行政檢察監(jiān)督制度芻議

張沛香

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津　300450

?

行政檢察監(jiān)督制度芻議

張沛香

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300450

行政權(quán)是國家公權(quán)力的具體表現(xiàn)，具有強(qiáng)制性、自由裁量性等特點(diǎn)。行政權(quán)是否依法行使會(huì)對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響。因此，監(jiān)督與制約行政權(quán)力就顯得尤為重要。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督是其重要職責(zé)之一。但我國目前的行政檢察監(jiān)督仍存在理論爭議、實(shí)踐落后、制度缺失等問題，嚴(yán)重的制約了我國行政檢察監(jiān)督的發(fā)展，因此亟需構(gòu)建一套完善的行政檢察監(jiān)督制度來指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督活動(dòng)。這也正是本文所做研究的目的之所在。

行政行為；行政訴訟；檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督

一、行政檢察監(jiān)督概述

行政檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照法律規(guī)定對行政活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)履行其法律監(jiān)督職能的重要組成部分，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的具體表現(xiàn)形式之一。

法律監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)最重要的組成部分，其主要實(shí)現(xiàn)途徑是訴訟監(jiān)督，實(shí)踐中各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要是通過對與訴訟相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)，如刑事審判監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等等。而對行政權(quán)的監(jiān)督在檢察機(jī)關(guān)的整體業(yè)務(wù)中只占很小的比例，因此行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)發(fā)展完善的必然結(jié)果。

從行政權(quán)的特點(diǎn)來看，需要進(jìn)行行政檢察監(jiān)督。行政權(quán)與其他國家權(quán)力相比，其具有授權(quán)性、強(qiáng)制性、自由裁量性及易膨脹性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得行政權(quán)力容易出現(xiàn)濫用和腐敗，而且一經(jīng)出現(xiàn)將會(huì)對國家和社會(huì)產(chǎn)生重大的影響，因此必須對行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約。

行政檢察監(jiān)督有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，有利于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，有利于促進(jìn)我國建設(shè)法治國家的進(jìn)程。

二、我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)狀及存在問題

由于目前我國法律對行政檢察監(jiān)督并無具體明確的規(guī)定，僅有的相關(guān)規(guī)定也是零散的分布在三大訴訟法之中，因此關(guān)于行政檢察監(jiān)督的方式、范圍、制度等等問題在理論與實(shí)踐中都存在著一定的爭議與缺失，嚴(yán)重的影響了我國行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的發(fā)展。

我國行政訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)還規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過對法院審判活動(dòng)的監(jiān)督而達(dá)到對行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的目的。其具有間接性和事后性。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對行政活動(dòng)的監(jiān)督大多是通過對行政訴訟監(jiān)督來進(jìn)行的，這就導(dǎo)致了行政檢察監(jiān)督具有事后性、單一性、間接性等特點(diǎn)，其作用未能充分發(fā)揮。

(二)原因分析

由于 Fe2+在溶液中的存在形式受制于溶液的pH值，在中性和堿性環(huán)境中，F(xiàn)e2+催化 H2O2產(chǎn)生·OH的能力會(huì)減弱（張蓉蓉，2013；劉俊等，2013），導(dǎo)致其對合成麝香的去除率降低。

1.立法不完善

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則，缺乏具體而明確的規(guī)定。同時(shí)立法分散，關(guān)于行政檢察監(jiān)督的規(guī)定散見于行政訴訟法及相關(guān)司法解釋中，缺乏可操作性。

2.制度缺失

我國并未形成完善的行政檢察監(jiān)督制度，關(guān)于行政檢察監(jiān)督的方式、范圍、程序等問題均沒有統(tǒng)一的規(guī)范性要求，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對這些問題的處理各有不同。

3.檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督角色弱化

長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)中都存在著重刑事、輕行政的司法理念，再加上行政訴訟法中對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定主要體現(xiàn)為行政訴訟監(jiān)督，嚴(yán)重制約了行政檢察監(jiān)督的全面發(fā)展。同時(shí)由于檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政受制于地方，在某些程度上對檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性產(chǎn)生了一定的影響，使得行政檢察監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象也不乏存在。

三、國外行政檢察監(jiān)督制度比較分析

(一)英美法系

美國的行政檢察監(jiān)督制度既可以通過以公益訴訟原告資格參加訴訟活動(dòng)的方式來實(shí)現(xiàn)，又可以通過由檢察機(jī)關(guān)介入到公民的平等權(quán)利受行政行為侵害的行政訴訟中的方式來實(shí)現(xiàn)。與英國相比，其行政檢察監(jiān)督范圍較為寬泛，其聯(lián)邦總檢察長同樣有權(quán)提起行政訴訟，同時(shí)還設(shè)置了特別檢察官，以提高行政訴訟活動(dòng)的有效性。

(二)大陸法系

大陸法系國家的行政檢察監(jiān)督制度主要以法國和德國為代表。

在法國，檢察官負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)交所有行政法院和行政機(jī)關(guān)之間有爭議的文件，這就使得檢察官有條件可以了解到幾乎所有行政訴訟案件的內(nèi)情，并參與到其中，對行政訴訟案件的程序和實(shí)體進(jìn)行審查，提出并陳述自己的意見。②

在德國，通過公益代表人制度來實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督。公益代表人可以代表州或州政府參加在高級(jí)行政法院和行政法院內(nèi)的普通或指定案件，以維護(hù)公共利益。

(三)比較分析

通過分析研究，不難發(fā)現(xiàn)雖然英美法系國家及大陸法系國家的行政檢察監(jiān)督制度之間都存在著不同程度的差異，其行政檢察監(jiān)督制度的范圍相比較或狹窄或?qū)挿海黧w或單一或多樣，各具特色。但其相互之間仍然存在共通之處。那就是無論是英美法系的國家還是大陸法系的國家，首先都認(rèn)可并切實(shí)存在行政檢察監(jiān)督制度，并且從法律上加以明確規(guī)定。這就說明行政檢察監(jiān)督制度的存在是必要的也是可行的。

四、構(gòu)建行政檢察監(jiān)督的制度幾點(diǎn)構(gòu)想

(一)完善行政檢察監(jiān)督相關(guān)立法

由于目前我國現(xiàn)行法律關(guān)于行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則，同時(shí)立法分散，使得行政檢察監(jiān)督的定位不明確，學(xué)界及實(shí)踐中均對行政檢察監(jiān)督存在一定的爭議，也使得行政檢察監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)缺乏明確而有效的法律依據(jù)。因此，在立法層面對行政檢察監(jiān)督予以規(guī)定就顯得尤為重要了。

筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)在立法層面對行政檢察監(jiān)督做出界定，明確何為行政檢察監(jiān)督。其次，應(yīng)對行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式等做出明確的制度設(shè)計(jì)，指導(dǎo)如何實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督。最后，還應(yīng)對與行政檢察監(jiān)督相關(guān)的配套機(jī)制加以完善，保障行政檢察監(jiān)督的有效運(yùn)行。

(二)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職能

我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與長期以來在檢察機(jī)關(guān)中存在的重刑事、輕行政的司法理念有著密切的聯(lián)系，再加上行政訴訟法中對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定主要體現(xiàn)為行政訴訟監(jiān)督，嚴(yán)重制約了行政檢察監(jiān)督的全面發(fā)展。因此，行政檢察監(jiān)督最首要的是完善相關(guān)立法，與此同時(shí)檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高整體素質(zhì)，培養(yǎng)出專業(yè)的行政檢察監(jiān)督人才，以保證嚴(yán)格依法履行行政檢察監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)可以借鑒國外行政檢察監(jiān)督制度中的適合我國國情的方式方法，西為中用。如美國的特別檢察官制度等。

另外由于現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政受制于地方，在某些程度上對檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性產(chǎn)生了一定的影響，使得行政檢察監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象不乏存在。針對此問題，我國正在進(jìn)行的檢察體制改革給出了很好的解決方案。改革后，我國的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)將實(shí)現(xiàn)垂直管理，最大限度的避免了地方行政對檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的干預(yù)，更有利于行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的公平、獨(dú)立、合法、高效。

(三)構(gòu)建行政檢察監(jiān)督制度

行政檢察監(jiān)督是必要的，同時(shí)應(yīng)該是有限的，是受到嚴(yán)格約束的。不然就會(huì)使得行政檢察監(jiān)督職權(quán)容易出現(xiàn)濫用，影響行政機(jī)關(guān)正常的依法管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的行政行為。所以行政檢察監(jiān)督必須依據(jù)一定的原則、范圍、方式等進(jìn)行。1.行政檢察監(jiān)督的原則③

(1)法定性原則。依法治國要求我們必須依法行使各項(xiàng)權(quán)力，行政權(quán)力的行使如此，對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督更應(yīng)如此。行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要組成部分，作為檢察權(quán)也是公權(quán)力的一種，其行使亦應(yīng)遵循法定性的監(jiān)督原則，嚴(yán)格依法進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，不可越權(quán)、濫權(quán)。

(2)有效性原則。我國現(xiàn)有的制度中對行政行為的監(jiān)督方式有行政復(fù)議、行政訴訟等，雖然這些監(jiān)督方式都存在一定的不足之處，但不可否認(rèn)的是現(xiàn)有的監(jiān)督方式仍然發(fā)揮著十分重要的作用，在特定的范圍內(nèi)能夠起到對具體行政行為的監(jiān)督作用。因此，在實(shí)施行政監(jiān)督的時(shí)候應(yīng)考慮最有效的方式，不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，應(yīng)遵循私力救濟(jì)優(yōu)先，這樣既能防止行政檢察監(jiān)督被濫用，又可以減輕檢察機(jī)關(guān)的工作量。

(3)有限性原則。從權(quán)力分工制約的角度來看，行政權(quán)與檢察權(quán)是平等的，這就意味著行政檢察監(jiān)督是一種平等權(quán)力之間的監(jiān)督。行政權(quán)雖易被濫用，但其效率性、能動(dòng)性是國家權(quán)力中最強(qiáng)的。行政檢察監(jiān)督應(yīng)遵循有限性的原則，不能影響正常的行政權(quán)的行使，只有在符合法定的范圍和條件時(shí)才能進(jìn)行。

2.行政檢察監(jiān)督的范圍

關(guān)于行政檢察監(jiān)督的范圍理論上存在著一些爭議，持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督就是行政訴訟監(jiān)督，此種觀點(diǎn)將行政檢察監(jiān)督簡單的等同于行政訴訟監(jiān)督。持第二種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督應(yīng)包括對行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督和對特定行政行為的監(jiān)督兩部分。持第三種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政檢察監(jiān)督既包括對行政訴訟的檢察監(jiān)督，又包括對行政行為的檢察監(jiān)督。其中行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。

上述三種觀點(diǎn)關(guān)于行政檢察監(jiān)督的范圍是由小而大的，相比較而言第一種觀點(diǎn)將行政檢察監(jiān)督等同于行政訴訟監(jiān)督，這與我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀比較符合，但在實(shí)踐中已經(jīng)顯示出了其不足之處，在理論上也否定了行政檢察監(jiān)督的全面性。第三種觀點(diǎn)，將行政檢察監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到包含對抽象行政行為的檢察監(jiān)督在內(nèi)，抽象行政行為有其特殊性，對其的監(jiān)督更應(yīng)該由立法部門及人大部門來進(jìn)行監(jiān)督。而第二種觀點(diǎn)在我國當(dāng)前的實(shí)踐中來看是最為切實(shí)可行的。筆者同樣認(rèn)為行政檢察監(jiān)督應(yīng)包括對行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督和對特定行政行為的監(jiān)督兩部分。對行政訴訟的監(jiān)督是指人民檢察院對與行政訴訟相關(guān)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。而對特定行政行為的監(jiān)督是指人民檢察院對特定的違法具體行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督。其中可以包括對與公民權(quán)利密切相關(guān)的具體行政行為的監(jiān)督，也可以包括對侵害國家和社會(huì)公共利益而缺乏必要行政相對人起訴的具體行政行為的監(jiān)督等。

3.行政檢察監(jiān)督的方式

(1)檢察建議。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)最為常用的一種監(jiān)督方式，其具有靈活、方便、高效的特點(diǎn)。當(dāng)然，

這種方式因不具有強(qiáng)制性只適用于針對違法程度較輕的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督的情形。④同時(shí)也可以考慮將檢察建議作為糾正違法通知書或行政公益訴訟的前置程序。

(2)糾正違法通知書。糾正違法通知書的剛性要強(qiáng)于檢察建議，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)了該文書時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)按糾正違法通知書中的要求進(jìn)行整改，并將整改情況及時(shí)告知檢察機(jī)關(guān)。⑤這種方式更容易引起行政機(jī)關(guān)的重視，其適用于具體行政行為確已違法的情形。

(3)行政公益訴訟。行政公益訴訟是在行政機(jī)關(guān)的行政行為損害了國家和社會(huì)的公共利益，但又缺乏必要行政相對人作為主體提起訴訟的時(shí)候，由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人，依法向法院提起公訴，提請法院進(jìn)行審理并作出審判的活動(dòng)。由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人，與作為被告的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對抗，更有利于行政公益訴訟雙方的平等。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)因其特殊的地位和訴訟專業(yè)性，能夠更有效的維護(hù)國家和社會(huì)公共利益不受侵害。當(dāng)然，行政公益訴訟的范圍應(yīng)加以嚴(yán)格地限制。

(4)行政抗訴權(quán)。我國行政訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)還規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現(xiàn)行規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過對法院審判活動(dòng)的監(jiān)督而達(dá)到對行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的目的。其具有間接性和事后性，但依然是

行政檢察監(jiān)督中必不可少的一種。一方面，在新的相關(guān)立法尚未制定完善之前，其已屬法定的監(jiān)督方式，另一方面行政抗訴在實(shí)踐中也開展的較為廣泛，有著良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，為了使檢察機(jī)關(guān)更好地行使行政抗訴權(quán)，應(yīng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)對相應(yīng)行政訴訟案件的閱卷權(quán)以及調(diào)查權(quán)，使得行政檢察監(jiān)督有的放矢。

[注釋]

①涂強(qiáng).論我國行政檢察監(jiān)督的困境與出路[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，25(6)：27-30.

②陳阿妮.行政行為檢察監(jiān)督研究[D].華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

③韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

④吳婷婷.試論我國行政檢察監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)途徑[J].法制與社會(huì)，2010，11：149.

⑤韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社.北京：高等教育出版社，1999.7.

[2]尤光付.中外監(jiān)督制度比較[M].北京：商務(wù)印書館，2003.9.

[3]石書偉.行政監(jiān)督原論[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.12.

[4]王玄瑋.論檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，19(3)：75-82.

[5]李樂平，陳永堅(jiān).行政檢察監(jiān)督權(quán)研究[J].玉林師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))，2007，28(6).

[6]涂強(qiáng).論我國行政檢察監(jiān)督的困境與出路[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，25(6)：27-30.

[7]韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)，2014(5).

D926.3

A

2095-4379-(2016)28-0054-03