網(wǎng)絡(luò)約租車治理中行政權(quán)力的角色定位與參與路徑

王　兵

中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京　100088

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網(wǎng)絡(luò)約租車治理中行政權(quán)力的角色定位與參與路徑

王兵

中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088

網(wǎng)絡(luò)約租車作為共享經(jīng)濟(jì)理念下的嶄新商業(yè)模式，雖然受到一些質(zhì)疑，但其存在的問題并非不合法，而是待完善。這也決定了行政權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)約租車治理中應(yīng)是一個合作、放權(quán)。

網(wǎng)絡(luò)約租車；行政權(quán)力；合作監(jiān)管

一、何為網(wǎng)絡(luò)約租車

(一)網(wǎng)絡(luò)約租車的內(nèi)涵

在2015年7月9日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)中，“網(wǎng)絡(luò)約租車”作為這一新興行業(yè)的命名被第一次提及。而在此之前，2015年1月8日，交通部公開表態(tài)：“當(dāng)前各類‘專車’軟件將租賃汽車通過網(wǎng)絡(luò)平臺整合起來，并根據(jù)乘客意愿通過第三方勞務(wù)公司提供駕駛員服務(wù)，是新時期跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務(wù)模式，對滿足運輸市場高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極作用?！盵1]結(jié)合上述文件與官方回應(yīng)，筆者嘗試為其下一個定義，即：網(wǎng)絡(luò)約租車是以互聯(lián)網(wǎng)出行信息平臺為中介和核心，將來源于汽車租賃公司或個人的車輛，和來自于汽車租賃公司或個人的司機，整合成有償集合服務(wù)向乘客出售的商業(yè)模式。

(二)網(wǎng)絡(luò)約租車的問題

任何新生事物要想被既存秩序所接受，總要經(jīng)歷一番艱難的過程，網(wǎng)絡(luò)約租車也不例外。實踐中，對三種模式中司機自己帶私家車加盟專車公司的合法性爭議最大，指責(zé)也最多。反對者認(rèn)為：一是不合法；二是影響國家稅收；三是存在交通事故責(zé)任險瑕疵；四是司機資質(zhì)背景無人審核；五是存在信息泄露隱患等。乍一看似乎有理，細(xì)究起來卻不是這樣。“首先，針對違法一說，汽車租賃公司也沒有出租車運營牌照，政府對其提供專車服務(wù)卻采允許態(tài)度。其次，許多指責(zé)都是可以通過立法技術(shù)，甚至是市場的自主商業(yè)行為來解決的?！盵2]

二、對網(wǎng)絡(luò)約租車治理的法律分析

(一)網(wǎng)絡(luò)約租車治理的實然舉措

1.執(zhí)法

在缺少統(tǒng)一明確的法律指引的情況下，目前以交通主管部門為主的各層級、各地區(qū)監(jiān)管力量對網(wǎng)絡(luò)約租車的態(tài)度不一，有支持鼓勵的，比如交通運輸部。有模糊處理的，如北京市交通委員會。此外還有一律禁止的，典型如廣州市交通委員會和上海市交通執(zhí)法總隊，其中上海對專車的處罰行為引起了熱議。2015年7月17日晚的整治中執(zhí)法部門對“專車”非法客運實施“1+3+10”的處罰，即：每查處一輛“專車”非法客運，除對當(dāng)事人進(jìn)行1萬元行政罰款和暫扣駕駛證3—6個月處罰外，同時將對網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行10萬元行政罰款的處罰。[3]

2.立法

《征求意見稿》作為目前層級最高、內(nèi)容最全、專業(yè)性最強的網(wǎng)絡(luò)約租車管理依據(jù)草案，在其七章五十條的篇幅中，設(shè)定了大量監(jiān)管措施。其中比較重要的有以下幾方面內(nèi)容：一是管理權(quán)下放，其規(guī)定由縣級交通主管部門頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，將對于網(wǎng)絡(luò)約租車的管理嚴(yán)格限定于經(jīng)審核的縣域范圍內(nèi)。二是駕駛員的法律地位與選擇權(quán)的強制確定，《征求意見稿》要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，把駕駛員當(dāng)成信息平臺的雇員，同時規(guī)定不得同時接入兩個或兩個以上的平臺。三是車輛定性為出租客運，車輛需要以出租客運性質(zhì)進(jìn)行使用登記，此外還要進(jìn)行數(shù)量控制。四是網(wǎng)絡(luò)約租車平臺定位為傳統(tǒng)交通承運人，因而對其施加了嚴(yán)格的管制義務(wù)和違規(guī)責(zé)任。五是設(shè)定了大量行政許可。六是增加了經(jīng)營者的義務(wù)，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)約租車的運價和促銷公布方案等。

(二)治理舉措的合理性與合法性

1.執(zhí)法

上海交通執(zhí)法總隊對“專車”運營的處罰中，有許多涉嫌違法。比如“通報單位”違反了我國《行政處罰法》關(guān)于行政處罰關(guān)于警告、罰款、行政拘留等七種處罰形式的明確規(guī)定。對司機處以1萬元行政罰款也于法無據(jù)。此外，對專車司機的處罰還包括駕照扣12分。然而對駕照進(jìn)行扣分需要依據(jù)公安部制定的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》進(jìn)行，上海市人大和政府均無權(quán)制定駕駛證扣分規(guī)定，在《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中扣12分的情形并不包含駕駛專車的情況下，作出這一處罰明顯缺乏法律依據(jù)。[4]通過這些可以看出，在有關(guān)網(wǎng)絡(luò)約租車的立法尚未完善的情況下，行政權(quán)力的監(jiān)管處罰往往使其限于違法的境地，這一方面警示政府，對于立法尚未定性的行為，需要謹(jǐn)慎對待，而非生硬打壓，另一方面也督促我們加快立法進(jìn)程，盡早出臺對其治理的法律依據(jù)，從而定紛止?fàn)帯?/p>

2.立法

《行政許可法》第十七條和第十八條對設(shè)定行政許可的權(quán)限和要素進(jìn)行了規(guī)定。從中可以看出，“部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，國務(wù)院決定也不能僅僅通過公布行政許可的名稱和實施機關(guān)就可合法地設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的明確要求”?！秶鴦?wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》通過指明行政許可名稱和實施機關(guān)的方式不能合法設(shè)立行政許可，同時也沒有給交通部通過部門規(guī)章對網(wǎng)絡(luò)約租車設(shè)立相關(guān)行政許可提供合法依據(jù)。

在合法性之外，我們還需考察其合理性，即是否有必要設(shè)立行政許可？《行政許可法》區(qū)分了普通許可和特別許可，傳統(tǒng)出租車行業(yè)一直被視為特別許可的題中之義。與此同時，《行政許可法》第十三條還規(guī)定在一些情況下可以不設(shè)許可。網(wǎng)絡(luò)約租車有別于傳統(tǒng)出租車。一方面其內(nèi)在的共享經(jīng)濟(jì)理念可以提高汽車這一資源的利用效率，緩解交通擁堵，因而傳統(tǒng)出租車所特別需要和占用的資源在網(wǎng)絡(luò)約租車身上可以轉(zhuǎn)化成普通公民所應(yīng)享受的公共服務(wù)。另一方面對于其運營可能產(chǎn)生的污染、能耗、資源占用等問題，依靠政府的事后監(jiān)督、行業(yè)自律等方式也能得到有效解決。

三、網(wǎng)絡(luò)約租車治理中的行政權(quán)力

(一)網(wǎng)絡(luò)約租車治理的應(yīng)然目標(biāo)

網(wǎng)絡(luò)約租車面臨的問題雖然不少，但并非否認(rèn)其存在價值的“硬傷”，而是需要治理和引導(dǎo)的缺漏。因此，網(wǎng)絡(luò)約租車治理的目標(biāo)在于以運營安全為核心，一方面規(guī)范其市場運營行為，確保服務(wù)要素的安全、合法，另一方面進(jìn)行有效的法律安排，確定責(zé)任承擔(dān)等配套保障措施，以解決行業(yè)發(fā)展的后顧之憂。從中也不難看出，在治理理念上，“宜疏不宜堵”，要積極培育而非一律禁止。

(二)行政權(quán)力在治理中的角色定位

面對網(wǎng)絡(luò)約租車這一新興領(lǐng)域，政府既要做監(jiān)管者，又要做服務(wù)者。對現(xiàn)存的各類網(wǎng)絡(luò)約租車運營模式的合法性以及其中的責(zé)任定位，眾說紛紜，需要政府以一個決定者的姿態(tài)進(jìn)行統(tǒng)籌和梳理。當(dāng)市場機制不能實現(xiàn)資源的有效配置，即出現(xiàn)市場失靈時，政府就通過管制以矯正和改善市場機制存在的缺陷，干預(yù)資源配置。而對于行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范的制定，政府需要做的是搭建溝通交流的平臺，促成相關(guān)規(guī)則的形成。

(三)行政權(quán)力在治理中的參與路徑

行政權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)約租車治理中服務(wù)者的定位決定了其參與路徑不能再是傳統(tǒng)的“一家獨大、發(fā)號施令”。我們可以看到目前的做法有：不作為、制定法規(guī)、約談和參與訴訟。正像筆者在上面提到的一樣，政府對維護(hù)公共利益和公共事業(yè)具有使命，而企業(yè)對提供更好地服務(wù)具有自覺。行政權(quán)力和私主體各有其用武之地，它們可以進(jìn)行合作治理。

綜上，行政權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)約租車治理中的參與路徑主體上是一種合作，通過和平臺企業(yè)合作，交流，達(dá)到合作治理的效果，其次是放權(quán)，無論是對于合作事項中由平臺企業(yè)參與更符合科學(xué)理性的部分，還是更適合行業(yè)自律管理的部分，都應(yīng)果斷的放權(quán)，這樣才能激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力和活力。而這一參與路徑在實踐中的表現(xiàn)，莫過于規(guī)則制定和規(guī)則實施。在規(guī)則制定中，行政機關(guān)應(yīng)充分調(diào)研，信息公開，保證公眾參與；在規(guī)則實施上，要做到適時評估，及時反饋，尤其對于利益受到不利影響的主體，要確保其說理的權(quán)利，由此真正做到良法善治。

[1]彭岳.共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例[J].行政法學(xué)研究，2016，1.

[2]劉佳.專車服務(wù)的合法性辨析[J].法制與社會，2015.9.

[3]吳怡萱.論互聯(lián)網(wǎng)專車的行政法規(guī)制[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.6.

[4]李立娟.“專車”運營路在何方[J].法人，2015(04).

D630

A

2095-4379-(2016)28-0179-02

王兵(1992-)，男，漢族，云南曲靖人，中國政法大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士(2014級全日制研究生在讀)。