小議信訪的產(chǎn)生及革新

郭樹信

上海政法學院，上海　201701

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小議信訪的產(chǎn)生及革新

郭樹信

上海政法學院，上海201701

信訪在我國是長期以來存在的一種特殊救濟制度，很大程度上確實緩解了社會矛盾、更靈活的對公民權(quán)益進行保護。但是隨著近幾年我國法治化改革的不斷加深，信訪作為一項特殊的救濟制度，其規(guī)則上的不完整性和重復(fù)性、乃至超出法律規(guī)定的不當部分愈發(fā)明顯，因此信訪何去何從的問題逐漸被社會所重視。本文將通過信訪產(chǎn)生的根源、我國目前的信訪格局來剖析信訪制度的現(xiàn)狀和利弊，并最終通過與國外相似制度借鑒比較提出信訪發(fā)展革新的道路。

信訪；法治；根源；格局；革新

一、信訪的根源闡釋

我們說知其然必先知其所以然，對于信訪也是一樣。我們要想對信訪制度進行革新必然要先了解信訪產(chǎn)生的原因，從其源頭來梳理信訪制度，從而才能對信訪的發(fā)展和革新提出實質(zhì)性的建議。

那么，在這里我提出了四點原因：歷史因素、行政復(fù)議的獨斷專權(quán)、行政訴訟的內(nèi)在利益牽連和體制的封閉性。

(一)歷史因素

我國自古就不缺告御狀的例子。在中國古代，從最早的《周禮·秋官》中所載的“肺石聽辭”到明代的六科與通政司都是專門接受古代“上訪”的機構(gòu)。而“告御狀”的具體案例在我國古代更是屢見不鮮，比較著名的既有“緹縈救父”這種讓統(tǒng)治者廢除肉刑的案例，也有“楊乃武與小白菜”這種被搬上熒幕廣為流傳的故事。

而在建國之初基于強化中央的領(lǐng)導權(quán)也曾一度鼓勵過老百姓來京信訪。然后逐步發(fā)展到現(xiàn)在，信訪甚至成為了一項國家特色制度。

(二)行政復(fù)議因素

1.我國行政復(fù)議法第一條：為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

也就是說復(fù)議的作用在于自我糾正和公民利益保護，但在我國，我們知道這種順序上的排列往往是有講究的。就目前借鑒日本行政復(fù)議法看來，其開宗明義的將保護公民權(quán)益放在了首位。這是一個基本的出發(fā)點問題，而我國則更偏向于行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯。

2.另一個實際操作上的公正性難以保證。復(fù)議機關(guān)的原行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)和作為被復(fù)議機關(guān)的行政機關(guān)之間往往存在著隸屬關(guān)系，這種關(guān)系容易導致行政復(fù)議決定喪失公正。

因為上下級之間有利害關(guān)系，原行政機關(guān)的所屬政府作為行政復(fù)議機關(guān)時存在類似的問題。

還有就是我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》第十三條第二款規(guī)定“對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復(fù)議?！焙偷谑臈l規(guī)定“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議?！彪y免有“自己做自己案件的法官”的嫌疑，同樣對當事人的權(quán)益救濟不利。

(三)行政訴訟因素

行政訴訟最大的問題仍舊是老生常談：即地方保護和政府干預(yù)在行政訴訟中仍舊無法完全避免。其行政審判權(quán)的獨立行使經(jīng)常遇到掣肘。包括現(xiàn)在的司法制度改革，有相當?shù)囊徊糠志褪羌訌姺ㄔ旱莫毩⑿?。近年來成立的上海三中院就是國?nèi)首家跨行政區(qū)劃的人民法院，其本身就有著排除地方權(quán)力對司法的干擾、保障法院依法獨立行使審判權(quán)的目的在里面。而基于對行政訴訟的不信任，信訪的產(chǎn)生和數(shù)量上的增加也就自然而然了。

此外，還有一個問題是對于公務(wù)員內(nèi)部處分不服的缺少公開審理的救濟途徑。也就是說存在對于相關(guān)處理不服而求助于信訪的可能存在。比較日本在《地方公務(wù)員法》第四十九條和第五十條中地方公務(wù)員對于人事院的覺得可以提出不服的申訴可以公開審理。而《試析日本公務(wù)員法》一文中闡述：當公務(wù)員受到諸如降薪、降職、休職、免職及其它處分時，如有不服，可按法定程序提起行政訴訟，屬于日本行政訴訟法規(guī)范的對象之一。

(四)體制上的非理性因素

在我國——中央通過嚴格的層級制度將地方權(quán)力收攏形成了嚴密的、頑固性的準壟斷式的準入體制，并且因為其嚴密的專業(yè)特性可以自我運行，這就導致了中央政府反過來對這種體制的依賴。而一旦產(chǎn)生這種依賴。體制內(nèi)人員為了維護自我利益或者說對抗中央等自我保護而發(fā)生信息壟斷。也就是說這種頑固的體制一定程度上將中央與公民隔離開來形成了一個以“非正式關(guān)系網(wǎng)”組成的龐大而又錯綜復(fù)雜的隔離帶。

總結(jié)起來，也就是說信訪形成和滋長的原因可以歸為三個方面：

一方面是行政復(fù)議、行政訴訟等監(jiān)督制度和獨立性上的不完善；另一方面是政治體制本身存在著非正式關(guān)系網(wǎng)；最后是歷史因素的有跡可循、推波助瀾。

因此，若想一勞永逸改進目前的信訪制度困境當從這三個方面去考慮。

二、我國目前的信訪格局

我國目前的信訪基本是以信訪條例為基準，人大信訪機構(gòu)和政府信訪機構(gòu)并存的這么一種狀態(tài)。

就目前我國的信訪條例而言無疑是抵制越級信訪的。然而信訪本身就有著繞過下級有利益牽扯的各部門主體而進一步上訴于更高層級獨專的行政部門的意思，也就是傳統(tǒng)的人治。其理論前提在于中央與地方政府的價值標準存在相異性。倘使兩個價值取向相同的部門如何對同一案情做出不同的處理？

而人大信訪與政府信訪并行，也存在著職能上的重合。

關(guān)于人大方面，從近幾年起，隨著將信訪納入法治化軌道的提出，更多的是承認政府信訪機構(gòu)的地位而相對弱化了人大信訪辦的職能并有著以下幾點問題：第一、人大信訪辦是起單純的協(xié)商作用，并沒有實質(zhì)的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)力；第二人大本身的定位就有著人民權(quán)利中監(jiān)督權(quán)的行使，與信訪辦有著重合；第三，相應(yīng)的由于信訪辦的設(shè)立，使得人大的監(jiān)督一定程度上被分流。

而同樣的政府方面其信訪機構(gòu)也并非一個具有實質(zhì)性解決糾紛的權(quán)力部門，更多的充當一個轉(zhuǎn)達室的作用。并且對于本身信訪解決力度上的監(jiān)督、公民如何監(jiān)督信訪的進程更是模糊不清。尤其目前各個部門都設(shè)有自己的信訪機構(gòu)、錯綜復(fù)雜、糾纏不清，存在著互相推諉、使公民信訪復(fù)雜化的問題。并且尤為嚴重的是信訪中存在著行政干涉司法的現(xiàn)象。

三、對日本苦情處理制度比較借鑒

日本作為一個亞洲最先開放的并成功實現(xiàn)制度革新的國家，其一方面接受了西方先進國家的優(yōu)秀經(jīng)驗，另一方面與我國自古有著極深的淵源，無論風俗制度上都有相似之處。因此在這里我們選擇日本制度中與我國信訪制度極為相似的行政商談制度(苦情處理制度)進行比較和借鑒。

首先，日本的行政商談制度分為兩大類。

第一類可以稱之為體制內(nèi)商談。也就是說，這一類商談制度針對的主要是公務(wù)員群體，日本的人事院作為主要商談負責機關(guān)，商談事項大多為職權(quán)騷擾、職務(wù)任命、工作時間和休假等。這一類商談可以說是公務(wù)員變相的一個職業(yè)保障系統(tǒng)。

第二類又可以分為兩方面。一方面是由總務(wù)省行政評價監(jiān)督局和總務(wù)省在地方設(shè)立的管區(qū)局、行政事務(wù)所的行政相談科和綜合行政相談窗口或者專業(yè)行政相談窗口以及行政苦情電話受理投訴。這是行政機關(guān)接受公民對政府行政行為不滿投訴的一種方式。

另一方面是設(shè)置行政商談委員受理國民申訴。行政商談委員由總務(wù)省總務(wù)大臣委托，分布于全國各地，每一個城鎮(zhèn)的政府機構(gòu)中至少有一位。其職責在于：受理投訴、提供咨詢、通知總務(wù)省(行政評價局)及同投訴有關(guān)的行政機構(gòu)，對相關(guān)行政機構(gòu)詢問做出解答，將有關(guān)行政機構(gòu)對公民投訴調(diào)查處理結(jié)果通知投訴者。

總結(jié)日本行政商談區(qū)別于中國信訪的特點為四：1、職權(quán)明確?！靶姓嗾劇蔽瘑T除了通過調(diào)查研究以了解行政機關(guān)的問題外，還有權(quán)獲得相關(guān)的材料并要求政府部門對投訴做出解釋；2、體系完備。作為行政商談的處理機構(gòu)，行政商談委員幾乎遍布全國范圍，而且在都、道、府、縣、廳所在地設(shè)置了管區(qū)行政評價局及行政評價事務(wù)所，從而在全國形成了相當規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)并且有著統(tǒng)一的管理體系；3、專業(yè)性強。就日本的行政商談機制而言，大多設(shè)有專門的部門，而且行政商談機構(gòu)的隸屬關(guān)系明晰，分工明確；4、獨立性。就行政商談業(yè)務(wù)處理過程而言，這些機構(gòu)及人員是相對獨立于其他政府部門的。這是日本行政商談制度獨有的特點同樣也是我們需要學習借鑒的方向。

四、信訪的革新

首先我的觀點是：

第一、信訪是應(yīng)該被“取消”的，因為其與法治化的道路相悖，是一種典型的人治、官治。但同時這種“取消”并不是消失，應(yīng)當是作為納入法制軌道的“不越權(quán)”的更靈活的救濟途徑而存在。

第二、信訪的“取消”是建立在公民對于行政權(quán)力能夠起到切實監(jiān)督的前提之下。在當下公民無法對行政權(quán)力起到完全的監(jiān)督作用，信訪就是必要的。

關(guān)于目前信訪制度的革新

第一、我希望的是可以將目前雜亂無章的政府各部門的信訪機構(gòu)進行統(tǒng)合整理進而形成一個新的完整的、設(shè)有各針對性窗口的新部門。設(shè)立專門的有區(qū)分的下設(shè)機構(gòu)，可以聘請專業(yè)人士，可以是原機構(gòu)人員，對于不同的信訪要求做出對應(yīng)的回應(yīng)。也就是說加強專業(yè)性。

第二、能夠?qū)⒄掀饋淼娜藛T的人事關(guān)系等從原部門脫離出來?？梢允怯芍醒朕k公廳或者其他中央相關(guān)部門進行直接任命。相對于當?shù)氐恼軌蛟谔幚硇旁L事件中做到中立。這是解決目前存在的獨立性不足。

第三、在相關(guān)法律中明確對新生的這個信訪機關(guān)以明確的職權(quán)。譬如調(diào)查權(quán)和公開調(diào)查結(jié)論權(quán)、建議權(quán)和公開建議權(quán)、調(diào)解權(quán)等，而不是僅僅作為一個“傳達室”，當然相應(yīng)的必然要考慮到一系列對于信訪工作人員的監(jiān)督、規(guī)范建設(shè)。這是明確信訪的職權(quán)。同時本著權(quán)責對應(yīng)的原則，關(guān)于接納的信訪案件要定期合理地公布，對于玩忽職守的，責任要力求追究到具體機關(guān)、具體負責人。第四、像涉訴信訪的該走法律程序走法律程序，不要過分插足司法領(lǐng)域，除非有明確的事實證明出現(xiàn)了類似冤假錯案而且司法救濟手段已窮盡仍不能達到救濟目的。同時落實各級人大的監(jiān)督權(quán)，將分流到信訪的職責慢慢收回。這是逐步的削減信訪的權(quán)力和負擔。

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D922.182.1

A

2095-4379-(2016)28-0092-02

郭樹信(1991-)，男，山東濰坊人，上海政法學院，研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。