以《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》助推訴調(diào)有效銜接更好地滿足群眾多元解紛需求

●姜樹政

以《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》助推訴調(diào)有效銜接更好地滿足群眾多元解紛需求

●姜樹政*

2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》共65條，系統(tǒng)總結(jié)了近年來全省各地推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒吸收了國內(nèi)外多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展的有益成果，是國內(nèi)第一部關(guān)于完善多元化糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)糾紛多元化解工作的省級(jí)綜合性地方法規(guī)，有很強(qiáng)的前瞻性、開創(chuàng)性和實(shí)踐性，對(duì)指導(dǎo)全省多元化解糾紛工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。作為國家審判機(jī)關(guān)，人民法院負(fù)有依法解決各類矛盾糾紛的重要職責(zé)，學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好《條例》，是人民法院義不容辭的責(zé)任。下面，結(jié)合《條例》內(nèi)容，就人民法院參與和推進(jìn)多元化解糾紛工作談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、精準(zhǔn)把握人民法院在多元化解糾紛體系中的角色定位

全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，是提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。十八屆四中全會(huì)將多元化糾紛解決機(jī)制改革確定為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。2015年12月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，從頂層設(shè)計(jì)高度對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)做出了戰(zhàn)略安排。為貫徹落實(shí)好四中全會(huì)和中央改革精神，最高人民法院于2016年6月29日出臺(tái)《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》，確立了“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引領(lǐng)作用、推動(dòng)國家立法進(jìn)程”的工作思路，并明確了司法在多元化糾紛解決機(jī)制中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。就人民法院的職責(zé)定位，《條例》第8條規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)依法履行審判職責(zé)，建立健全訴訟與非訴訟對(duì)接的糾紛化解機(jī)制，促進(jìn)在程序適用、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機(jī)銜接，推動(dòng)糾紛多元化解?！睆闹醒搿⒆罡叻ㄔ何募褚约啊稐l例》規(guī)定看，在多元化糾紛解決機(jī)制不斷深入發(fā)展的趨勢中，人民法院作為解決社會(huì)糾紛的重要力量，在多元化解糾紛體系中的地位日益凸顯。概括來說，應(yīng)發(fā)揮好司法引領(lǐng)、司法推動(dòng)和司法保障三大職能。

（一）發(fā)揮引領(lǐng)作用，確立糾紛解決規(guī)則。當(dāng)代司法的基本功能是定分止?fàn)?、化解矛盾。人民法院肩?fù)著打擊犯罪、保護(hù)人民、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、正確處理人民內(nèi)部矛盾和糾紛的神圣職責(zé)，其國家審判機(jī)關(guān)的特殊地位，決定了依法履行審判職能是其在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮作用與功能的基本形式和途徑。同時(shí)，司法裁判的特征是以規(guī)則之治化解糾紛，在依法裁判糾紛的同時(shí)，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛化解還具有良好的導(dǎo)向作用。人民法院在多元化解糾紛體系建設(shè)中，既應(yīng)借助司法活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)啟蒙，通過嚴(yán)謹(jǐn)、公正的案件審理，向社會(huì)宣示法治理念，幫助社會(huì)公眾形成理性的糾紛解決預(yù)期，促進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代法律意識(shí)的培養(yǎng)，引導(dǎo)社會(huì)理性解決糾紛；又應(yīng)以公正裁判確立糾紛解決規(guī)則的范式，為非訴訟糾紛化解提供有效參照，塑造糾紛解決主體及糾紛當(dāng)事人的行為模式。

（二）發(fā)揮推動(dòng)作用，促進(jìn)解紛資源整合。作為解決糾紛的專門機(jī)關(guān)，人民法院在社會(huì)糾紛化解體系中處于核心地位，在促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛解決資源整合方面具有天然優(yōu)勢。人民法院應(yīng)借助其司法能力、司法經(jīng)驗(yàn)之專長，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，推動(dòng)不同糾紛解決方式的銜接互補(bǔ)和各類解紛資源的整合統(tǒng)一。推動(dòng)解紛平臺(tái)的建設(shè)，按照《條例》要求，積極推動(dòng)建立糾紛多元化解綜合性服務(wù)平臺(tái)、專業(yè)性糾紛多元化解公共服務(wù)平臺(tái)、訴訟與非訴訟方式對(duì)接平臺(tái)，整合解紛資源，形成解紛合力。推動(dòng)解紛隊(duì)伍的壯大，加強(qiáng)對(duì)非訴調(diào)解的指導(dǎo)，積極引導(dǎo)和支持工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、法學(xué)會(huì)等組織以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師等參與糾紛解決，促進(jìn)解紛隊(duì)伍從經(jīng)驗(yàn)型、個(gè)別化向職業(yè)化、多元化轉(zhuǎn)變。推動(dòng)解紛方式的創(chuàng)新，借助信息技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)建立在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認(rèn)、在線審判、電子督促程序等信息平臺(tái)，打造糾紛解決方式的“快車道”。

（三）發(fā)揮保障作用，確保機(jī)制良性發(fā)展。當(dāng)前，在我國訴訟外糾紛解決機(jī)制建構(gòu)還不是十分完善的情況下，推動(dòng)多元化解糾紛體系的完善成熟，需要充分發(fā)揮司法的保障作用，為非訴訟糾紛解決方式提供有力的后盾支持。一方面，司法保障體現(xiàn)在訴訟與非訴訟的優(yōu)勢互補(bǔ)上。非訴解紛方式非規(guī)范性、非權(quán)威性和非正式的特點(diǎn)，導(dǎo)致其在糾紛化解能力、效力以及動(dòng)力等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，而這些方面恰好是訴訟解紛方式的優(yōu)勢所在。因此，推進(jìn)多元糾紛解決體系建設(shè)，需要人民法院在彌補(bǔ)能力、保障效力和激發(fā)動(dòng)力方面有所作為。另一方面，司法保障體現(xiàn)在“和為貴”氛圍的營造上?！爸尾∮谖葱巍笔羌m紛解決的最高境界。人民法院在多元糾紛解決工作中，應(yīng)始終把握這一理念，積極倡導(dǎo)“和為貴”的傳統(tǒng)文化，鼓勵(lì)當(dāng)事人通過溝通、談判、協(xié)商方式化解糾紛，營造誠信友善、理性平和、文明和諧、創(chuàng)新發(fā)展的社會(huì)氛圍。

二、不斷拓寬訴調(diào)有效銜接的渠道和途徑

多元化糾紛解決機(jī)制改革作為司法改革的一項(xiàng)重大舉措，已充分顯現(xiàn)出無可比擬的優(yōu)越性和認(rèn)可度。不僅有利于修復(fù)社會(huì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，還能幫助法院分流案件，有效緩解現(xiàn)階段巨大的訴訟壓力。然而，任何一項(xiàng)制度的建立和完善，都要遵循其發(fā)展的客觀規(guī)律，并非一蹴而就。為更好地推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)、促進(jìn)訴調(diào)有效銜接，使其成為有效化解矛盾的常態(tài)化機(jī)制，人民法院應(yīng)在以下幾個(gè)方面狠下工夫。

（一）著力加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，在抓“實(shí)際應(yīng)用”上下工夫。在建設(shè)多元化糾紛解決體系進(jìn)程中，法院的作用主要體現(xiàn)在搭建多元化解糾紛的平臺(tái)即訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)上，這個(gè)平臺(tái)搭建好后廣泛開放，各種社會(huì)上的糾紛解決力量都可以到這個(gè)平臺(tái)上來，法院提供各種幫助。因此，要把建設(shè)功能完備、形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)作為人民法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的主要抓手，繼承發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)與各調(diào)解組織之間的工作對(duì)接，不斷豐富訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)的功能與內(nèi)涵。加強(qiáng)內(nèi)部對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步完善已建成的訴調(diào)對(duì)接中心功能設(shè)置，建立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認(rèn)室、法官工作室“四室”，明確各自職責(zé)，有序銜接開展工作；在訴調(diào)對(duì)接中心設(shè)立專業(yè)化糾紛調(diào)解室，支持人民調(diào)解組織和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，專職從事委派或委托調(diào)解工作，推動(dòng)各類常見、多發(fā)糾紛的快速化解，使訴調(diào)對(duì)接中心成為人民法院開展多元化解糾紛工作的主要陣地。推動(dòng)外部對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，依托鎮(zhèn)街綜治維穩(wěn)中心建立糾紛多元化解綜合性服務(wù)平臺(tái)，在交通事故、醫(yī)療、保險(xiǎn)、勞動(dòng)爭議、建筑工程等糾紛比較集中的領(lǐng)域共建專業(yè)性糾紛解決平臺(tái)，把各行各業(yè)凝聚到多元化糾紛解決機(jī)制中來，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)、各組織的行業(yè)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和工作優(yōu)勢，低成本、高效率地為群眾化解矛盾糾紛。

（二）著力規(guī)范訴調(diào)對(duì)接流程，在抓“實(shí)質(zhì)化解”上下工夫。訴訟與非訴訟糾紛解決方式有效銜接的關(guān)鍵是完善訴調(diào)對(duì)接的程序安排和各個(gè)環(huán)節(jié)的緊密銜接。要堅(jiān)持“分層遞進(jìn)”的糾紛解決理念，對(duì)起訴到法院的糾紛，推行“診、調(diào)、裁、審”四步走工作流程，實(shí)現(xiàn)糾紛的有序分流和高效化解。加強(qiáng)訴訟輔導(dǎo)工作，對(duì)申請(qǐng)立案的當(dāng)事人，首先由指導(dǎo)分流室的輔導(dǎo)法官進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，與當(dāng)事人細(xì)算親情、信譽(yù)、時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)“五筆賬”，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇最適合的糾紛解決方式。健全完善委派調(diào)解或委托調(diào)解機(jī)制，暢通委派、委托調(diào)解流程，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確權(quán)責(zé)義務(wù)，堅(jiān)決防止“委托不出去、邀請(qǐng)不進(jìn)來”“轉(zhuǎn)了一圈又回來”等問題發(fā)生。完善調(diào)解與速裁的銜接，實(shí)行案件繁簡分流，在訴調(diào)對(duì)接中心法官工作室配備“法官+人民調(diào)解員+書記員”的速裁團(tuán)隊(duì)，對(duì)簡易糾紛先進(jìn)行訴前調(diào)解，訴前調(diào)解不成的，直接立案后進(jìn)行速裁。

（三）著力健全訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，在抓“務(wù)實(shí)高效”上下工夫。完善規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，是訴訟與非訴訟糾紛解決方式有機(jī)銜接、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的重要保證。當(dāng)前，要繼續(xù)健全特邀調(diào)解制度和律師調(diào)解制度，完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)，廣泛吸納律師加入特邀調(diào)解員名冊(cè)，充分發(fā)揮他們的特長和優(yōu)勢，開展好接受法院委派或委托調(diào)解工作。積極探索建立鑒定評(píng)估前置、民商事糾紛中立評(píng)估等機(jī)制，完善司法鑒定前置的做法，將建筑工程、醫(yī)療糾紛、交通事故等案件司法鑒定程序前置到訴前，并在鑒定意見做出后第一時(shí)間跟上訴前調(diào)解工作。充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，促進(jìn)各類糾紛解決機(jī)制的跨界融合，創(chuàng)新在線糾紛解決方式，通過在線咨詢、在線協(xié)商、在線調(diào)解等方式，實(shí)現(xiàn)糾紛網(wǎng)上化解，通過科技讓人民群眾足不出戶解決糾紛，減少訴累、節(jié)約成本、提高效率，讓社會(huì)公眾真真切切地感受司法的公正高效。

（四）著力強(qiáng)化司法保障，在抓“合力形成”上下工夫。多元化糾紛解決機(jī)制牽涉面廣，涉及到多元主體和方方面面，必須在黨政主導(dǎo)和綜治協(xié)調(diào)下，更加充分地發(fā)揮法院的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力。人民法院要充分發(fā)揮司法資源優(yōu)勢，定期征集非訴調(diào)解組織的培訓(xùn)需求，采取現(xiàn)場指導(dǎo)、法律講座、專題培訓(xùn)、庭審觀摩、提供典型案例等形式，加強(qiáng)對(duì)非訴調(diào)解人員的針對(duì)性培訓(xùn)；圍繞群眾最關(guān)心、最直接、最實(shí)際的衣食住行等方面的法律問題深入開展普法宣傳、法律服務(wù)、答疑解惑和矛盾化解等工作，從源頭上化解和減少糾紛。要切實(shí)保障訴外解紛成果，對(duì)訴前調(diào)解成功當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的，依托司法確認(rèn)室，從接收材料、立案登記、審查確認(rèn)實(shí)行“一站式”服務(wù)，及時(shí)通過司法確認(rèn)賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。要加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的宣傳，使普通群眾充分認(rèn)識(shí)到多元解紛的特點(diǎn)和優(yōu)勢，自覺自愿地選擇非訴方式解決糾紛。同時(shí)，要積極爭取政策支持和經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)特邀調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，為法院和人民法庭的人民調(diào)解室，選好配強(qiáng)人民調(diào)解員，實(shí)行“以案定補(bǔ)”，發(fā)放辦案補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的工作積極性。

三、妥善處理實(shí)現(xiàn)訴調(diào)有效銜接的辯證關(guān)系

隨著多元化糾紛解決機(jī)制的建立和發(fā)展，各種糾紛解決手段不斷豐富和完善，在參與多元化解糾紛工作中如何正確把握主要矛盾和次要矛盾，實(shí)現(xiàn)糾紛化解的最佳效果，是必須認(rèn)真加以思考的問題。結(jié)合《條例》中法院的職責(zé)定位以及近年來的工作實(shí)踐，人民法院參與多元化解糾紛工作，必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的辯證關(guān)系。

（一）處理好堅(jiān)持黨政主導(dǎo)和法院推動(dòng)的關(guān)系。構(gòu)建具有中國特色的多元化糾紛解決體系，要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，多元化糾紛解決機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到諸多國家機(jī)關(guān)、綜治組織和其他社會(huì)團(tuán)體等等。因此，要確保多元化糾紛解決機(jī)制工作的順利開展，必須依靠黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)來統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。特別是在《條例》制定出臺(tái)后，人民法院作為多元化糾紛解決機(jī)制中不可或缺的主體，應(yīng)按照《條例》明確的工作職責(zé)，堅(jiān)持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)與各部門、各組織的協(xié)調(diào)溝通，充分調(diào)動(dòng)綜治組織、行政機(jī)關(guān)和調(diào)解人員的積極性，保障多元化解糾紛工作的有序開展。

（二）處理好調(diào)解精力投放與審判力量不足之間的關(guān)系。當(dāng)前，“案多人少”問題在各地法院普遍存在。開展多元化解糾紛工作，雖然需要法官深入基層、深入群眾開展法律宣傳、指導(dǎo)調(diào)解等工作，占用了法官的一些精力，但是從長遠(yuǎn)來看，在這一過程中，通過法官對(duì)群眾的教育、對(duì)調(diào)解組織的培訓(xùn)和指導(dǎo)，人民群眾的法律意識(shí)得到增強(qiáng)，人民調(diào)解組織調(diào)解能力得到提高，這些對(duì)矛盾糾紛的化解都會(huì)起到良好促進(jìn)作用。假設(shè)社會(huì)矛盾的總量不變，訴前解決糾紛數(shù)量的增加，就相當(dāng)于減少了法院訴訟案件數(shù)量，從而緩解了司法壓力。此外，對(duì)于一些復(fù)雜的社會(huì)矛盾，雖然經(jīng)過層級(jí)過濾仍不能解決，但是通過各個(gè)層面糾紛化解主體的共同努力，糾紛化解方向大體一致，矛盾處理結(jié)果出入不大，即使最終訴到法院，也會(huì)使雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較清晰明確，利益沖突明顯緩和，從而在很大程度上減輕了法院處理的難度和信訪壓力。

（三）處理好疏導(dǎo)矛盾糾紛與尊重群眾訴權(quán)之間的關(guān)系。立案登記制改革后，推行多元化解糾紛工作容易讓群眾產(chǎn)生誤解，即到法院提起訴訟，法院不但不受理，還將糾紛分流給其他調(diào)解組織調(diào)解，是不是法院在推脫責(zé)任。群眾誤解的主要原因是對(duì)群眾的引導(dǎo)不夠。因此，在工作中，一定要針對(duì)不同糾紛的不同情況，通過有效疏導(dǎo)、充分釋明，引導(dǎo)社會(huì)公眾樹立“訴訟是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最佳選擇”的觀念，讓群眾自覺選擇非訴方式化解糾紛，才能避免群眾對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制產(chǎn)生抵觸情緒和誤解。在實(shí)踐操作中，有兩個(gè)問題需要注意：一是分流疏導(dǎo)的自愿性。不論是當(dāng)事人對(duì)訴前調(diào)解程序的選擇、對(duì)訴訟權(quán)利的行使，還是對(duì)實(shí)體權(quán)利的處分，法院都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的真實(shí)意思表示；二是對(duì)分流疏導(dǎo)糾紛的跟蹤。在分流疏導(dǎo)糾紛前，應(yīng)明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織內(nèi)部具體承擔(dān)調(diào)處職能的機(jī)構(gòu)，做到分流疏導(dǎo)糾紛對(duì)口接、對(duì)口調(diào)，并明確分流糾紛的處理期限，調(diào)解不成或期間屆滿，非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將糾紛轉(zhuǎn)回法院，進(jìn)入訴訟程序。

責(zé)任編校：馮波

*作者系濰坊市中級(jí)人民法院黨組書記、院長。