論我國行政訴訟簡易程序的完善

解晉偉

上海政法學(xué)院，上?！?01701

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論我國行政訴訟簡易程序的完善

解晉偉

上海政法學(xué)院，上海201701

摘要：正當(dāng)?shù)某绦蚴菍崿F(xiàn)實體正義的必要條件。為了保證行政訴訟可以實現(xiàn)定分止?fàn)幍哪康?，以期達(dá)到一個可以接受的裁判結(jié)果，正當(dāng)程序是必要的。正當(dāng)程序包含的中立、理性、公開、排他、終局性、可操作、平等參與、及時終結(jié)等價值理念，就是對公正與效率的追求。也就是說，正當(dāng)程序是實現(xiàn)各項價值的最優(yōu)配置，也實現(xiàn)對正義與效率兩者的最大化，而訴訟簡易程序正因此目的而產(chǎn)生。在我國，是否在行政訴訟中增加簡易程序的爭論由來已久，但最終以簡易程序被列入法律成為與普通程序相并列的訴訟程序而塵埃落定。但就新增的三條法律規(guī)定來看，行政訴訟簡易程序并非完美無缺，有待完善之處尚多。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；簡易程序；審判組織

2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》頒布實施。新《行政訴訟法》與修訂之前相比，有了較大的改動，其中最明顯的之一是新增了“簡易程序”?？傮w來看，新增簡易程序被安排在《行政訴訟法》的第七章第三節(jié)的第82條、83條和84條，置于行政訴訟一審程序之后。這與民事訴訟與刑事訴訟的體系安排如出一轍。只是篇幅更短小緊湊，規(guī)定更加簡單粗放。法條只對簡易程序的受案范圍、法庭組成方式、審理期限及簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序做了簡單規(guī)定。不論如何，行政訴訟簡易程序是訴訟法中不可或缺的重要組成部分，法條的不完善可以通過法律修訂與法律解釋的方式予以完善，這需要在司法實踐中查漏補缺。

一、行政訴訟簡易程序的概念

就目前來看，我國學(xué)術(shù)界對簡易程序的概念還存在普遍的分歧，但大多學(xué)者都贊同訴訟簡易程序是首先是獨立的訴訟程序；其次簡易程序是普通程序的簡化，具有相對的不完整性；再次，簡易程序具有簡便快速的特點。這些概念都體現(xiàn)了簡易程序的一般屬性，行政訴訟簡易程序自然也包含這些屬性。但是，三大訴訟各自的目的不同，決定其簡易程序必然獨具個性。筆者認(rèn)為，界定行政訴訟簡易程序概念，應(yīng)當(dāng)從程序價值論與目的價值論的角度出發(fā)。法的價值體系里，不但包含了邏輯推理，也包括價值判斷。雖然是“實然法”與“應(yīng)然法”老調(diào)重彈。但是，對法的價值的研究不能局限于實在法，它還必須采用價值分析、價值判斷等方法。也就是要將秩序、自由、正義三大基本價值以及利益、效率等其他非基本價值應(yīng)用的法律當(dāng)中。據(jù)此，根據(jù)《行政訴訟法》的立法目的，筆者認(rèn)為，行政訴訟簡易程序是指由原告向法院提請，由法院同意后采取的簡便、快捷的審判方式，在較短期限內(nèi)予以審結(jié)的一審訴訟程序。與其他訴訟簡易程序相比，行政訴訟簡易程序還應(yīng)當(dāng)具備以下特點：

(一)由行政訴訟原告方提出申請，由法院最終確定。從我國《行政訴訟法》第82條規(guī)定來看，簡易程序啟動的方式有兩種，即法院依職權(quán)啟動和依當(dāng)事人雙方同意而啟動。從行政訴訟法的目的來看，應(yīng)當(dāng)將啟動簡易程序的提請權(quán)交給原告，將是否啟動簡易程序的決定權(quán)交給法院。因為作為行政相對人的原告，其自然明白保護(hù)自己權(quán)利的最有利的方式。如果原告認(rèn)為簡易程序完全可以保護(hù)自己的權(quán)利，法院當(dāng)然沒有并要反對。而且啟動簡易程序需要被告一方的同意實屬沒有必要。作為被告的行政機關(guān)，是被動應(yīng)訴，在行政訴訟中其屬于被司法權(quán)監(jiān)督的一方。授予其同意權(quán)，可能是為了照顧行政機關(guān)的感情。

(二)行政訴訟簡易程序的適用范圍不限于“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的行政訴訟案件?！缎姓V訟法》第82條規(guī)定了簡易程序的適用案件，其中包括被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件的。但是，該條之后又有但書規(guī)定，即“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序?！笨梢?，行政訴訟簡易程序的適用范圍不僅限于案情清楚，爭議不大的簡單案件。同樣也可以適用于比較復(fù)雜的案件。

二、對行政訴訟簡易程序之檢視

正當(dāng)程序是實現(xiàn)實體正義的必要條件。正當(dāng)程序包含的中立、理性、公開、排他、終局性、可操作、平等參與、及時終結(jié)等價值理念，就是對公正與效率的追求?！巴晟频某绦蛘x有兩個特征，第一，對什么是公平的分配有一個獨立的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)是獨立于并優(yōu)先于隨后要遵循的程序而被規(guī)定的；第二，設(shè)計一種一定能達(dá)到想要的結(jié)果的程序是可能的?！币虼?，不論是簡易程序還是普通程序，正義始終是程序第一價值標(biāo)準(zhǔn)，其獨立并優(yōu)先于程序?qū)π实淖非?。所以，對訴訟程序的簡化，都必須要以保證程序的公正為前提。我們可以據(jù)此得出簡易程序的價值與目標(biāo)：

(一)簡易程序的核心價值：內(nèi)涵效率的公正優(yōu)先

公正與效率一直以來都是法的核心價值。效率是訴訟程序的追求的價值目標(biāo)之一，它要求訴訟程序應(yīng)當(dāng)盡可能消耗少的成本去獲取盡更多的收益。但是，公平與正義才是訴訟程序的其首要的價值目標(biāo)，也是訴訟程序的靈魂和根基。簡易程序只有在不妨礙公平與正義的前提下，對效率的追求才有正當(dāng)性。雖然說，對于公平正義的追求，不能無視于其成本與代價。但是，不計成本與代價獲得的成果，哪怕結(jié)果是正確的，很難再稱其為正義。羅爾斯在《正義論》中提及，“正義是社會制度的首要價值。正如真理是思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！币虼?，訴訟程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)訴訟效率，但不能以損害公正性為代價。這是我們判斷訴訟程序能否簡化，可以簡化到多大程度的基本標(biāo)尺。

(二)簡易程序的首要目標(biāo)：權(quán)力監(jiān)督上的權(quán)利保護(hù)

行政訴訟首先是一個司法救濟的過程，因此，其首要目的必然是對公民權(quán)利的保護(hù)，以防止出現(xiàn)“兩司會審”的情況。國家建立行政訴訟的核心目的是在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?？梢哉f，行政訴訟活動就是要使被違法行政行為所侵害的公民權(quán)利獲得及時、有效的法律救濟。而手段就是通過訴訟程序?qū)π姓衼磉M(jìn)行監(jiān)督。對行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并不是行政訴訟法的目的，而是對公民權(quán)利保護(hù)的一種手段和過程，正如同刑罰的目的不是為了打擊犯罪而是為了保護(hù)社會關(guān)系一樣。這可以解釋新《行政訴訟法》將第1條中將“維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”修改為“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”的原因所在。因此，行政訴訟簡易程序同樣應(yīng)當(dāng)以對公民權(quán)利的保護(hù)為目標(biāo)，如果程序的簡化不利于公民權(quán)利的保護(hù)，那么就不能對該程序進(jìn)行簡化處理。

基以上文論述，我們將以法律的價值與目的作為對行政訴訟簡易程序的評判標(biāo)尺，在規(guī)范法學(xué)的視角下，對行政訴訟簡易程序進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)其不足與可完善之處。我們可以從理論界主張的簡易程序的兩個基本方面，即審判組織簡化和訴訟程序簡化展開分析。

1.審判組織的簡化

中國訴訟法中，獨任制與合議制是簡易程序與普通程序的主要區(qū)別。簡易程序采用獨任制的原因主要原因可以歸納為：1.簡易程序適用爭議較小的簡易案件，法官一人便可以勝任；2.符合簡易程序的設(shè)立初衷，即可以節(jié)省司法資源。根據(jù)司法實踐來看，民事訴訟簡易程序中，采用獨任制，的確符合上述兩種原因。因為隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，民事訴訟案件數(shù)量逐年增長，大多都是權(quán)利關(guān)系明確、爭議不大的簡單案件。但是，獨任制也完全適合行政訴訟嗎？

有學(xué)者從司法實踐的角度出發(fā)，認(rèn)為我國目前行政訴訟簡易程序并不完全適合獨任制。理由歸納如下：審理行政案件的法官整體素質(zhì)不高、獨任制的推行可能導(dǎo)致行政審判隊伍的萎縮、合議制有助于抵御外來干預(yù)。筆者部分贊同陳良剛法官的意見，但是要做適當(dāng)補充。合議制運作的科學(xué)原理是心理學(xué)上的群體決策機制。與個體決策相比，群體決策具有三大優(yōu)點，一是占有更多更全面的信息和知識；二是可以提高了決策的可接受度；三是增強結(jié)論的合法性。從法律目的論出發(fā)，行政訴訟法作為權(quán)利救濟法，其首要目的是保護(hù)公民權(quán)利不受到公權(quán)力的侵害，這一點同民事訴訟法不同。筆者贊同簡易程序中采用合議制并非是因為其可以抵御外來干涉，而是合議制是保護(hù)公民權(quán)利的最好形式。就目前我國的司法環(huán)境來看，的確存在行政權(quán)干涉司法權(quán)的現(xiàn)象，合議制從理論上來講的確有助于抵御外來干預(yù)。但是，從實踐情況來看，合議庭抵御行政權(quán)力干涉的能力不宜高估。而且合議制的真正作用也并非是抵御來自行政權(quán)力的干涉，只有真正的司法獨立才是司法權(quán)擺脫行政權(quán)力束縛唯一出路，而不是合議制。

筆者認(rèn)為，在簡易程序中采用合議制有下以原因：

(1)《行政訴訟法》第82條第2款規(guī)定“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。”可見除82條第1款規(guī)定的3項屬于爭議不大的案件外，其它行政爭訟案件也有可能適用簡易程序。簡易程序的主要是對繁瑣的訴訟程序進(jìn)行簡化，以方便當(dāng)事人迅速走完訴訟程序，因此，對審判人員的縮減只是方式之一而并不是主要方式。如果當(dāng)事人雙方認(rèn)為可以接受簡易程序?qū)徖頎幵A，法院當(dāng)然可以省去一些可以簡化的程序。但為了保證案件的正確性，審判人員不應(yīng)當(dāng)縮減，必定還有一些有著重大爭議的案件當(dāng)事人愿意采用簡易程序的可能性發(fā)生。這一點，可以采用刑事訴訟的經(jīng)驗，即《刑事訴訟法》第210條規(guī)定。行政訴訟法可以將《行政訴訟法》第82條第2款修改為“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序，但應(yīng)當(dāng)有合議庭審理?！?/p>

2.訴訟程序簡化

《行政訴訟法》第83條規(guī)定，“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣蓪徟袉T一人獨任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。”可見，目前行政訴訟簡易程序只對訴訟時間做了縮減，而對哪些訴訟程序可以縮減并沒有明文規(guī)定。行政訴訟法第101條規(guī)定，本法沒有規(guī)定的，可適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。參照我國《民事訴訟法》第160條規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，民事訴訟法可以簡化的程序包括通知當(dāng)事人應(yīng)訴的時間與法庭調(diào)查的順序。但是筆者認(rèn)，上述程序的簡化并不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。例如，法律規(guī)定案件開庭審理的，須提前3日通知當(dāng)事人。如果法庭可以隨時通知開庭，不僅可能導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人(尤其是原告方)無法充分、有效地參與庭審，也可能進(jìn)而影響到案件的裁判結(jié)果。而且，就目前我國行政訴訟法規(guī)定來看，行政訴訟程序并不繁瑣，在某種意義上，我國行政訴訟法所規(guī)定的訴訟程序還不能算作嚴(yán)格意義上普通程序，而只是實行合議制的簡單程序。與一些國家與地區(qū)實行的三審終審制相比，我國的兩審終審制，在審級設(shè)置上是相對簡化的。有關(guān)訴訟程序的法律條文也不多，規(guī)定的訴訟程序比較粗疏而遠(yuǎn)非繁瑣。例如，臺灣地區(qū)《行政訴訟法》共計308條，不僅條文比大陸的多，內(nèi)容上也比大陸規(guī)定的更為詳盡。如二審程序的相關(guān)規(guī)范大陸行政訴訟法只有5條，臺灣地區(qū)則有26條。有關(guān)再審程序的規(guī)范大陸也只有4條，臺灣地區(qū)則有11條。由些可見，簡易程序其實已無再壓縮簡化的空間。就目前來看，當(dāng)務(wù)之急是完善而非簡化訴訟程序，以發(fā)揮訴訟程序在實現(xiàn)訴訟結(jié)果正當(dāng)化和吸收不滿等方面的功能。

三、結(jié)論及建議

從法律價值論與目的論的角度出發(fā)，筆者提出以下建議：

(一)應(yīng)當(dāng)將啟動簡易程序的提請權(quán)交給行政訴訟的原告，將是否啟動簡易程序的決定權(quán)交給法院。

(二)參考刑事訴訟，將合議制引入到行政訴訟簡易程序當(dāng)中。并進(jìn)一步實現(xiàn)全國各個法院行政審判合議庭的配備。采取相應(yīng)措施糾正和避免“合而不議”、“審而不判”的怪象，實際發(fā)揮合議制的功能。

(三)改變有關(guān)行政訴訟程序的立法規(guī)定過于粗疏的現(xiàn)狀，對第一審程序的修改應(yīng)立足于精致與詳實化，而非簡化。建立真正意義上的普通程序，這樣才能突顯簡易程序的必要性。

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中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0086-03

作者簡介：解晉偉(1989-)，男，漢族，山西太原人，上海政法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：憲法、行政法學(xué)。