新平臺,北京、天津、浙江、陜西等省市國土規(guī)劃數(shù)字檔案館建設(shè)發(fā)展迅速,實現(xiàn)了國土規(guī)劃數(shù)字資源的集成共享,加快了國土檔案信息化建設(shè)的進程。然而,到底國土數(shù)字檔案利用情況如何?
國土規(guī)劃檔案是一種專業(yè)檔案,為劃分、開發(fā)一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的自然、人力、經(jīng)濟資源提供了憑證性依據(jù),從而保障國土資源合理開發(fā)的有效性及合理性。從傳統(tǒng)規(guī)劃檔案到現(xiàn)代的數(shù)字檔案,全國國土規(guī)劃部門經(jīng)過了一定時間的探索。
進入21世紀后,國土系統(tǒng)的檔案數(shù)字化建設(shè)開始實施,形成了批量的國土數(shù)字檔案資源。《國土資源信息化“十二五”規(guī)劃》提出了建設(shè)數(shù)字檔案館的任務(wù),推動了全國范圍內(nèi)國土規(guī)劃數(shù)字檔案館的建設(shè)。北京、天津、太原、武漢等地的國土檔案管理部門,盡管起步時間不同,但都經(jīng)歷從實體檔案數(shù)字化到數(shù)字檔案管理系統(tǒng)再到數(shù)字檔案館的建設(shè)歷程。
檔案利用的基礎(chǔ)是檔案資源。缺乏數(shù)字檔案資源,檔案利用將是一句空話,檔案服務(wù)也無法落到實處。目前,國土規(guī)劃數(shù)字檔案館檔案利用的檔案資源主要包括如下兩個方面:
1、數(shù)字檔案資源
對于國土規(guī)劃數(shù)字檔案館而言,檔案利用的基礎(chǔ)是數(shù)字檔案資源,主要包括傳統(tǒng)檔案數(shù)字化形成的數(shù)字檔案資源和電子文件轉(zhuǎn)化而成的數(shù)字檔案資源。
數(shù)字檔案館系統(tǒng)的建設(shè)首先要建設(shè)數(shù)字檔案信息資源庫,需要先將現(xiàn)存的大量館藏檔案進行數(shù)字化處理,標記資料所屬土地信息,為大批量數(shù)字化處理做準備。利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)、數(shù)據(jù)壓縮技術(shù)、高速掃描技術(shù)等技術(shù)手段,將館藏的紙質(zhì)文件、聲像文件等傳統(tǒng)介質(zhì)文件和已歸檔保存的電子檔案進行數(shù)字化處理,系統(tǒng)組織成具有有序結(jié)構(gòu)的檔案信息庫。在國家大力倡導(dǎo)“數(shù)字國土”建設(shè)的背景下,傳統(tǒng)檔案數(shù)字化形成的數(shù)字檔案資源,包括各種紙質(zhì)檔案、照片檔案、聲像檔案等進行數(shù)字化處理,為檔案管理提供了集成平臺,充分實現(xiàn)檔案收集、管理、保存等功能。從2000年開始,全國國土資源系統(tǒng)檔案館(室)陸續(xù)開展檔案數(shù)字化項目。例如,無錫市國土資源系統(tǒng)從2005年開始著手數(shù)字化工作,按照“分清主次、先急后緩、分步實施”的原則,安排服務(wù)公司按照保管期限-利用頻率-檔案類別的順序,進行檔案數(shù)字化,即:先選擇永久保管期限中查詢利用頻率高的建設(shè)用地類和地籍類檔案進行數(shù)字化;再對其他永久保管期限的檔案,按國土資源檔案分類類別順序進行數(shù)字化;最后對長期保管期限和體現(xiàn)國土資源特色,以及切實需要數(shù)字化的檔案進行數(shù)字化。再如,武漢市國土和資源規(guī)劃局江岸分局花費了一年的時間完成了5大類專業(yè)檔案1954卷的全文掃描,掃描的成果數(shù)據(jù)掛接到市國土規(guī)劃數(shù)字檔案館,實現(xiàn)了在線查閱。
另一方面是通過系統(tǒng)收集、整理工作過程中形成的大量的電子文件,包括OA系統(tǒng)形成的電子文件。上海、北京、杭州等地的國土規(guī)劃數(shù)字檔案館系統(tǒng)與單位的OA系統(tǒng)、各前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)有機集成后,實現(xiàn)了電子文件網(wǎng)上歸檔的全部流程,可以保證各前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的待歸檔數(shù)據(jù)自動快速進行歸檔,避免了重復(fù)工作,同時能為檔案利用人員提供高質(zhì)量的檔案信息。
2、檔案網(wǎng)站資源
全國范圍內(nèi),多數(shù)地區(qū)國土規(guī)劃系統(tǒng)建立了國土資源(國土規(guī)劃)檔案網(wǎng)站,建立了統(tǒng)一的檔案案卷級目錄數(shù)據(jù)庫,有的地區(qū)建立了文件級的目錄數(shù)據(jù)庫,便于查詢國土管轄相關(guān)內(nèi)容信息。例如,山東省國土資源檔案館網(wǎng)站提供了相關(guān)資料的目錄以及目錄檢索系統(tǒng);廣東省國土資源檔案館網(wǎng)站提供了國土檔案資料、地礦檔案資料、測繪檔案資料、實物地質(zhì)資料的查詢,可以查查詢該館收藏的檔案。盡管目前國土規(guī)劃數(shù)字檔案館整體建庫率不高,網(wǎng)站建設(shè)水平有限,但這為利用數(shù)字檔案提供了新的平臺。
國土規(guī)劃部門的檔案類型主要包括文書檔案、專業(yè)檔案、科技檔案、會計檔案、照片檔案、電子檔案、實物檔案七大類。其中,文書檔案、專業(yè)檔案所占比重較大,是利用的重點。國土規(guī)劃檔案類型復(fù)雜多樣,既有城市建設(shè)工程檔案,又有規(guī)劃管理類檔案,同屬于一個課題或者項目的文件材料是密不可分的有機整體,不得分開,依照完整性原則,反映同一事件的各種材料需全面詳細地記錄并說明,真實地保全歷史全貌。
上述檔案利用的內(nèi)容包括了從立項、實施到管理的各階段所形成的檔案,涵蓋文件、圖紙、招標書、政府審批文件、項目匯報書等多種不同類型的材料。同時,隨著國土項目的變動需要補充、完善各類檔案,尤其是地籍檔案,充分考慮自然環(huán)境和人為因素的影響,土地所屬權(quán)、流轉(zhuǎn)變更等情況加強動態(tài)跟蹤監(jiān)管,為及時、準確地為檔案查詢和利用提供真實有效的依據(jù)。
在國土規(guī)劃數(shù)字檔案館建成后,數(shù)字檔案利用已經(jīng)成為主體。早在十五期間,國家級國土資源數(shù)據(jù)中心已投入使用,完成土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫5個,包括國家級、省級和50萬以上人口城市的土地利用規(guī)劃、1999-2002年50萬人口以上城市的全國土地利用遙感監(jiān)測、建設(shè)項目用地等數(shù)據(jù)庫。此后至今,國土資源部門戶網(wǎng)站開通運行,省市國土規(guī)劃網(wǎng)站以及數(shù)字檔案館逐漸建成、開通,實現(xiàn)了與多個節(jié)點單位的連接,應(yīng)用服務(wù)體系逐步成熟,實現(xiàn)快速獲取信息、強化雙向互動的目標。
基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫是國土規(guī)劃數(shù)字檔案館利用的重要內(nèi)容。廣州市國土資源管理部門建立了電子政府管理系統(tǒng),搜集多類型的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),成立了統(tǒng)一的省級數(shù)據(jù)中心,為存儲、交換、處理數(shù)據(jù)奠定堅實基礎(chǔ)。陜西省國土數(shù)字檔案館則計劃采用統(tǒng)一的信息共享平臺,加強對不動產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)檔案方面的利用。武漢“國土規(guī)劃數(shù)字檔案館系統(tǒng)”建設(shè)已初具規(guī)模,先后完成檔案管理系統(tǒng)、電子自助查詢系統(tǒng)、數(shù)字檔案安全管理系統(tǒng)的建立并運用于業(yè)務(wù)工作之中。上述情況表明,全國國土規(guī)劃數(shù)字檔案館利用的類型齊全、數(shù)量眾多,呈現(xiàn)出廣泛性、綜合性、動態(tài)性的利用特點。
國土規(guī)劃數(shù)字檔案館的檔案利用方式體現(xiàn)為館內(nèi)利用和館外利用兩種方式。館內(nèi)利用,主要是政府部門、國土資源和規(guī)劃系統(tǒng)和直屬事業(yè)單位的行政人員、檔案人員等對檔案的利用;館外利用,是指公眾用戶利用國土規(guī)劃數(shù)字檔案館的檔案。
館內(nèi)利用主要表現(xiàn)為政府部門進行國土規(guī)劃時利用國土規(guī)劃數(shù)字檔案館。例如,浙江省探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”當中,積極挖掘國土規(guī)劃數(shù)字檔案的重要價值,為政府決策服務(wù),這是館內(nèi)利用的典型案例。
館外利用即社會公眾利用國土規(guī)劃數(shù)字檔案館,主要是利用網(wǎng)絡(luò)查詢國土規(guī)劃檔案。國土資源部從宏觀角度出發(fā),以門戶網(wǎng)站為信息平臺,提供各類國土檔案信息的在線查詢利用,包括土地勘察審批、地質(zhì)勘查資質(zhì)、資料保護登記等在線服務(wù),在保證資料內(nèi)容齊全、欄目設(shè)置完整的基礎(chǔ)之上推動國土資源檔案信息化利用與建設(shè)。陜西省國土資源廳為了擴大交流范圍,增強政民互動,定期在門戶網(wǎng)站上更新土地管理、礦產(chǎn)管理、地質(zhì)環(huán)境、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)信息,專門設(shè)置信訪平臺,征集大眾意見,優(yōu)化服務(wù)流程,進一步促進國土資源數(shù)字檔案的開發(fā)利用,貫徹為民服務(wù)的根本宗旨。
為了保證館內(nèi)和館外的利用,國土規(guī)劃系統(tǒng)的檔案人員通過加強國土數(shù)字檔案資源建設(shè),在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)國土數(shù)字檔案的有效組織,特別是利用前沿技術(shù),實現(xiàn)國土規(guī)劃檔案的展示,例如,通過數(shù)字檔案管理系統(tǒng)與地籍信息管理系統(tǒng)的無縫集成,在建設(shè)檔案信息庫時利用宗地的坐標與地籍“一張圖”進行關(guān)聯(lián)。內(nèi)部利用時,檔案人員能夠方便快捷地在“一張圖”上利用地理位置進行檔案查詢,同時可實現(xiàn)在檔案系統(tǒng)中根據(jù)任意檔案資料查看相關(guān)聯(lián)的地理信息,這樣就可以直觀系統(tǒng)地查看轄區(qū)內(nèi)各宗地的土地審批、權(quán)屬登記、違法用地卷宗等資料,從而提高各業(yè)務(wù)部門的工作效率 。外部利用時,公眾通過查新“一張圖”,可以清楚地看到某個地段樓盤的位置、土地變更手續(xù)等與大眾生活密切相關(guān)的信息,這也是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境實現(xiàn)利用國土規(guī)劃數(shù)字檔案館的發(fā)展趨勢。此外,館外利用也涉及到新媒體的應(yīng)用。例如,陜西省國土資源廳微信公眾平臺開通后,為公眾館外利用國土規(guī)劃數(shù)字檔案開辟了新的途徑。
國土規(guī)劃數(shù)字檔案館館內(nèi)利用、館外利用方式發(fā)生了變化。近年來,以服務(wù)政府、業(yè)務(wù)人員為主的館內(nèi)利用人次、卷次逐漸減少,說明國土規(guī)劃檔案公開透明度提升,對公眾生活的影響越來越大,公眾的利用越來越多。應(yīng)該說,這是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下檔案利用的必然。今后,如何進一步加強數(shù)字檔案資源建設(shè),提升檔案數(shù)字化的速度和質(zhì)量,在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)數(shù)字檔案的遠程利用、公眾利用,是十三五期間需要解決的主要問題。尤其是,各國土資源和規(guī)劃檔案管理部門需要加強聯(lián)絡(luò)和協(xié)作,消除權(quán)限分工所導(dǎo)致的“信息孤島”情況的出現(xiàn),通過數(shù)據(jù)資源的整合、網(wǎng)絡(luò)化的管理,充分利用現(xiàn)有的國土資源規(guī)劃數(shù)字檔案館利用平臺,使得國土資源檔案的管理和開發(fā)利用更加有序、有效、標準、規(guī)范。
(作者單位:武漢市國土資源和規(guī)劃信息中心)