發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的五個基本向度

馮育林，任江偉，楊天宇

（1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南　昆明　650091；2.東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部，吉林　長春　130024）

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發(fā)展完善民族區(qū)域自治制度的五個基本向度

馮育林1，任江偉1，楊天宇2

（1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091；2.東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部，吉林長春130024）

【摘要】當(dāng)代中國構(gòu)建民族區(qū)域自治制度的根本目的在于穩(wěn)固國家主權(quán)和領(lǐng)土，并促進(jìn)各民族和諧發(fā)展，核心內(nèi)容則是圍繞少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)這條主線，依照國家憲法和民族區(qū)域自治法，在少數(shù)民族較為聚居的地方，建立少數(shù)民族的自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，自主地管理民族內(nèi)部事務(wù)。可見，民族區(qū)域自治制度主要含有五個要素：少數(shù)民族、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)、自治法規(guī)、自治地方，這五個要素構(gòu)成了民族區(qū)域自治制度的完整體系。文章從民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，試圖基于五個要素，提出當(dāng)下進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度的可能方向。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治制度；發(fā)展完善；基本向度

我國憲法規(guī)定“民族區(qū)域自治是在少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”，并通過自治權(quán)的行使，實現(xiàn)少數(shù)民族對內(nèi)部事務(wù)的自主管理，以及相關(guān)權(quán)益的保護(hù)。學(xué)者對民族區(qū)域自治制度內(nèi)在構(gòu)成要素的研究，大多也是從這一法律詮釋出發(fā)的。有學(xué)者在對中國乃至世界各國民族政策考察之后，認(rèn)為中國的民族區(qū)域自治制度主要包含四個要素，即少數(shù)民族、聚居區(qū)域、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)等。另有持相似觀點的學(xué)者，在對中國的民族區(qū)域自治進(jìn)行大量案例研究之后，也認(rèn)為民族區(qū)域自治制度的制度性要素為地域、群體、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)等。就某種層面而言，這兩種觀點揭示了民族區(qū)域自治制度的內(nèi)部構(gòu)成，抓住了制度的根本和核心，但又都忽略了一個極重要的要素——自治法規(guī)體系。法制對于現(xiàn)代民主政治來說，往往具有第一重要性，民族區(qū)域自治制度的貫徹落實必然要有法律作為后盾，并以國家《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為基準(zhǔn)。由此，我們認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度的完整體系構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)包括少數(shù)民族、自治地方、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)、自治法規(guī)等五個要素，文章也正是基于這五個要素，內(nèi)生性地提出了完善民族區(qū)域自治制度的五個基本向度。

一、促進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利的新整合與平衡

少數(shù)民族群體是民族區(qū)域自治制度的制度客體，可以說，“沒有少數(shù)民族，就沒有少數(shù)民族自治地方，也就無從談起自治地方的自治權(quán)，離開少數(shù)民族，民族區(qū)域自治就失去了意義”。而與少數(shù)民族最直接相關(guān)的便是少數(shù)民族權(quán)利，是構(gòu)成完整民族區(qū)域自治制度的主體要素，完善民族區(qū)域政治制度，首先就要從少數(shù)民族權(quán)利說起。

其一，保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的基本原則不可以改變。目前對少數(shù)民族權(quán)利的界定存在一定爭議，即該權(quán)利是民族群體權(quán)利還是民族成員個體權(quán)利說法不一。根據(jù)現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》所呈現(xiàn)的內(nèi)容，我們既可以把少數(shù)民族權(quán)利理解為一種集體性權(quán)利，也能理解為個體性權(quán)利。作為集體性權(quán)利的少數(shù)民族權(quán)利，是國家公共權(quán)力基于少數(shù)民族利益及其特殊性確認(rèn)和保障的一種集體性權(quán)利，是少數(shù)民族自主管理民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。而以個體權(quán)利形式出現(xiàn)的少數(shù)民族權(quán)利，是少數(shù)民族作為民族群體成員之一和作為公民個體應(yīng)當(dāng)享有的生存和發(fā)展的基本權(quán)利，以及享受以少數(shù)民族個體為受眾的優(yōu)惠政策的權(quán)利。當(dāng)然，無論少數(shù)民族權(quán)利以民族群體權(quán)利還是以個體權(quán)利的形式表現(xiàn)出來，它都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦矙?quán)力的有效保護(hù)和社會的尊重。

其二，促進(jìn)民族權(quán)利與公民權(quán)利的整合?，F(xiàn)代民主政治多主張公民個體平等、自由，強(qiáng)調(diào)在一國家單位內(nèi)，無論是多數(shù)民族成員還是少數(shù)民族成員都是國家公民，享受平等公民權(quán)。然而，介于多民族國家特殊的族情，黨和國家須保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利。對照前蘇聯(lián)、美國與西班牙、瑞士等國家的民族政策，可以發(fā)現(xiàn)在各民族同質(zhì)性較低的時候，忽略少數(shù)民族群體的特殊性，是不利于族際整合和民族團(tuán)結(jié)的，甚至可能引發(fā)族際沖突，單純強(qiáng)調(diào)公民個體平等權(quán)并不可取。于是，在既要照顧少數(shù)民族的特殊性，又要兼顧現(xiàn)代民主政治需求的情境下，我們應(yīng)當(dāng)通過把少數(shù)民族成員整合進(jìn)現(xiàn)代公民社會，使民族身份與國家公民身份相融合等措施，在少數(shù)民族權(quán)利與公民權(quán)利之間尋求一種有效平衡，并對二者加以整合。

其三，尋求少數(shù)民族權(quán)利與義務(wù)的平衡。權(quán)利與義務(wù)是一對孿生兄弟，“沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利”。在當(dāng)前我國民族區(qū)域自治制度的規(guī)范體系中，對少數(shù)民族所擁有的權(quán)利作了較為詳致的規(guī)定，且具有操作性，而對少數(shù)民族應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)所作規(guī)定卻相對較少，并且操作性較弱，權(quán)利與義務(wù)之間存有某種失衡。有鑒于此，在完善民族區(qū)域自治制度的過程中，我們有必要加強(qiáng)少數(shù)民族權(quán)利與義務(wù)的平衡，為各民族成員實現(xiàn)義務(wù)履行構(gòu)建相應(yīng)的機(jī)制，使其在享有權(quán)利的同時，積極承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)。

二、構(gòu)建完善的民族自治法規(guī)體系

國家治理體系現(xiàn)代化要求“中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”，而法治化既是檢驗制度成熟程度的衡量尺度，也是推進(jìn)制度定型的基本方式。我們認(rèn)為，完善民族區(qū)域自治制度最為重要的內(nèi)容之一，就是構(gòu)建完善的民族自治法規(guī)體系。

其一，健全《民族區(qū)域自治法》及其相配套的法律規(guī)章。誠然，近年來我們國家在少數(shù)民族自治法規(guī)體系方面，作出了諸多努力。但是，我們也可以明顯發(fā)現(xiàn)在《民族區(qū)域自治法》的具體規(guī)范中有著諸多“應(yīng)當(dāng)照顧”、“應(yīng)當(dāng)給予”之類的政策性用語，使其帶有明顯的政策性傾向，這在一定程度上增加了該法律的實施難度。對此，完善民族區(qū)域自治制度的過程中，要依托國家依法治國的重大戰(zhàn)略，不斷完善業(yè)已制定的《民族區(qū)域自治法》，并結(jié)合民族地區(qū)的實際情況和國務(wù)院各部委的實際工作，制定出與《民族區(qū)域自治法》相配套的法律規(guī)章。

其二，建立落實民族自治法規(guī)的保障機(jī)制。民族區(qū)域自治制度作為國家的基本政治制度之一，制度體系的諸多內(nèi)容沒有明確邊界，實施程度難以把握，對如何處理違反制度規(guī)范和相關(guān)法律的情況缺乏明確規(guī)定，嚴(yán)重影響制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮。為此，全面正確貫徹落實民族區(qū)域自治制度，完善民族自治法規(guī)體系，須構(gòu)建完整的制度和法律實施的保障機(jī)制，即“建立法律規(guī)章的事前協(xié)調(diào)、貫徹執(zhí)行、審察監(jiān)督、追究懲戒”等四種機(jī)制。

其三，加強(qiáng)民族自治的法制宣傳教育。各個民族的法制意識，與其受教育程度和社會化程度有著極大的關(guān)聯(lián)性。目前，在我國一些相對較為偏遠(yuǎn)少數(shù)民族聚居區(qū)域，經(jīng)濟(jì)和文化教育水平仍然處于較低水平，人們對民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法尚未形成一個較為明確的認(rèn)識，僅僅是知道有這么一項制度和法律存在，很難依靠民族區(qū)域自治法維護(hù)自身權(quán)益。在這樣的現(xiàn)實下，民族區(qū)域自治的法制化建設(shè)，不僅要加強(qiáng)民族區(qū)域自治法自身的建設(shè)，還要加強(qiáng)對人們的宣傳教育，使社會公眾懂法、知法、用法、護(hù)法。

三、促生對自治權(quán)的正確認(rèn)識與貫徹落實

“自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，它的實現(xiàn)程度直接關(guān)系到民族區(qū)域自治制度的完善程度?！倍?，也只有充分發(fā)揮少數(shù)民族自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，才能將民族區(qū)域自治制度落到實處。就我國現(xiàn)階段而言，自治權(quán)貫徹落實，至少存在這樣一些困境，如自治權(quán)的橫向和縱向流失，以及社會各界對自治權(quán)缺乏一個清晰的認(rèn)識等。為此，在完善民族區(qū)域自治制度的過程中，我們應(yīng)當(dāng)給予自治權(quán)一個更為清晰的定位，從而服務(wù)于自治權(quán)的落實。

其一，形成對自治權(quán)基本認(rèn)識。自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心要素，而目前，某些社會領(lǐng)域?qū)τ谧灾螜?quán)是自治權(quán)利還是自治權(quán)力存在一定的分歧。我們知道，權(quán)利和權(quán)力都是基于特定的利益和利益關(guān)系形成的，只是在利益和利益關(guān)系的演變過程中，有的形成了權(quán)利，有的發(fā)展為權(quán)力。并且，權(quán)力也有可能是權(quán)利的讓渡，而權(quán)利又必然需要權(quán)力確認(rèn)和保護(hù)。對于自治權(quán)，當(dāng)強(qiáng)調(diào)“少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)”時，其應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)利，而強(qiáng)調(diào)“由自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)”時，由于自治機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)，帶有強(qiáng)烈的公共性質(zhì)，此時自治權(quán)當(dāng)是一種公共權(quán)力。

其二，著力落實自治權(quán)。在現(xiàn)實實踐中，介于國家體制和民族地方自身情況等多種因素，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)常常受到法律規(guī)范不明確、中央與地方關(guān)系、黨政關(guān)系、自身財政實力等方面的限制，自治權(quán)并未得到充分發(fā)揮。為有效發(fā)揮自治權(quán)的功能，一方面要通過完善民族區(qū)域自治法為自治權(quán)劃定邊界，明確其行使方式、程度、范圍；另一方面要規(guī)范中央與自治地方的關(guān)系，由中央統(tǒng)領(lǐng)全局，自治地方在中央領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮足夠的自主權(quán)；并且要逐步規(guī)范黨政關(guān)系，黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，自治機(jī)關(guān)發(fā)揮自治權(quán)，黨加強(qiáng)政治、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法、行政能力建設(shè)；最后自治地方要不斷提高自身能力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、財政實力。

四、加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)建設(shè)中的能力提升

從某種意義上說，“自治機(jī)關(guān)是一個相互沖突的制度角色”，因為自治機(jī)關(guān)既是一般國家機(jī)關(guān)的一部分，受制于中央總體規(guī)劃，同時又是民族自治地方自治權(quán)的唯一行使機(jī)關(guān)，是完整保障自治民族權(quán)益的核心組織，即行使一般國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，又擁有一般國家機(jī)關(guān)不具有的特殊權(quán)力。可見，自治機(jī)關(guān)是作為一種特殊的政治形式構(gòu)建起來的，其根本目的在于維護(hù)國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，一般目的在于保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利，以及通過自身組織建設(shè)和職權(quán)行使，整合地域范圍內(nèi)不同民族成分之間的復(fù)雜關(guān)系，促進(jìn)族際政治整合和民族團(tuán)結(jié)。在完善民族區(qū)域自治制度過程中，優(yōu)化自治機(jī)關(guān)建設(shè)，至少從以下兩個層面入手。

其一，增強(qiáng)自治機(jī)關(guān)的多元整合度。自治機(jī)關(guān)既是自治民族的利益代表，更是該行政地域范圍內(nèi)各族人民共同利益的結(jié)合體，要求其具有民族化和民主化兩種特性。也就是說，自治機(jī)關(guān)的組織過程要充分考慮民族性，使自治少數(shù)民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中占有一定的比例，注重民族干部的培養(yǎng)與選拔任用，以及日常行政中重視民族語言運用和民族文化保護(hù)。同時，自治機(jī)關(guān)還須加強(qiáng)民主化建設(shè)，通過制度化的途徑吸納各族群眾代表參政議政，為各族利益表達(dá)與整合貫通渠道，在政策制定和實施過程中，維護(hù)各族合法權(quán)益。而且，政府，之所以被稱呼為人民政府，關(guān)鍵在于“政府的合法性來源于人民意志的體現(xiàn)”。由此而論，自治機(jī)關(guān)的政治過程應(yīng)相對地獨立于其他政治機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體，完整地綜合并體現(xiàn)其所轄的地域范圍內(nèi)各人群的意志，以各族群眾的共同利益為最高行動指南。

其二，提升自治機(jī)關(guān)行政能力。在民族區(qū)域自治體系內(nèi)，自治機(jī)關(guān)顯然是最重要的政治行為體，是自治地方正式規(guī)則的主要制定者，也是民族自治地區(qū)實現(xiàn)自身發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)者和組織者。然而，在民族地區(qū)的現(xiàn)實政治過程和公共治理行動中，自治機(jī)關(guān)卻表現(xiàn)出諸多能力不足，如法規(guī)制定能力、權(quán)力行使能力、財政創(chuàng)收能力等。對此，自治機(jī)關(guān)應(yīng)充分借助國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略背景，借助各種有利因素，創(chuàng)新自身體制和機(jī)制、轉(zhuǎn)變職能、開創(chuàng)民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟(jì)功能，不斷提升自身能力。

五、構(gòu)建符合城市化要求的行政區(qū)劃調(diào)整模式

現(xiàn)階段，國內(nèi)流行著諸多關(guān)于行政區(qū)劃改革和地域整合的說法。就少數(shù)民族地區(qū)行政區(qū)劃改革而言，同樣有著諸多聲音，如有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該建立少數(shù)民族自治市。實際上，行政區(qū)劃改革是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展趨勢，是提高行政效率和規(guī)范行政管理體制的要求。自治地方行政區(qū)劃調(diào)整，在當(dāng)前主要表現(xiàn)為地市合并、撤州（盟）建市、撤縣（旗）建市，以及由此而來的政府單位及其地域轄屬的調(diào)整，那么就少數(shù)民族地區(qū)的行政規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)該注意些什么問題呢？

其一，在城市化進(jìn)程中規(guī)范民族地方行政區(qū)劃改革。在全球化和地區(qū)現(xiàn)代化的雙重背景下，民族地區(qū)城市化進(jìn)程不斷加快，區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，曾出現(xiàn)地市合并、撤州（盟）建市、撤縣（旗）建市的浪潮，建立了一批地級市和縣級市。盡管如此，在現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》中，對民族地方的設(shè)立、撤銷、改革僅僅是作出原則性的規(guī)范，行政區(qū)劃改革規(guī)范不甚明確。由此，規(guī)范民族地方的行政區(qū)劃調(diào)整，一是需要加快完善相關(guān)法律法規(guī)，二是要從民族平等和民族團(tuán)結(jié)的原則出發(fā)，結(jié)合國家城市化的整體戰(zhàn)略和民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)式規(guī)劃。

其二，在自治地方行政區(qū)劃改革中完善族際整合機(jī)制。自治地方的城市化推進(jìn)和行政區(qū)域調(diào)整，需要考慮國家權(quán)力的正常行使又要考慮民族權(quán)益的有效保護(hù)，使其比一般的行政區(qū)劃改制較為特殊。在行政建制改革中，把滿足建市條件的地方改革為市，這個過程中把各個民族（漢族和各少數(shù)民族）導(dǎo)入城市化和現(xiàn)代化的社會體系中，使城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的成果惠及各族群眾，同時也就面臨一些原來生活于自治地方的少數(shù)民族被調(diào)整到其他地域管轄單位，失去了原先自治民族權(quán)利保障的載體的問題。這就要求通過相應(yīng)的城市民族工作機(jī)制保障城市或鄉(xiāng)村散居少數(shù)民族的合法權(quán)益，為調(diào)整后的民族格局建立相應(yīng)的族際整合機(jī)制。當(dāng)然，在民族國家建設(shè)和中華民族共同體建設(shè)的整體背景下，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)或擴(kuò)大族際間的異質(zhì)性，而應(yīng)建立在各民族交往、交流、交融和民族團(tuán)結(jié)的方向上。

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【中圖分類號】D633

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作者簡介：馮育林（1991-），男，云南文山人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2014級政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：民族政治；任江偉（1992-），男，云南玉溪人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2015級民族政治與公共行政專業(yè)碩士研究生，研究方向：民族政治；楊天宇（1991-），男，云南曲靖人，東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部2014級馬克思主義中國化研究專業(yè)碩士研究生，研究方向：馬克思主義民族理論。