村官腐敗問(wèn)題探究

張 慧 吳艷曉

（中共湖南省委黨校 公共管理教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

村官腐敗問(wèn)題探究

張 慧 吳艷曉

（中共湖南省委黨校 公共管理教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

基層管理工作事關(guān)人民群眾的切身利益，因此，黨和政府一貫重視基層組織建設(shè)。然而，道德倫理的失范、豐富的資源、管理的漏洞和權(quán)力意識(shí)的膨脹等因素直接助長(zhǎng)了村官的腐敗習(xí)氣。轉(zhuǎn)變對(duì)村官的管理理念，完善村務(wù)工作機(jī)制，健全村官廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制和教育機(jī)制，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)村官廉潔自律有十分重要的意義。

村官；腐敗特征；原因；對(duì)策

在我國(guó)，村官是黨與農(nóng)民群眾保持緊密聯(lián)系的紐帶，村官的一言一行代表著黨和政府的形象。加大對(duì)村官腐敗的打擊力度，推進(jìn)基層廉政建設(shè)，對(duì)于改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及加強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政能力和提高黨的執(zhí)政地位，具有極其重要的意義。

一、村官腐敗的特征

1、村官腐敗案件的絕對(duì)比例大。中國(guó)有13億多人口，農(nóng)民就占了9億，村官是一個(gè)龐大的群體。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2010年僅安徽省合肥市紀(jì)委的“三資”清理中就發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題2248個(gè)，查處村（居）干部侵占集體資產(chǎn)、貪污挪用集體資金等違法違紀(jì)案件68件，有56名村（居）干部受到紀(jì)律處分，其中，移送司法機(jī)關(guān)25件，涉及28人。

2、部份村官腐敗的涉案數(shù)額巨大。例如，遼寧省沈陽(yáng)市紀(jì)委辦公廳曾公開(kāi)披露，沈陽(yáng)市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村村委會(huì)主任徐寶文非法占有國(guó)家和集體財(cái)物1000多萬(wàn)元，還騙取國(guó)家土地出讓金，非法轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地從中獲利，其違紀(jì)違法金額共計(jì)3000余萬(wàn)元；江西省豐城市陽(yáng)坊村6名村干部從2001年開(kāi)始，短短3年，揮霍公款達(dá)36萬(wàn)多元；浙江省慈溪市界牌村原村支書(shū)朱曉其，在其任職的13個(gè)月時(shí)間里，挪用村集體資金609.6萬(wàn)元，類(lèi)似的村官巨額貪腐事件還有很多。

3、村官腐敗造成的影響大。據(jù)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。如果任由這種形勢(shì)繼續(xù)蔓延下去，將會(huì)嚴(yán)重影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層的廉政建設(shè)，導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系的惡化，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村社會(huì)文明與道德水平的淪喪。

4、村官腐敗涉案人員趨于團(tuán)伙化。2010年，安徽省合肥市紀(jì)委的“三資”清理中發(fā)現(xiàn)，廬陽(yáng)區(qū)杏花村街道五里社區(qū)，居委會(huì)書(shū)記、主任、會(huì)計(jì)、副主任、婦聯(lián)主席5人存在以權(quán)謀私、私設(shè)小金庫(kù)、虛報(bào)冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款、截留挪用集體資金等問(wèn)題，8名村干部中，4人被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，2人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，一窩村官幾乎“全軍覆沒(méi)”。此外，在其他查處的案件中也可以發(fā)現(xiàn)，主犯的后面還牽涉了相關(guān)的下級(jí)，甚至親戚，“抱團(tuán)腐敗”現(xiàn)象非常普遍。

二、當(dāng)前村官腐敗的原因分析

1、道德失范——誘發(fā)腐敗的“根源”。改革開(kāi)放30多年來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給我們帶來(lái)了創(chuàng)新觀念、勤勞致富、公平競(jìng)爭(zhēng)、崇尚科學(xué)和理性的理念，但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件中的行為人個(gè)體作為經(jīng)濟(jì)人的角色凸現(xiàn)，其最終追求就是謀取經(jīng)濟(jì)利益的最大化，在這種條件下，對(duì)自我利益的關(guān)心成為農(nóng)民積極從事市場(chǎng)活動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力?！耙磺幸岳鏋橹亍?，“金錢(qián)萬(wàn)能”等現(xiàn)實(shí)觀念取代了公忠、正義、仁愛(ài)、節(jié)制、廉潔、勤儉等傳統(tǒng)美德的地位。為快速致富，一些村官化公為私，貪污受賄，用卑劣手段吞食社會(huì)與他人財(cái)產(chǎn)，利用人民賦予的權(quán)力來(lái)滿足個(gè)人貪欲，以達(dá)到暴富的目的。目前，中國(guó)正處于快速現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社會(huì)倫理道德的更新速度，原有的思想道德受到猛烈沖擊，新型的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的倫理道德還沒(méi)有完善起來(lái)，部份村官缺乏基本的職業(yè)道德規(guī)范，陷入價(jià)值觀的迷茫狀態(tài)，很容易走上腐敗道路。

2、資源豐富——滋生腐敗的“溫床”。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，大批項(xiàng)目在農(nóng)村開(kāi)展，大量國(guó)家資金和社會(huì)資金注入農(nóng)村?？焖僭鲩L(zhǎng)的資金流既是農(nóng)村發(fā)展的希望，也是村官腐敗的巨大誘惑。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，資源由國(guó)家掌握，統(tǒng)一管理，村官?zèng)]有資源利用權(quán)。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，農(nóng)村很多炙手可熱的生產(chǎn)要素，如土地、森林、水利、資金等開(kāi)發(fā)利用權(quán)的相當(dāng)一部分都集中掌握在村官手中，這樣一來(lái)，村官就能借助手中的資源把自己的權(quán)力“放大”，進(jìn)行權(quán)力尋租，豐富的資源成為滋生村官腐敗的溫床。從曝光的村官腐敗案件可知，村官腐敗就寄生在自己掌握的龐大資源上，多與土地、工程等有關(guān)。

3、管理漏洞——孕育腐敗的“機(jī)緣”。（1）上級(jí)不重視?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)對(duì)于反腐廉政工作普遍存在兩大認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是基層單位小、資金少、對(duì)外業(yè)務(wù)少，貪污腐敗輻射和影響面小，出不了大問(wèn)題。二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前農(nóng)村的主要目標(biāo)，廉政建設(shè)是軟指標(biāo)，成本高，短期內(nèi)難見(jiàn)成效，所以往往是“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。（2）群眾不關(guān)心。群眾最關(guān)心的是自家的柴米油鹽問(wèn)題。他們認(rèn)為反腐倡廉工作是黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的事，與自己關(guān)系不大，管好自己的“一畝三分地”就好。另外，有些村民想?yún)⑴c到村務(wù)管理中去，但是手上沒(méi)權(quán)，想管管不到，搞不好還要遭報(bào)復(fù)，所以選擇避而遠(yuǎn)之，少管“閑事”。（3）管理不規(guī)范。受制度、經(jīng)濟(jì)條件和人員素質(zhì)等因素的影響，目前的基層管理水平總體不高。最普遍的問(wèn)題就是村（居）財(cái)務(wù)管理機(jī)制不完善、資產(chǎn)管理責(zé)任不明確和資金管理制度不健全。會(huì)計(jì)出納一肩挑，賬、錢(qián)、權(quán)一人掌管，票據(jù)管理不嚴(yán)，財(cái)務(wù)賬目不公開(kāi)，導(dǎo)致不少村官渾水摸魚(yú)，從中漁利；企業(yè)改制程序不規(guī)范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失等。

4、權(quán)力膨脹——催生腐敗的“病灶”。（1）監(jiān)督缺位。在基層管理決策中，各個(gè)監(jiān)督主體的功能很不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委監(jiān)管不到位。他們對(duì)村官重使用輕管理，考慮到基層工作復(fù)雜難搞，村官只要能完成工作任務(wù)，不出事，就是好干部，對(duì)干部出現(xiàn)的問(wèn)題往往是大事化小，小事化了，懲治不嚴(yán)，監(jiān)管不力。二是紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)管不深入。村委會(huì)是村民自治組織，不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其成員也不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的人員，因此，非黨員村干部的行為，除了觸犯刑律外，對(duì)其輕微的違法違紀(jì)行為，目前尚無(wú)切實(shí)可行的法規(guī)依據(jù)來(lái)查辦。三是群眾監(jiān)督不徹底。雖然我國(guó)實(shí)行基層群眾自治，但是，目前群眾的自治意識(shí)和觀念還比較淡漠，加上村官民主意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致一些村鎮(zhèn)的村民自治權(quán)被剝奪，村民自治變成了村委會(huì)自治。（2）家長(zhǎng)作風(fēng)。封建家長(zhǎng)式作風(fēng)助長(zhǎng)了村官權(quán)力膨脹的氣焰。一是農(nóng)村的封閉性和落后性決定了官本位文化對(duì)其影響更深，往往會(huì)把“管理權(quán)”混同“所有權(quán)”，大小事務(wù)由其說(shuō)了算，為謀取私利方便不讓群眾了解村務(wù)和財(cái)務(wù)，暗箱操作，民主管理流于形式。二是部份村干部任職時(shí)間長(zhǎng)，也為家長(zhǎng)制的形成提供了條件。因?yàn)檫x擇村官的范圍很有限，所以選出來(lái)的村官一般工作時(shí)間都很長(zhǎng)。工作時(shí)間長(zhǎng)，就樹(shù)立了一定的威信，造成了說(shuō)一不二、獨(dú)斷專行的局面。

三、村官腐敗現(xiàn)象的防控對(duì)策

1、高度重視村官廉政建設(shè)工作。（1）反腐的力度要加大。目前，我們的反腐倡廉工作成效明顯，一個(gè)有利于反腐倡廉的大環(huán)境正逐步形成。但是，我們要認(rèn)清基層廉政建設(shè)的特殊性、重要性，在加大治理高層腐敗、重大腐敗事件的同時(shí)，重視基層干部的廉政建設(shè)，以“更大的決心、更堅(jiān)定的態(tài)度、更有力的措施”抓緊抓好村官的廉政建設(shè)。（2）政府的執(zhí)政理念要轉(zhuǎn)變。在鼓勵(lì)村官抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也要督促其抓好廉政建設(shè)，把廉政作為村官業(yè)績(jī)考核的指標(biāo)之一，并將廉政建設(shè)取得的成績(jī)與村官的獎(jiǎng)懲結(jié)合起來(lái)，對(duì)抓黨風(fēng)廉政建設(shè)嚴(yán)重失職的，要毫不手軟地實(shí)行“一票否決”，這樣，才能調(diào)動(dòng)村官廉潔自律的積極性和主動(dòng)性。（3）廉政建設(shè)的重心要擺平。高層腐敗和基層腐敗，要兩手抓，兩手都要硬。從基層這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)做起，絕不姑息、縱容基層干部的“小腐敗”，防止村官腐敗事件成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件的導(dǎo)火線。

2、完善村官廉政建設(shè)的教育機(jī)制。（1）加強(qiáng)思想教育，提高村官的廉政能力。上級(jí)黨委要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，高度重視思想政治建設(shè)，從提高村干部的素質(zhì)入手，在思想上、道德上構(gòu)筑倡廉防腐防線，努力從根源上消除腐敗現(xiàn)象；幫助村官樹(shù)立正確的權(quán)利觀和價(jià)值觀，使其逐漸擺脫傳統(tǒng)的官本位思想的束縛，增強(qiáng)村官為民服務(wù)的能力和意識(shí)。（2）塑造廉政文化，凈化基層社會(huì)風(fēng)氣。要想遏制村官腐敗，就要面向社會(huì)、面向大眾，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，開(kāi)展廉政文化進(jìn)農(nóng)村活動(dòng)，營(yíng)造廉政氛圍，凈化社會(huì)風(fēng)氣。一是通過(guò)組織村官培訓(xùn)，上黨課，開(kāi)展廉政演講，送廉政戲劇、電影下鄉(xiāng)等群眾易于接受的形式，讓廉潔觀念深入人心。二是廣泛開(kāi)展正面激勵(lì)和負(fù)面警示教育。對(duì)于村官廉潔自律的典型事例，可以通過(guò)村廣播、公告欄、地方電視節(jié)目等進(jìn)行積極的宣傳，并給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；針對(duì)“村官”出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及紀(jì)檢部門(mén)要對(duì)癥下藥，進(jìn)行警示談話，及時(shí)提醒，敲響警鐘。從而使廣大村官牢記為人民服務(wù)的宗旨，做人民群眾滿意的實(shí)事，真正為人民掌好權(quán)，用好權(quán)。

3、科學(xué)規(guī)范村務(wù)工作機(jī)制。（1）健全村民民主決策機(jī)制。為確保廣大農(nóng)民群眾真正參與村級(jí)重大事項(xiàng)的決策，杜絕個(gè)別村官在工作上搞暗箱操作和“一言堂”，必須進(jìn)一步推行村務(wù)公開(kāi)，健全民主決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“民主定事”。在村務(wù)公開(kāi)方面，各村根據(jù)實(shí)際，確定本村重大決策、重大項(xiàng)目、重要工作人員聘用和大額資金使用等“三重一大”的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)討論后形成文字規(guī)定，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處備案。農(nóng)村“三大一重”事項(xiàng)必須按照黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議的程序進(jìn)行民主決策并公開(kāi)決議和實(shí)施結(jié)果。要制定違反民主決策程序責(zé)任追究辦法，對(duì)違反程序的決策堅(jiān)決追究責(zé)任。（2）完善村級(jí)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理機(jī)制。一是規(guī)范村級(jí)資產(chǎn)管理。村官手中握有的資源屬于公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處要成立村組“三資”代理服務(wù)中心，對(duì)各村組的資金、資產(chǎn)、資源實(shí)行代理服務(wù)，統(tǒng)一管理。嚴(yán)格“三資”代理程序，實(shí)行“三資”集體決策制、預(yù)算制、審核制和清查備案制，對(duì)各村的資產(chǎn)、資源進(jìn)行摸底、登記、審核、造冊(cè)，由村民代表會(huì)議審定并在全村公開(kāi)，防止村官利用資產(chǎn)管理漏洞謀取私利。二是嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理。村級(jí)財(cái)務(wù)收支必須堅(jiān)持有正規(guī)發(fā)票、有經(jīng)辦人簽字、有用途說(shuō)明、有財(cái)務(wù)人員審查、有主管領(lǐng)導(dǎo)審批的“六有”原則，大額資金開(kāi)支須經(jīng)村兩委會(huì)議集體研究、村民（代表）會(huì)議討論通過(guò)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核后方可報(bào)賬，杜絕違規(guī)操作。農(nóng)村經(jīng)管和審計(jì)部門(mén)，還要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的離任前審計(jì)，杜絕村官離任不交賬的現(xiàn)象。

4、健全村官廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制，防止權(quán)力濫用?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，所以，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，建立一套系統(tǒng)的廉政監(jiān)督機(jī)制。（1）要完善由縣鄉(xiāng)級(jí)黨委和紀(jì)委、基層群眾、新聞媒體和村官廉政監(jiān)督委員會(huì)等多元主體組成的監(jiān)督體系，保障各組織充分履行好監(jiān)督職能。一是鄉(xiāng)級(jí)黨委應(yīng)定期檢查和不定期抽查村官廉政建設(shè)情況，加快推行村官述廉制度。二是縣級(jí)紀(jì)檢部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)制定廉政制度體系，查辦重大的案件，研究和制定村官輕微違紀(jì)的處罰辦法。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門(mén)作為農(nóng)村反腐倡廉建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和責(zé)任者，應(yīng)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)的反腐工作，通過(guò)與村官簽訂廉政責(zé)任書(shū)，使任務(wù)分解到人、落實(shí)到人、責(zé)任到人。四是加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中可能出現(xiàn)的村官貪污、截留、挪用、侵占等問(wèn)題的查處力度，特別要把支農(nóng)惠農(nóng)資金、糧食直補(bǔ)款等的發(fā)放和征地拆遷等領(lǐng)域作為預(yù)防、打擊的重點(diǎn)，已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法，嚴(yán)加懲罰。五是積極做好群眾信訪工作，努力把一些矛盾和問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)?；鶎尤罕娍梢酝ㄟ^(guò)舉報(bào)、揭發(fā)，參與村官日常工作的評(píng)議和鑒定，聽(tīng)取村官述廉等形式督促村官廉潔自律；新聞媒體要深入基層，加大對(duì)基層腐敗事件的抨擊力度，擴(kuò)大對(duì)村官廉政建設(shè)先進(jìn)事例的宣傳力度；更重要的是要成立一個(gè)由上級(jí)黨委，農(nóng)村老干部、老黨員和基層群眾等組成的廉政監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村官廉政工作進(jìn)行常規(guī)化管理。（2）重點(diǎn)完善群眾參與村官廉政監(jiān)督的激勵(lì)和保障制度。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民群眾是國(guó)家政權(quán)的捍衛(wèi)者，腐敗分子侵犯的是人民權(quán)益，人民民主才是腐敗的真正克星。所以，一定要確保群眾的監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮。要完善對(duì)村官腐敗事件的舉報(bào)和評(píng)議制度，對(duì)于群眾積極舉報(bào)村官腐敗的案件，要給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，要制定相關(guān)的法律制度，堅(jiān)決杜絕任何形式泄露案情及舉報(bào)人的情況。對(duì)泄露案情導(dǎo)致舉報(bào)人受打擊報(bào)復(fù)的，要嚴(yán)肅追究承辦人的法律責(zé)任，決不袒護(hù)，保障群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全，確保群眾履行監(jiān)督職責(zé)沒(méi)有后顧之憂。

1、毛知兵：《加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)踐探索》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2010年第7期。

2、袁新華、趙紅凱：《淺論中國(guó)特色反腐倡廉道路》，《求實(shí)》，2010年第1期。

3、黃明哲、賴路成：《不斷提高反腐倡廉制度執(zhí)行力的思考》，《中共云南省委黨校黨報(bào)》，2010年第4期。

責(zé)任編輯：許如江

D523.4

A

1671-2994（2011）01-0131-03

2010-12-10

張 慧（1987- ），女，湖南株洲人，中共湖南省委黨校公共管理教研部行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府管理。

吳艷曉（1987- ），女，河南洛陽(yáng)人，中共湖南省委黨校公共管理教研部行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府管理。