山東法院推動多元化解糾紛地方立法的探索與實踐

●白泉民

山東法院推動多元化解糾紛地方立法的探索與實踐

●白泉民*

多元化解社會矛盾糾紛是全面依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會對推進相關(guān)制度機制改革作出重要部署，明確要求“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。中央《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》進一步要求，按照完善制度、依法治理的原則，健全完善相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策。

為貫徹落實中央決策部署，及時將改革成果轉(zhuǎn)化為立法，2016年7月22日，山東省人大常委會審議通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），將于今年10 月1日起施行。這是國內(nèi)第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機制、促進多元化解糾紛工作的省級地方性法規(guī)，標(biāo)志著山東省矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)進入了新的發(fā)展階段。

一、《條例》制定的重大意義

當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系基本形成，人民群眾的法治和維權(quán)意識不斷增強、解紛需求日趨多元，完善矛盾糾紛多元化解機制成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會決定和中央《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，為推進矛盾糾紛多元化解機制改革指明了方向，為推進相關(guān)立法提出了明確要求?！稐l例》的及時出臺，具有重大的現(xiàn)實意義。

（一）出臺《條例》是促進社會治理法治化的重要舉措。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣多發(fā)且關(guān)聯(lián)性、敏感性、對抗性增強的特點。解決這些矛盾糾紛，不僅需要司法機關(guān)依法處理，還需要充分利用各類解紛組織、解紛方式的獨特價值，把更多的矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。從實踐來看，近年來人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等解紛方式不斷壯大，社會組織自治功能逐漸成熟，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮他們在化解矛盾方面的積極作用。因此，通過地方立法合理配置糾紛化解資源，推動調(diào)解、仲裁等非訴糾紛解決途徑協(xié)調(diào)、快速發(fā)展，形成高效、便民的聯(lián)動機制，是推進社會治理法治化的現(xiàn)實需求，也是法治社會成熟的重要標(biāo)志。

（二）出臺《條例》是滿足人民群眾多元解紛需求的迫切需要。糾紛產(chǎn)生于各個領(lǐng)域，糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，當(dāng)事人的訴求也有所不同，對解紛方式也會有不同的需求，多元化的糾紛主體及其需求、多元化的利益沖突都需要建立與之相適應(yīng)的糾紛多元化解機制。當(dāng)前，糾紛多元化解體系尚未成熟完備，糾紛化解過度依賴訴訟的傾向仍然存在，協(xié)商和解、民間調(diào)解乃至仲裁等第三方裁決機制的功能弱化，既加劇了糾紛易發(fā)多發(fā)與司法資源緊缺的矛盾，也背離了誠信和諧、合作共贏等重要社會價值理念。通過地方立法，整合利用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛資源，為人民群眾提供有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的解紛途徑，有利于滿足人民群眾多元解紛需求，切實保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

（三）出臺《條例》是推進糾紛多元化解機制建設(shè)的重要保障。近年來，全省各地各部門堅持運用法治思維和法治方式，積極推進矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)，及時有效地化解了三聯(lián)彩石山莊項目案等一大批矛盾糾紛，積累了許多行之有效的成功經(jīng)驗。但是，多元化解糾紛工作在實踐中也存在著主體職責(zé)不清、解紛力量不足、程序銜接不夠、組織保障不力等問題，影響了化解糾紛的整體效能。因此，通過地方立法落實國家有關(guān)政策，固化已有改革成果，解決遇到的瓶頸困難，有利于促進多元化解糾紛工作的法治化、規(guī)范化，推動糾紛多元化解機制改革順利進行。

二、山東法院推動多元化解糾紛地方立法的實踐探索

人民法院一直是推進多元化解糾紛工作的重要力量。2015年4月，最高人民法院“眉山會議”后，山東高院將推動多元化解糾紛地方立法作為落實中央要求、深化改革實踐的重要舉措，迅速行動，全力以赴，積極推進《條例》及時、順利出臺。

一是積極爭取領(lǐng)導(dǎo)支持。去年5月，山東高院專門就多元化解糾紛地方立法問題向省委常委會作出匯報，多次向省委、省人大提出加快該項地方立法的報告，省委書記、省人大常委會主任姜異康，省委常委、省委政法委書記張江汀，省人大常委會黨組副書記、副主任柏繼民等領(lǐng)導(dǎo)同志分別作出批示。在省委、省人大常委會的關(guān)心支持下，該立法項目被納入省委常委會2016年工作要點，確定為省人大常委會2016年一類立法項目。

二是扎實做好立法準(zhǔn)備工作。山東高院高度重視這項立法工作，專門制定工作方案，成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和起草小組，提供專項工作經(jīng)費。多次組織由省綜治辦、省檢察院、省政府法制辦、省司法廳等省直有關(guān)單位參加的座談會，深入青島、東營、濰坊等地開展實地調(diào)研，會同省人大內(nèi)司委、法工委到福建廈門考察學(xué)習(xí)，召開全省法院工作經(jīng)驗交流會，進一步凝聚推動該項立法的思想共識。積極落實人大立法工作要求，認(rèn)真起草立法草案建議稿，及時提交立法項目論證報告。

三是協(xié)助參與《條例》草案論證起草。今年年初，省人大正式啟動立法程序后，省法院抽調(diào)精干力量加入條例起草小組，全程參與調(diào)研論證和條例起草修改工作。爭取最高人民法院的工作指導(dǎo)，配合省人大常委會在北京召開專家論證會，協(xié)調(diào)省綜治辦負(fù)責(zé)做好草案會簽工作，加強與省政府有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極配合和參加人大立法調(diào)研工作，為《條例》順利出臺提供了各方面的工作支持。

三、《條例》的主要內(nèi)容和特點

《條例》總結(jié)吸納了山東各地推進糾紛多元化解機制改革的成功經(jīng)驗，借鑒吸收了國內(nèi)外理論與實踐探索的有益成果，在制度設(shè)計和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項創(chuàng)新舉措，主要具有以下特點：

（一）側(cè)重促進功能。由于多元化解糾紛缺乏專門的國家上位法依據(jù)，而糾紛的具體解決方式又有明確的相關(guān)法律規(guī)定，因此，《條例》定位于促進性立法，其作用對象是“糾紛多元化解”，而不是“糾紛化解”?！稐l例》旨在通過確立和解調(diào)解優(yōu)先理念，優(yōu)化資源配置，完善制度機制，構(gòu)建科學(xué)、完備、高效的多元化解糾紛體系，為當(dāng)事人提供適宜的糾紛化解途徑，推動實現(xiàn)糾紛多元化解的目標(biāo)，從而保障當(dāng)事人合法權(quán)益，增進社會和諧，維護公平正義。

（二）明晰主體責(zé)任。厘清各主體在多元化解糾紛工作中的職能定位，明晰其責(zé)任，是推進該項工作順利開展的前提?！稐l例》區(qū)分了多元化解糾紛工作的職責(zé)主體和化解糾紛的義務(wù)主體，專章對各級人民政府、社會治安綜合治理部門、人民法院、人民檢察院以及人民政府各職能部門在多元化解糾紛工作中的職責(zé)作了明確規(guī)定；同時，通過化解途徑、程序銜接的相關(guān)具體規(guī)定，對各糾紛化解主體履行糾紛化解職責(zé)提出了明確要求。區(qū)分并明晰主體責(zé)任，有利于形成工作合力，避免相互推諉，更好地發(fā)揮各有關(guān)職能部門和糾紛化解主體的職能作用。

（三）強化工作銜接。各糾紛化解途徑之間能否形成有效對接，直接影響糾紛化解的效果。為此，《條例》對程序銜接作了專章規(guī)定：一是明晰各糾紛化解途徑的程序轉(zhuǎn)換，規(guī)定了行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議之間，以及仲裁與訴訟、訴訟與調(diào)解等糾紛化解途徑之間的程序轉(zhuǎn)換。二是明確各糾紛化解主體間的銜接配合，突出強調(diào)了行政機關(guān)、人民法院在化解糾紛時可以先行調(diào)解，也可以邀請有關(guān)調(diào)解組織參與調(diào)解。三是強化各糾紛解決途徑的效力銜接，規(guī)定對于民事和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議，可以通過辦理債權(quán)公證文書、仲裁確認(rèn)、司法確認(rèn)等程序，賦予和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議一定的強制性效力。

（四）提供路徑指引。糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人往往不知道應(yīng)該由哪個部門來解決，不了解各糾紛化解途徑的優(yōu)劣?！稐l例》為其提供了程序指引：一方面，對化解糾紛的途徑、程序和工作流程進行了規(guī)定，為當(dāng)事人解決糾紛提供了路徑選擇和程序指引；另一方面，強化了各糾紛化解主體和參與主體的糾紛化解途徑告知義務(wù)，比如規(guī)定：有關(guān)國家機關(guān)、人民團體等接受糾紛化解申請，律師和其他法律工作者接受法律咨詢、委托代理，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人糾紛多元化解途徑等。

（五）整合解紛資源。為有效整合各種糾紛化解資源，為人民群眾解決糾紛提供更加便捷的服務(wù)，《條例》要求設(shè)立糾紛化解三大服務(wù)平臺：一是在市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處、社區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置綜合性服務(wù)平臺；二是在道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、建筑工程、環(huán)境資源以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域設(shè)置專業(yè)性糾紛化解服務(wù)平臺；三是在人民法院設(shè)置訴訟與非訴訟方式對接平臺，調(diào)解組織可以在該平臺設(shè)立調(diào)解工作室。

（六）促進均衡發(fā)展。每種糾紛化解途徑各有利弊，均有自己服務(wù)的優(yōu)勢領(lǐng)域，科學(xué)有效的多元化解糾紛體系就要為各種糾紛化解途徑提供發(fā)展空間。《條例》秉持這一理念，設(shè)專章對解紛主體的組織建設(shè)作了規(guī)定：一是鼓勵支持和拓展調(diào)解途徑，規(guī)定擴大人民調(diào)解委員會設(shè)立范圍，推動行業(yè)調(diào)解和商事調(diào)解發(fā)展，鼓勵和支持個人成立調(diào)解工作室，鼓勵律師事務(wù)所建立律師調(diào)解員，推行糾紛化解工作購買社會服務(wù)制度，允許實行市場化運作的調(diào)解收取費用。二是強化行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等行政處理方式在化解糾紛中的作用，明晰行政調(diào)解、行政裁決的范圍，并將具體辦法授權(quán)省人民政府制定。三是支持仲裁發(fā)展，推動仲裁機構(gòu)設(shè)立民事商事仲裁調(diào)解組織。

（七）保障工作落實?！稐l例》通過提供財政支持、推進信息化建設(shè)、加強監(jiān)督考核和責(zé)任追究等措施，保障多元化解糾紛工作有效落實，特別是規(guī)定：各級人民政府、綜治部門應(yīng)當(dāng)分別將糾紛化解工作納入年度工作考核和社會治安綜合治理考核體系；對未履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)由其主管部門責(zé)令限期整改或者依法給予處分。

四、山東法院貫徹實施《條例》的工作打算

《條例》的出臺，為進一步推動我省糾紛多元化解機制建設(shè)指明了方向、提供了保障。山東法院將以此為契機，認(rèn)真履行《條例》賦予人民法院的各項職責(zé)，充分發(fā)揮司法的引領(lǐng)、推動和保障作用，努力推動多元化解糾紛工作再上新臺階。

一是著力抓好《條例》學(xué)習(xí)貫徹。組織深入學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握《條例》的立法宗旨、指導(dǎo)思想和具體要求，結(jié)合法院工作制定實施方案，明確目標(biāo)任務(wù)，強化責(zé)任落實。加大宣傳力度，充分利用電視、報刊等媒體，以及法院官網(wǎng)、微博、微信等自有媒體，通過條例解讀、動漫展播、典型案例等方式，大力宣傳多元化解糾紛的程序和實效。搞好專題培訓(xùn)，提升全省法官和特邀調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能，確保正確理解、實施《條例》。

二是著力強化對接平臺建設(shè)。目前，全省各基層法院和人民法庭均已建立了訴調(diào)對接中心或者訴訟服務(wù)站，今后要按照《條例》規(guī)定，繼續(xù)推進中級法院訴調(diào)對接平臺建設(shè)，并著力在完善功能、充實力量、加強管理等方面下功夫。在訴調(diào)對接中心全面設(shè)立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認(rèn)室、法官工作室，支持人民調(diào)解和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊制度，打造服務(wù)“超市”，為當(dāng)事人解決糾紛提供更多選擇和更多便利。

三是著力健全訴調(diào)聯(lián)動機制。把推進糾紛多元化解機制改革與落實立案登記制改革結(jié)合起來，進一步健全完善訴調(diào)對接程序，加大對非訴解紛方式的支持和保障力度，推進糾紛“分層遞進”化解。加強訴訟風(fēng)險告知。繼續(xù)推行沂源法院“訴訟風(fēng)險五筆賬”做法，主動向當(dāng)事人告知訴訟風(fēng)險，幫助當(dāng)事人理性選擇解紛方式。加強與行政機關(guān)、仲裁機關(guān)、人民調(diào)解組織等非訴解紛機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，為他們履行職責(zé)提供法律程序上的支持和保障。加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會議、信息共享等制度，形成全方位、多層次的糾紛聯(lián)動化解體系。

四是著力優(yōu)化內(nèi)部辦案程序。堅持把外部多元與內(nèi)部多元結(jié)合起來，優(yōu)化司法資源配置。加強訴訟調(diào)解，積極探索家事、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)等糾紛調(diào)解前置改革，加大委派、委托調(diào)解和簡易程序適用力度。推進案件繁簡分流和新型審判團隊建設(shè)，推廣使用固定庭審模板和文書模板，做到“簡案快辦、繁案精審”，進一步提高審判質(zhì)量效率。

責(zé)任編校：劉崢

*作者系山東省高級人民法院黨組書記、院長。