GATS國民待遇原則及其新發(fā)展

孫 憶

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

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GATS國民待遇原則及其新發(fā)展

孫 憶

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

國民待遇原則在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中的地位十分特殊。文章分為三個部分，第一部分分析GATS國民待遇的規(guī)定。第二部分指出GATS國民待遇在調(diào)整范圍、與市場準(zhǔn)入關(guān)系、列表模式等方面存在缺陷。文章認(rèn)為，對GATS國民待遇應(yīng)作準(zhǔn)入后的國民待遇理解，同時，雙軌制列表模式的合理性也有待商榷。第三部分在闡述了GATS國民待遇的實施現(xiàn)狀后，指出GATS談判陷入僵滯；再介紹了在前述背景下出現(xiàn)的TISA、TPP、TTIP等服務(wù)貿(mào)易談判新浪潮；最后筆者以TISA為例，試圖從中剖析出有關(guān)國民待遇問題的可借鑒之合理規(guī)定。 關(guān)鍵詞：GATS國民待遇；具體承諾；負(fù)面清單；TISA

一、GATS國待遇概述

(一)GATS國民待遇的特殊地位

邊境措施與國內(nèi)規(guī)制措施共同構(gòu)成一國對外國進(jìn)口產(chǎn)品或服務(wù)的管理措施。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，二者有著相對清晰的劃分。但是在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，由于服務(wù)具有無形性、生產(chǎn)和消費(fèi)不可分離性等特點(diǎn)，邊境措施對其規(guī)制力量很弱。因此，在服務(wù)貿(mào)易中，要有效規(guī)制服務(wù)貿(mào)易必須依靠國內(nèi)規(guī)制措施予以調(diào)整。國民待遇作為一項具體的國內(nèi)規(guī)制手段，與市場準(zhǔn)入一起，通過對外國服務(wù)和服務(wù)提供者進(jìn)入一國市場的程度與享有的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，可以有效地填補(bǔ)邊界措施失靈導(dǎo)致的管制空缺。

(二)GATS國民待遇的特點(diǎn)

1.適用對象的特殊性

GATS國民待遇是針對為外國服務(wù)或者來自其他成員方的服務(wù)提供者制定的。服務(wù)具有無形性，絕大多數(shù)服務(wù)的提供是不能脫離服務(wù)者而存在的。因此，有必要將服務(wù)提供者納入GATS國民待遇的調(diào)整范疇之中。

2.具體義務(wù)的屬性

GATS國民待遇僅適用于成員方在其具體承諾表中所列部門，是成員方的一項具體義務(wù)，為有條件的國民待遇。出于現(xiàn)實因素的考量，各國服務(wù)業(yè)發(fā)展水平懸殊，若實行無條件的國民待遇將對發(fā)展中國家脆弱的服務(wù)業(yè)造成很大沖擊，發(fā)達(dá)國家將在國際服務(wù)貿(mào)易中更具優(yōu)勢。

3.實現(xiàn)方式的實質(zhì)性

GATS第17條第2款規(guī)定“一成員給予其他成員的服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇，與給予本國相同服務(wù)或服務(wù)提供者的待遇不論在形式上相同或形式上不同，都可滿足第1款的要求”?？梢姡珿ATS國民待遇的實現(xiàn)不只是形式上的，并不要求待遇措施在形式上完全相同，只要待遇措施的實行不改變競爭條件，均被視為符合該國民待遇原則的要求。

4.GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入關(guān)聯(lián)密切

GATT國民待遇的明確起效點(diǎn)是海關(guān)，即進(jìn)口商品在繳納關(guān)稅后，進(jìn)入進(jìn)口國市場才可享有國民待遇。

二、GATS國民待遇的主要缺陷

GATS國民待遇具有不同于貨物貿(mào)易國民待遇的新特征。但是，GATS只是初步性法律文件，必然具有紕漏與不足之處。具體到國民待遇問題上，可以發(fā)現(xiàn)GATS國民待遇規(guī)定存在幾處缺陷與不完善之處。

(一)市場準(zhǔn)入與國民待遇的關(guān)系問題

這是GATS國民待遇最大的爭論點(diǎn)之一。

首先，GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入義務(wù)建立在成員方具體承諾的基礎(chǔ)上。通過比較GATS第16條與第17條，可以發(fā)現(xiàn)市場準(zhǔn)入要求與國民待遇的底線都是基于承諾表中的具體承諾的。也就是說，GATS各成員國的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是以其作出的承諾表所同意和明確的規(guī)定、限制和條件為基準(zhǔn)進(jìn)行衡量的；同樣地，各成員國承諾的國民待遇也是在遵照承諾表中所列條件和資格的前提下給出的。因此，具體承諾的屬性賦予了GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入千絲萬縷的聯(lián)系。

其次，GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入在范圍上存在重合。這點(diǎn)與對GATS國民待遇起效點(diǎn)的理解密切相關(guān)。若將GATS國民待遇起效點(diǎn)的范圍擴(kuò)展到進(jìn)入市場之前，那么盡管GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入承諾的具體義務(wù)不同，它們在準(zhǔn)入前的承諾范圍仍可能發(fā)生重合。而實際情況是，成員方?jīng)]有義務(wù)在市場準(zhǔn)入與國民待遇上做一致性承諾，一旦成員方在該二者之間作出不同承諾，這種不一致必然會引發(fā)分歧與矛盾。

最后，GATS國民待遇與市場準(zhǔn)入在法律適用時存在沖突。根據(jù)GATS的規(guī)定，我們可以大致認(rèn)為GATS市場準(zhǔn)入條款主要針對數(shù)量措施，國民待遇規(guī)定針對歧視性措施。那么要解決的沖突是，歧視性數(shù)量措施到底是由市場準(zhǔn)入條款還是國民待遇條款規(guī)制？即一旦成員方因為歧視性數(shù)量措施產(chǎn)生爭議，在選擇裁判該爭議的法規(guī)時，會產(chǎn)生適用市場準(zhǔn)入條款還是國民待遇條款的困惑。

(二)GATS國民待遇的調(diào)整范圍問題

這個問題是GATS國民待遇條款本身規(guī)定不清所致，同時又和上述國民待遇與市場準(zhǔn)入的關(guān)系問題交織，主要爭議集中在成員方享受國民待遇的起效點(diǎn)是準(zhǔn)入前，還是準(zhǔn)入后。本文認(rèn)為應(yīng)作準(zhǔn)入后國民待遇理解。

首先，作這種理解的好處在于可以將市場準(zhǔn)入與國民待遇區(qū)分開來，解決二者界限不清的問題。畢竟在邏輯上來講，是先有市場準(zhǔn)入問題，再產(chǎn)生給予何種待遇的考慮。市場準(zhǔn)入條款用來規(guī)制外國服務(wù)或服務(wù)提供者進(jìn)入一國以及準(zhǔn)入前的非歧視性數(shù)量限制問題，國民待遇條款解決準(zhǔn)入后的歧視性待遇問題。

其次，作準(zhǔn)入后的國民待遇理解也符合GATS框架下國民待遇的本意。GATS國民待遇條款是南北國家利益博弈的結(jié)果。發(fā)展中國家在服務(wù)業(yè)水平明顯低于發(fā)達(dá)國家的情況下還愿意開放市場，給予國民待遇，很大程度上在于GATS雙軌制的規(guī)定使得給予國民待遇的決定權(quán)仍掌握在本國手中。因此，作準(zhǔn)入后的、非廣泛的國民待遇理解是與GATS有條件的國民待遇規(guī)定相契合的。

(三)雙軌制列表模式對國民待遇的影響

GATS在具體承諾的減讓方式上，采取的是“正面清單”與“負(fù)面清單”相結(jié)合的雙軌制。在GATS具體承諾減讓表的談判中，發(fā)達(dá)國家傾向于“負(fù)面清單”模式，而發(fā)展中國家贊成“正面清單”模式。

“正面清單”列表方式可以使成員國只對自己成熟的服務(wù)業(yè)進(jìn)行開放，對脆弱的服務(wù)部門的開放則作出保留。服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低下的發(fā)展中國家贊成此種模式。但是正面清單的弊端也顯而易見。各成員國出于各自利益考慮，必然只會選擇減讓那些能給自己帶來最優(yōu)利益的市場準(zhǔn)入與國民待遇部門。這種有選擇的開放其實是有違GATS國民待遇非歧視、平等競爭初衷的。

此外，雖然正面清單從表面上看符合發(fā)展中國家的利益，但它是否真的完全有利于發(fā)展中國家？答案是否定的。發(fā)達(dá)國家依然可以利用“正面清單”實施歧視性待遇。例如，發(fā)達(dá)國家利用“正面清單”的主動選擇性特征，對發(fā)展中國家劣勢服務(wù)部門的國民待遇作出減讓。這種表面上的減讓在事實上是不平等的。因為發(fā)展中國家稚嫩的服務(wù)部門本身就無從進(jìn)入發(fā)達(dá)國家服務(wù)市場，減讓實際上仍然是發(fā)達(dá)國家之間的互惠，對發(fā)展中國家而言顯然是沒有意義的。

相比于正面清單，負(fù)面清單可謂是逆向發(fā)展，直接將不予減讓的服務(wù)部門列入清單，沒有列入清單的部門自然均予減讓。顯然，負(fù)面清單模式具有更大的自由性與開放度，可涵蓋的準(zhǔn)入范圍和可給予的國民待遇承諾要大于正面清單模式。但是負(fù)面清單對各國服務(wù)業(yè)提出了更高要求與標(biāo)準(zhǔn)，更符合發(fā)達(dá)國家利益。當(dāng)然，這種模式也存在一定弊端，例如一旦發(fā)達(dá)國家出于對等互惠的考慮，對發(fā)展中國家具有比較優(yōu)勢的服務(wù)部門的國民待遇實施保留，以刺激其作出更大讓步，那么發(fā)展中國家實際上也不能從開放市場中獲益。

由此可見，GATS雙軌制的具體承諾減讓模式雖然是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家利益博弈的結(jié)果，但其效果仍未在南北國家之間取得平衡。從多數(shù)情況來看，GATS國民待遇減讓方式依舊對發(fā)達(dá)國家有利，發(fā)展中國家難以在這種博弈與競爭中獲得更多利益。究其原因是南北國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平懸殊所帶來的話語權(quán)與談判籌碼差異。因此，GATS雙軌制模式無論從“正面”還是“負(fù)面”都確實影響了國民待遇非歧視、平等競爭目標(biāo)的實現(xiàn)。各方需要在今后的談判中尋找更為妥善的衡平模式。

(四)具體承諾的國民待遇的負(fù)面影響

GATS國民待遇是各成員方的一項特定的具體義務(wù)。雖然這種有條件的國民待遇規(guī)定是基于南北國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平懸殊的現(xiàn)實作出的利益平衡，但是這并不意味著這種相對保守的立法方式在實踐中不會帶來負(fù)面影響。

首先，基于具體承諾表的國民待遇的適用受到限制。GATS國民待遇條款僅適用于成員方作出承諾的部門，對于未作出承諾的服務(wù)部門，成員方?jīng)]有給予國民待遇的義務(wù)。顯然，這種有條件的適用限制了國民待遇規(guī)定成為成員方的一項普遍義務(wù)，有背離GATS服務(wù)貿(mào)易自由化目的之嫌。

其次，GATS國民待遇具有不穩(wěn)定性。GATS成員方在談判中對具體承諾表的更改也會影響到國民待遇的適用范圍。一旦成員方的承諾表通過談判改變了，建立在承諾表基礎(chǔ)上的國民待遇范圍也相應(yīng)處于多變狀態(tài)。這樣實際上不利于法律的穩(wěn)定性與可預(yù)見性，增加了國民待遇條款適用上的多變性。

最后，成員方的保守承諾可能使國民待遇原則背離GATS初衷。南北國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平懸殊，發(fā)展中國家出于保護(hù)國內(nèi)稚嫩服務(wù)業(yè)的考慮，往往會給予更少的開放。而為獲取發(fā)展中國家服務(wù)貿(mào)易市場，發(fā)達(dá)國家往往會以對等或互惠為借口，在具體承諾表中提出許多保留或者故意對某些部門不開放，以期發(fā)展中國家作出更大讓步。這些情況表明，有條件的國民待遇會促使有比較優(yōu)勢的國家利用這些規(guī)則，作出不正當(dāng)?shù)谋Ｊ爻兄Z，這樣就背離了服務(wù)貿(mào)易自由化的目的，可能使服務(wù)貿(mào)易的現(xiàn)實走向自由化的另一端。

三、GATS國民待遇實施現(xiàn)狀及其新發(fā)展

(一)GATS國民待遇實施現(xiàn)狀

根據(jù)GATS規(guī)定，國民待遇的條件與資格由具體承諾表予以說明，與國民待遇不相符的措施，應(yīng)在有關(guān)欄目中述及。因此，研究GTAS國民待遇實施現(xiàn)狀應(yīng)密切關(guān)注GTAS具體承諾表的發(fā)展?fàn)顩r。GATS成員國都相繼在談判初期作了國民待遇保證，在“一對一”的談判基礎(chǔ)上確定了承諾清單。同時，一些國家還制定或完善了相關(guān)國內(nèi)法，以輔助GATS的實施。

但是，GATS只是一個初步的框架性法律文件，其中各項問題的完善需要一個逐步談判的過程。并且在2008年的全球金融危機(jī)之后，將GATS談判的整個過程蒙上了一層陰影，促使各國采取貿(mào)易保護(hù)措施來維護(hù)本國金融安全。各國開始對服務(wù)業(yè)市場開放及國民待遇承諾持審慎態(tài)度，由此反過來影響了各國的談判熱情，阻礙服務(wù)貿(mào)易談判進(jìn)程。

(二)服務(wù)貿(mào)易協(xié)定中的國民待遇

基于多重原因陷入僵滯的GATS談判與服務(wù)貿(mào)易的迅速發(fā)展形成了鮮明對比。發(fā)達(dá)國家特別是美歐，開始尋求更多的突破口，試圖拋棄WTO，建立新的服務(wù)貿(mào)易體制。國際多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定談判開始出現(xiàn)，且勢頭漸猛，成為推動服務(wù)貿(mào)易自由化的新浪潮。典型的有，由美國主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱“TPP”)、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》(以下簡稱“TTIP”)以及《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱“TISA”)。三者構(gòu)成了現(xiàn)今美國推動全球貿(mào)易規(guī)則變革的新舉措。這種以新的服務(wù)貿(mào)易談判策略來替代WTO服務(wù)貿(mào)易談判的趨勢，顯然已在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域引起了不小波瀾，對GATS服務(wù)貿(mào)易體制造成了沖擊。

TPP、TTIP、TISA代表了發(fā)達(dá)國家對于服務(wù)貿(mào)易談判的某些態(tài)度，體現(xiàn)了服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的另一種發(fā)展可能。其中與GATS可以直接對比的就是《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(TISA)，后者旨在建立21世紀(jì)新的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和全球服務(wù)貿(mào)易規(guī)則。目前，TISA談判達(dá)成了一些基本共識，如采納了GATS的核心規(guī)范，包括服務(wù)貿(mào)易的定義、市場準(zhǔn)入、國民待遇等，而且TISA減讓表樣式也與GATS基本相同。但是在國民待遇列表模式上，不同于GATS的雙軌制，TISA采用了否定列表模式。更重要的是，TISA國民待遇的列表處理規(guī)則使之更趨近于一般原則與普遍義務(wù)，而非GATS所規(guī)定的特定具體義務(wù)。同時，美國作為TISA的主要推動方，很可能將“投資者與國家爭端解決機(jī)制”納入TISA，這將使實質(zhì)違背國民待遇承諾的風(fēng)險和成本進(jìn)一步提升。此外，TPP、TTIP協(xié)定的談判，將未來開放的重點(diǎn)放在了服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的管理模式新趨勢有望被納入這些協(xié)定規(guī)定中。

四、結(jié)語

國民待遇原則在服務(wù)貿(mào)易中的地位是十分特殊重要的。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家，要想在服務(wù)貿(mào)易國民待遇博弈中獲得更多平等待遇，根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高服務(wù)業(yè)水平。

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