淺析農(nóng)民工合法權(quán)益保障機(jī)制——以法律援助為視角

賈根甫

湘潭大學(xué)，湖南　湘潭　411105

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淺析農(nóng)民工合法權(quán)益保障機(jī)制
——以法律援助為視角

賈根甫

湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105

農(nóng)民工作為一個(gè)具有中國(guó)特色的群體，其法律意識(shí)淡薄、維權(quán)難、犯罪率高等特征，并未隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所改變，對(duì)其進(jìn)行法律援助仍具有必要性。法律援助啟動(dòng)難以及法律援助“虛化”的現(xiàn)狀，嚴(yán)重掣肘其對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益保護(hù)功能的發(fā)揮。造成這一困境的深層次原因是，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全和法援專業(yè)隊(duì)伍缺位。因此，敞開(kāi)法律援助的“口子”并疏通法律援助的運(yùn)行渠道，乃是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工接近正義的法治中國(guó)藍(lán)圖的必要舉措。

農(nóng)民工；法律援助；降低門檻；專業(yè)化建設(shè)

國(guó)務(wù)院2014年9月30日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確提出目標(biāo)，到2020年，繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總量的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工人口數(shù)量將會(huì)進(jìn)一步增長(zhǎng)。我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.74億，數(shù)量十分龐大?？梢?jiàn)，農(nóng)民工之權(quán)益保障，是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)不可忽視的環(huán)節(jié)。同時(shí)也應(yīng)證了費(fèi)孝通教授的一句話：“談?wù)撝袊?guó)的任何問(wèn)題都離不開(kāi)農(nóng)村，離不開(kāi)人數(shù)最多的農(nóng)民”。[1]2015年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工這一群體在新時(shí)代中，其弱勢(shì)地位尚未得到根本性改變，農(nóng)民工合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。因此，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制的研究具有重要價(jià)值。囿于文章篇幅，筆者欲從法律援助制度視角切入，探尋保障農(nóng)民工權(quán)益的出路，以期拋磚引玉，為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)提供些許裨益。

一、農(nóng)民工法律援助之現(xiàn)實(shí)必要性

(一)法律意識(shí)仍然淡薄

農(nóng)民工受教育程度低，對(duì)法律內(nèi)容知之甚少，以致精神上缺乏法律信仰，做事時(shí)缺乏法律思維。換言之，因?yàn)椴恢螢榉?？?duì)法律充滿懷疑。且受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思維的影響，“權(quán)力高于一切”以及“有權(quán)者可以凌駕任何法律”的傳統(tǒng)人治觀念早已深植于心。這直接表現(xiàn)為，他們遇事時(shí)首先想到的是“找關(guān)系”、“托熟人”，而非走正規(guī)的法律程序。

(二)農(nóng)民工維權(quán)漸趨復(fù)雜化

農(nóng)民工維權(quán)越來(lái)越復(fù)雜化，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是，用人單位規(guī)避合同責(zé)任更為隱蔽，農(nóng)民工維權(quán)難。雖然農(nóng)民工的合同簽訂率逐年都在增長(zhǎng)，但用人單位仍有能力規(guī)避合同責(zé)任。第二，維權(quán)程序復(fù)雜、成本高。問(wèn)題最突出的是工傷維權(quán)，因?yàn)楣S權(quán)首先需要確認(rèn)基礎(chǔ)勞動(dòng)關(guān)系，在確定存在勞動(dòng)關(guān)系的前提下還要依次進(jìn)行工傷鑒定、傷殘鑒定以及確認(rèn)工傷保險(xiǎn)待遇等事項(xiàng)，且每個(gè)環(huán)節(jié)都要經(jīng)歷“一裁二審”。

(三)農(nóng)民工犯罪多樣化

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，以農(nóng)民工人群為主的流動(dòng)人口犯罪數(shù)量占全國(guó)各地犯罪總數(shù)的比例高達(dá)70%，普遍存在高逮捕率、高羈押率現(xiàn)象。[2]農(nóng)民工犯罪主要可以分為兩類：一是，自救維權(quán)式的犯罪。這類犯罪通常是由農(nóng)民工法律意識(shí)淡薄，維權(quán)手段不當(dāng)造成的，具有較強(qiáng)的臨時(shí)性和偶然性。二是，“自發(fā)性”犯罪。例如，類似黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪，農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)，成了城市的邊緣人，同時(shí)基于血緣、地緣的聯(lián)系，容易使他們組成具有犯罪亞文化的團(tuán)伙或者組織。

二、農(nóng)民工法律援助之現(xiàn)狀考察

《致誠(chéng)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，致誠(chéng)中心從2005年成立時(shí)起，為農(nóng)民工提供免費(fèi)的法律服務(wù)，截止2014年底，該中心直接援助過(guò)的農(nóng)民工有8346人，有超過(guò)20萬(wàn)農(nóng)民工受益，共辦結(jié)10069件案件，幫助農(nóng)民工挽回?fù)p失超過(guò)1.45億元。以致誠(chéng)中心為例，其在2006至2015年期間，處理的案件數(shù)量約21萬(wàn)件，案件所涉金額已達(dá)42億元，受益的農(nóng)民工人數(shù)高達(dá)50萬(wàn)人。[3]可以說(shuō)，農(nóng)民工法律援助制度在保障農(nóng)民工權(quán)益的道路上取得了可喜的成績(jī)，但是從全國(guó)總體情況來(lái)看，涉及農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)安全、人身安全、社會(huì)保險(xiǎn)等突出問(wèn)題尚未從根本上得到解決，農(nóng)民工權(quán)益保障任務(wù)依然繁重。具體而言，我國(guó)農(nóng)民工法律援助制度主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，法律援助啟動(dòng)難。農(nóng)民工身陷合法權(quán)益遭受侵踏的境地，卻不知如何啟動(dòng)法律援助，早已不是新奇之事。啟動(dòng)難主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：農(nóng)民工不知道如何去申請(qǐng)法律援助，有的甚至不知道法律援助的存在，如此情形，自然無(wú)法啟動(dòng)法律援助，此為第一“難”。目前農(nóng)民工法律援助的條件和其他受援助群體的條件一樣，都是以經(jīng)濟(jì)情況和案件情況為標(biāo)準(zhǔn)。只有經(jīng)濟(jì)困難、案情特殊的農(nóng)民工才能被法律援助，但是經(jīng)濟(jì)困難的判斷標(biāo)準(zhǔn)為申請(qǐng)受理的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。將當(dāng)?shù)卣贫ǖ淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)作為是否提供法律援助的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致各地相差很大，這必然導(dǎo)致同一農(nóng)民工在不同地方遭受差別對(duì)待，以及不同地方的民工受法律援助的不公平保護(hù)，難以彰顯法律的公平正義。第二，法律援助虛化。農(nóng)民難以啟動(dòng)法律援助程序，即使啟動(dòng)成功，也將面臨援助律師形式化的代理?？梢哉f(shuō)法律援助質(zhì)量差，不是農(nóng)民工法律援助之特有困境，但這也是對(duì)農(nóng)民工法律援助探討不可忽略的問(wèn)題。具體而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是，律師不閱卷或者隨意閱卷問(wèn)題。二是，律師不調(diào)查取證問(wèn)題。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有72.2%的律師不調(diào)查或者基本不調(diào)查證據(jù)。三是，律師不認(rèn)真撰寫(xiě)辯護(hù)詞或者代理詞的問(wèn)題。從實(shí)踐狀況來(lái)看，有些律師接受指派或者委托后由于沒(méi)有時(shí)間閱卷、調(diào)查取證，在撰寫(xiě)辯護(hù)詞或者代理詞時(shí)出現(xiàn)許多草率應(yīng)付的狀況。有的刑事援助案件，律師的辯護(hù)詞居然使用千篇一律的模板。

三、農(nóng)民工法律援助制度之展望

為了充分保障農(nóng)民工合法權(quán)益，發(fā)揮法律援助應(yīng)有之功效，應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)角度予以把握。宏觀層面，我國(guó)應(yīng)盡早出臺(tái)《法律援助法》以及《農(nóng)民工援助法》，發(fā)揮立法頂層設(shè)計(jì)的功能，此乃彰顯農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)重要性之必要舉措。微觀層面，應(yīng)該針對(duì)具體的農(nóng)民工法律援助制度進(jìn)行完善，解決農(nóng)民工法律援助的突出問(wèn)題。換言之，在宏觀立法的頂層設(shè)計(jì)之下，有針對(duì)性的彌補(bǔ)制度缺陷。囿于文章篇幅，筆者僅從微觀角度探索農(nóng)民工法律援助制度的完善路徑。

(一)敞開(kāi)法律援助的“口子”

一是，全面放開(kāi)農(nóng)民工法援的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。目前河北省自2016年起，對(duì)于涉及農(nóng)民工申請(qǐng)的法律援助，不作經(jīng)濟(jì)困難要求。[4]《廣東省法律援助條例(修訂草案送審稿)》中擬做出規(guī)定：農(nóng)民工申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬和工傷賠償法律援助的，提供相關(guān)證明材料后可無(wú)條件獲法律援助，無(wú)需提交經(jīng)濟(jì)困難的證明。然而全國(guó)，大部分地區(qū)都規(guī)定只有經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工才能申請(qǐng)法律援助，嚴(yán)重阻礙對(duì)農(nóng)民工的權(quán)利保護(hù)。為了真正落實(shí)對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，筆者認(rèn)為河北省和廣東省的做法，具有積極的推廣意義。

二是，屬人原則與屬地原則應(yīng)并用。屬人原則是指，農(nóng)民工只能向其戶籍所在地的法援機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助；屬地原則是指，農(nóng)民工只能向事件發(fā)生地的法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。目前農(nóng)民工法律援助申請(qǐng)仍然采用屬人原則，但部分地區(qū)為了充分保障外出農(nóng)民工的合法權(quán)益，已經(jīng)開(kāi)始積極探索建立省外農(nóng)民工援助中心。四川省在2015年2月2日以前已經(jīng)陸續(xù)建立了15個(gè)省外川籍農(nóng)民工法律援助工作站。秦皇島與34個(gè)城市共同簽署“城際間農(nóng)民工法律援助協(xié)作協(xié)議”，其他34個(gè)城市的農(nóng)民工可以在秦皇島申請(qǐng)法律援助，秦皇島農(nóng)民工也可以憑借秦皇島法援中心開(kāi)具的介紹信，到另外34個(gè)城市去申請(qǐng)法律援助。[5]上述地區(qū)，為維護(hù)外出農(nóng)民工的權(quán)益邁出了堅(jiān)實(shí)一步。但上述努力對(duì)于外出農(nóng)民工的權(quán)利保護(hù)不具有徹底性，不能惠及所有跨省外出的農(nóng)民工。筆者認(rèn)為只有破除地方保護(hù)枷鎖，推行屬地屬人并用原則，方能徹底保護(hù)外出農(nóng)民工的權(quán)利。

(二)暢通法律援助的運(yùn)行渠道

一是，健全農(nóng)民工法律援助制度的經(jīng)費(fèi)保障體系。《管理辦法》第4條明確規(guī)定將加入公會(huì)的困難農(nóng)民工納入專項(xiàng)資金幫扶范圍，幫扶的內(nèi)容包括法律援助。雖然全國(guó)總工會(huì)早已將農(nóng)民工納入工會(huì)幫扶范圍，但各地在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，且都是單項(xiàng)幫扶，因此幫扶的效果不甚理想?！豆芾磙k法》的出臺(tái)，可以使加入工會(huì)的困難農(nóng)民工獲得中央財(cái)政的專項(xiàng)援助，受援更為全面、統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障制度應(yīng)當(dāng)惠及全體農(nóng)民工，而現(xiàn)行的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障僅限于參加工會(huì)的農(nóng)民工，因此還有進(jìn)一步完善的空間。除了政府經(jīng)費(fèi)的投入，還應(yīng)當(dāng)充分吸收和利用社會(huì)資金，建立相應(yīng)的基金會(huì)來(lái)吸收捐款。二是，法律援助機(jī)構(gòu)及其援助人員的專業(yè)化建設(shè)。筆者認(rèn)為專業(yè)化建設(shè)具有可行性和必要性，主要有以下幾點(diǎn)理由：其一，農(nóng)民工案件往往涉及交通事故、醫(yī)療事故、人身傷害、惡性欠薪、工傷傷害，范圍較為固定，培養(yǎng)專門律師具有可操作性。其二，前文已經(jīng)述及，農(nóng)民工案件通常較為棘手，這對(duì)承辦律師提出了較高的專業(yè)要求，因此援助律師有必要專業(yè)化建設(shè)。法律援助質(zhì)量普遍不高的現(xiàn)狀下，唯有強(qiáng)化農(nóng)民工援助制度的專業(yè)化建設(shè)，才是農(nóng)民工法律援助“虛化”的破解之道。筆者認(rèn)為，致誠(chéng)中心的模式具有可復(fù)制性、可推廣性。這樣既可以充分調(diào)動(dòng)民間力量參與農(nóng)民工法律援助制度建設(shè)，又能減輕政府壓力。農(nóng)民工法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)組織援助律師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，各機(jī)構(gòu)之間及內(nèi)部應(yīng)定期舉辦交流會(huì)，相互學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

四、余論

盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活發(fā)生天翻覆地的變化，但農(nóng)民工群體從產(chǎn)生之初至今，一直貼著“弱勢(shì)”標(biāo)簽。盡管從上世紀(jì)末，政府已經(jīng)重視對(duì)其合法權(quán)益之保護(hù)，積極發(fā)展農(nóng)民工法律援助制度，但是當(dāng)初的老問(wèn)題至今仍未被徹底解決。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著法治中國(guó)建設(shè)的縱向推進(jìn)，進(jìn)一步完善農(nóng)民工法律援助制度如箭在弦。筆者相信，法律援助制度將會(huì)不斷地沿著正確方向邁進(jìn)，農(nóng)民工終將會(huì)享受到法治國(guó)帶來(lái)的溫馨。

[1]費(fèi)孝通.志在富民，從沿海到邊區(qū)的考察[M].上海：上海人民出版社，2007：170.

[2]楊秀峰.農(nóng)民工維權(quán)之十年探索[N].中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)，2015-02-16.

[3]王艷.20萬(wàn)人受益，挽回?fù)p失1.45億元[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-09-15.

[4]薛慧娟.涉及農(nóng)民工案件直接給予法律援助[N].河北日?qǐng)?bào)，2015-12-08.

[5]張瑩瑩，葉啟韜.維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益[N].秦皇島日?qǐng)?bào)，2015-07-24.

D922.5；D412.7

A

2095-4379-(2016)28-0084-02

賈根甫，男，漢族，江蘇連云港人，湘潭大學(xué)，碩士研究生，研究方向：司法制度、律師法學(xué)。